ECLI:CZ:NSS:2006:KONF.26.2006
sp. zn. Konf 26/2006-10
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, rozhodl ve složení: předseda JUDr. Michal Mazanec a soudci
JUDr. Roman Fiala, JUDr. Pavel Pavlík, JUDr. Karel Podolka, JUDr. Petr Příhoda a
JUDr. Marie Žišková, o návrhu Okresního soudu v Novém Jičíně na rozhodnutí sporu
o pravomoc mezi Okresním soudem v Novém Jičíně, Krajským soudem v Ostravě a
Nejvyšším správním soudem, za další účasti žalobce S., spol. s. r. o., zastoupeného Mgr.
Zbyškem Jarošem, advokátem se sídlem v Praze 4, Zelený pruh 95/97, PSČ 140 00, a
žalované 1) I. S., a 2) Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, 28. října 117, 702 18
Ostrava, o zřízení věcného břemene, ve věci vedené u Okresního soudu v Novém Jičíně
pod sp. zn. 12 C 109/2004,
takto:
I. Příslušný vydat rozhodnutí ve věci žaloby proti rozhodnutí bývalého
Okresního úřadu v Novém Jičíně ze dne 29. 11. 2002, čj. 1300-1/02-RR-
333/Ši, o zřízení věcného břemene, je soud ve správním soudnictví.
II. Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 12. 2. 2004, čj. 22 Ca
70/2003-36, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 9. 2004, čj.
7 As 28/2004-55, se zrušují.
Odůvodnění:
Dne 20. 6. 2006 se obrátil Okresní soud v Novém Jičíně na zvláštní senát s návrhem
na zahájení řízení o kompetenčním sporu, který vznikl mezi ním, Krajským soudem v
Ostravě a Nejvyšším správním soudem ve věci žaloby vedené u Okresního soudu v
Novém Jičíně pod sp. zn. 12 C 109/2004.
Ze spisu vyplynuly tyto rozhodné skutečnosti:
Městský úřad Nový Jičín jako příslušný stavební úřad rozhodnutím ze dne 1. 7. 2002,
čj. SÚ-1032/02/381-Za, zamítl návrh žalobce na zřízení věcného břemene podle §91
odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích, k pozemku parc. 176/2 PK a
249/7PK v k. ú. V. u S. J.. Bývalý Okresní úřad Nový Jičín, jehož právním nástupcem je
Krajský úřad Moravskoslezského kraje (dále jen správní orgán), svým rozhodnutím ze dne
29. 11. 2002, čj. 1300-1/02-RR-333/Ši, rozhodnutí správního orgánu I. stupně změnil v
textaci výroku; návrh na vyvlastnění – omezení vlastnického práva zřízením věcného
břemene však rovněž zamítl.
Žalobce napadl rozhodnutí odvolacího správního orgánu žalobou ve správním
soudnictví u Krajského soudu v Ostravě, který žalobu usnesením ze dne 12. 2. 2004, čj.
22 Ca 70/2003-36, odmítl. Krajský soud žalobce současně poučil o tom, že ve lhůtě
jednoho měsíce od právní moci jeho rozhodnutí může podat žalobu v téže věci u místně
příslušného okresního soudu.
Žalobce toto rozhodnutí napadl kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud
rozsudkem ze dne 29. 9. 2004, čj. 7 As 28/2004-55, zamítl. V odůvodnění uvedl, že
rozhodnutí o zřízení práva odpovídajícího věcnému břemeni ke stavbě na cizím pozemku
je rozhodováním o vlastnickém vztahu v otázce upravené občanským zákoníkem. Věcná
práva jsou přitom evidentně práva soukromá, která vyžadují vyšší stupeň právní ochrany,
než jaký může poskytnout správní soudnictví.
Žalobce vedle kasační stížnosti podal dne 16. 4. 2004 i žalobu u Okresního soudu
v Novém Jičíně; tento soud v reakci na námitku jeho věcné nepříslušnosti, kterou vznesl
žalobce, s poukazem na §104c odst. 2 o. s. ř. popřel svou pravomoc rozhodovat ve věci.
Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi Okresním soudem v Přerově a
Nejvyšším správním soudem vycházel zvláštní senát z těchto úvah:
Po 1. 1. 2003 se otázka o povaze rozhodnutí o nuceném omezení vlastnického práva
– a tedy o tom, zda má takové rozhodnutí přezkoumávat soud ve správním soudnictví,
nebo zda je ve věci příslušný soud v občanském soudním řízení podle části páté
občanského soudního řádu – stala častým předmětem rozhodování soudů. Opakovaně se
k věci vyjádřil i Nejvyšší správní soud, a to zejména v souvislosti se zřízením věcného
břemene podle §91 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně
některých dalších zákonů, a podle §17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích. Nejvyšší správní soud zpočátku zdůrazňoval (stejně jako krajské soudy
rozhodující ve správním soudnictví) skutečnost, že rozhodnutí o nuceném omezení
vlastnického práva zasahuje do soukromého práva vlastníka (tedy do práva vlastnického).
Jako rozhodnutí v soukromoprávní věci proto podle tehdejší judikatury Nejvyššího
správního soudu nepodléhalo přezkumu ve správním soudnictví, nýbrž o něm náleželo
rozhodovat soudu v občanském soudním řízení.
Tento názor však byl překonán rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003-50, uveřejněného pod č. 448/2005
Sb. NSS, s jehož závěry se zvláštní senát ztotožňuje. Z jeho obsáhlého a argumentačně
bohatého odůvodnění je nutno uvést následující úvahy:
Rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění, popř. o zřízení věcného břemene,
nepochybně zasahuje do vlastnického práva; to, že vlastnické právo je právem
soukromým, však současně neznamená, že by i rozhodování o jakémkoli zásahu do
tohoto práva mělo tutéž povahu. K omezení či k zániku vlastnického práva totiž může
dojít jak na základě soukromoprávního titulu (nájemní smlouva, kupní smlouva), tak titulu
veřejnoprávního (nařízení nezbytných úprav na stavbě, daňová exekuce). Pro určení toho,
zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví,
je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva,
nikoliv však právní povaha vlastnického práva samotného. Napadá-li žalobce rozhodnutí
o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene,
není předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva (není zde tedy spor o
vlastnické právo), nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí o vyvlastnění nebo o
nuceném omezení vlastnického práva. Právě tento právní titul, a nikoliv vlastnické právo
samotné, je věcí ve smyslu §7 o. s. ř. a jeho povaha je určující pro stanovení civilní nebo
správní soudní pravomoci.
K posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru samotného výroku
o vyvlastnění či o zřízení věcného břemene se nabízejí různé teorie. Použití mocenské
teorie vede k závěru o veřejnoprávní povaze tohoto institutu: stát, jednající stavebním
(správním) úřadem, jako nositel veřejné moci jednostranně a autoritativně rozhoduje o
vyvlastnění nebo o zřízení věcného břemene. Stejně tak je tomu z pohledu organické
teorie, neboť stát jako jeden z účastníků právního vztahu zde vystupuje nikoliv nezávisle
na svém charakteru veřejného svazu (jako by tomu bylo např. v rámci koupě nemovitosti
či zřízení věcného břemene dohodou), ale právě z důvodu svého charakteru veřejného
svazu, tedy jako nositel pravomoci.
Stejně tak při rozlišování soukromého a veřejného práva v závislosti na uplatňující se
metodě právního regulování: ta vyjadřuje povahu a míru účasti subjektů právního vztahu
na formování jeho obsahu. Soukromoprávní metoda právní regulace je zpravidla metodou
rovnosti (srov. §2 odst. 2 občanského zákoníku): žádný účastník soukromoprávního
vztahu nemůže druhému účastníku jednostranně ukládat povinnosti, ale ani na něj
jednostranně převádět práva; povaha a míra účasti subjektů soukromoprávních vztahů na
vzniku a rozvíjení tohoto vztahu a na formování jeho obsahu je tedy stejná.
Veřejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální: jeden ze subjektů právního
vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostranně ukládat povinnosti
druhému účastníku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle, ale i proti jeho vůli;
povaha a míra účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku, rozvíjení a formování jeho
obsahu je tedy zcela odlišná.
Při nuceném omezení vlastnického práva se uplatňuje zmíněná veřejnoprávní metoda
právní regulace. Subjekty právního vztahu v tomto případě nejsou povinný a oprávněný
z věcného břemene, ale toliko povinný na straně jedné a stát reprezentovaný stavebním
úřadem na straně druhé. Povinný a stavební úřad nevstupují do tohoto právního vztahu
v rovném postavení dobrovolně na základě oboustranně shodné vůle směřující k založení
tohoto vztahu. Stavební úřad jako nositel veřejné moci svou vůli jednostranně vnucuje
povinnému: sám správním aktem založí právní vztah a stanoví jeho obsah, tj. rozhodne o
nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene, přičemž vůle
povinného je zde nerozhodná a jeho případný nesouhlas s takovým rozhodnutím je ve
hmotném právu irelevantní. Povaha účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku a na
stanovení jeho obsahu je tedy podstatně rozdílná. Rozhodnutí správního orgánu
o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene (stejně jako
rozhodnutí o vyvlastnění) je z těchto příčin veřejnoprávní záležitostí, a proto přezkum
těchto rozhodnutí náleží správním soudům.
Jelikož tedy rozhodnutí o zřízení věcného břemene není – jak na to správně
poukazuje navrhovatel – rozhodnutím ve věci vyplývající ze soukromoprávních vztahů,
zvláštní senát vyslovil, že rozhodnout o věci přísluší soudu ve správním soudnictví. Ke
shodným závěrům dospěl zvláštní senát již v usnesení ze dne 5. května 2005, čj.
Konf 81/2004-12, publikovaném pod č. 676/2005 Sb. NSS.
Zvláštní senát zruší v souladu s §5 odst. 3 zákona č. 131/2002 Sb. rozhodnutí,
kterým strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci rozhodovat, ačkoliv
podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na
zahájení řízení v její pravomoci. Dalším výrokem proto zvláštní senát zrušil usnesení
Krajského soudu v Ostravě a rozsudek Nejvyššího správního soudu v rozsahu, které
výroku, jímž byla pravomoc určena, odporují.
Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb. závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor vznikl, pro
správní orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy. Dále tedy bude Krajský soud v
Ostravě pokračovat v původním řízení o podané žalobě.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 22. září 2006
JUDr. Michal Mazanec
předseda zvláštního senátu