ECLI:CZ:NSS:2005:KONF.47.2005
sp. zn. Konf 47/2005-13
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, rozhodl ve složení: předseda JUDr. Karel Podolka a soudci JUDr.
Michal Mazanec, JUDr. Roman Fiala, JUDr. Pavel Pavlík, JUDr. Petr Příhoda a JUDr.
Marie Žišková, o návrhu Okresního soudu v Přerově na rozhodnutí kompetenčního
sporu mezi Okresním soudem v Přerově a Nejvyšším správním soudem, za další účasti
žalobce: T. I. C. C. R., a. s., zastoupeného Mgr. Zbyškem Jarošem, advokátem se sídlem v
Praze, Zelený pruh 95/97, 140 00 Praha 4, a žalovaných: 1) I. M., 2) F. M., 3) M. M., o
zřízení věcného břemene, ve věci vedené u Okresního soudu v Přerově pod sp. zn. 7 C
187/2004,
takto:
I. Příslušný vydat rozhodnutí o žalobě proti rozhodnutí bývalého
Okresního úřadu v Přerově, referátu regionálního rozvoje, ze dne
29. 11. 2002, čj. RR-896/1207/02, o zřízení věcného břemene, je soud ve
správním soudnictví.
II. Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. 3. 2004, čj. 22 Ca
54/2003-22, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2004, čj.
7 As 33/2004-43, se zrušují.
Odůvodnění:
Návrhem doručeným zvláštnímu senátu pro rozhodování některých kompetenčních
sporů dne 14. 6. 2005 obrátil se na tento senát Okresní soud v Přerově a požádal, aby
zvláštní senát rozhodl spor o věcnou příslušnost (v dalším textu „kompetenční spor“),
vzniklý ve smyslu §1 odst. 1 písm. b) zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, mezi Nejvyšším správním soudem v Brně a Okresním soudem v
Přerově ve věci okresního soudu zapsané pod sp. zn. 7 C 187/2004.
Z předložených spisů vyplynuly tyto pro rozhodnutí podstatné skutečnosti:
Městský úřad v Přerově (stavební úřad) rozhodnutím ze dne 30. 8. 2002, čj. SÚ-
2874/2002-Kl, zamítl návrh žalobce na vydání rozhodnutí o zřízení věcného břemene
podle §108 a násl. zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), k nemovitostem parc. č. 315/18 a 581/15 v katastrálním území L. pro
účely zřízení a provozování podzemního vedení telekomunikační sítě ve smyslu §91 odst.
3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích. Žalobce se proti rozhodnutí správního
orgánu I. stupně odvolal; bývalý Okresní úřad v Přerově, jehož právním nástupcem je
Krajský úřad Moravskoslezského kraje (dále jen „správní orgán“), toto odvolání
rozhodnutím ve výroku uvedeným zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil.
Žalobce napadl rozhodnutí odvolacího správního orgánu dne 31. 1. 2003 žalobou ve
správním soudnictví (§65 a násl. s. ř. s.) u Krajského soudu v Ostravě, kde byla věc
zapsána pod sp. zn. 22 Ca 54/2003. Krajský soud v Ostravě o správní žalobě věcně
nerozhodl a usnesením ze dne 25. 3. 2004, čj. 22 Ca 54/2003-22, ji odmítl s poukazem na
ustanovení §46 odst. 2 s. ř. s.; rozhodnutí zdůvodnil tím, že rozhodování o zřízení práv
odpovídajících věcnému břemeni ke stavbě na cizím pozemku je rozhodováním o
vlastnickém vztahu v otázce upravené občanským zákoníkem. Tato soukromá práva
přitom vyžadují vyšší stupeň právní ochrany, než jaký může poskytnout správní
soudnictví. Krajský soud současně žalobce poučil o tom, že může do jednoho měsíce od
právní moci usnesení podat v téže věci žalobu podle části páté občanského soudního řádu
(ve znění účinném po datu 1. 1. 2003) k místně příslušnému okresnímu soudu.
Žalobce se poučením řídil a podal u Okresního soudu v Přerově žalobu. Petitem
žaloby se domáhal výroku o tom, že k pozemkům parc. č. 315/18 a č. 581/15 zapsaným
na LV č. 231 v katastrálním území L., které jsou ve spoluvlastnictví žalovaných, se zřizuje
ve prospěch žalobce věcné břemeno; jeho obsah žalobce podrobně specifikoval stejně
jako výši úplaty za zřízení věcného břemene.
Kromě toho žalobce podal proti uvedenému usnesení Krajského soudu v Ostravě
dne 26. 4. 2004 kasační stížnost, o níž Nejvyšší správní soud rozhodl rozsudkem ze dne
30. 9. 2004, čj. 7 As 33/2004-43, tak, že ji zamítl. Ztotožnil se s právním názorem
krajského soudu, že rozhodování stavebního úřadu o zřízení věcného břemene ve
prospěch držitele telekomunikační licence podle §91 odst. 3 zákona o telekomunikacích
je rozhodováním v soukromoprávní věci a žaloba ve správním soudnictví je tudíž
nepřípustná podle §68 písm. b) s. ř. s. Tyto věci od 1. 1. 2003 projednávají a rozhodují
soudy podle novelizované části páté o. s. ř.
Okresní soud v Přerově poté podal zvláštnímu senátu v úvodu označený návrh.
Popřel svoji příslušnost a zdůvodňoval, že jde o věc správního soudnictví. Rozhodnutí
správního orgánu je bezpochyby vrchnostenským aktem, kterým stát prostřednictvím své
instituce k tomu zmocněné zasahuje do práv soukromých osob za situace, kdy se
postavení tohoto státního orgánu a dotčených účastníků nedá označit za rovné. Uzavřel,
že zřízení věcného břemene je zásahem do soukromého práva, nicméně samotné jeho
zřízení podle zákona č. 151/2000 Sb. nese charakter zásahu v zájmu veřejném.
Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi Okresním soudem v Přerově, Krajským
soudem v Ostravě a Nejvyšším správním soudem vycházel zvláštní senát z těchto úvah:
Po 1. 1. 2003 se otázka o povaze rozhodnutí o nuceném omezení vlastnického práva
– a tedy o tom, zda má takové rozhodnutí přezkoumávat soud ve správním soudnictví,
nebo zda je ve věci příslušný soud v občanském soudním řízení podle části páté
občanského soudního řádu – stala častým předmětem rozhodování soudů. Opakovaně se
k věci vyjádřil i Nejvyšší správní soud, a to zejména v souvislosti se zřízením věcného
břemene podle §91 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně
některých dalších zákonů, a podle §17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích. Nejvyšší správní soud zpočátku zdůrazňoval (stejně jako krajské soudy
rozhodující ve správním soudnictví) skutečnost, že rozhodnutí o nuceném omezení
vlastnického práva zasahuje do soukromoprávní věci proto podle tehdejší judikatury
Nejvyššího správního soudu nepodléhalo přezkumu ve správním soudnictví, nýbrž o něm
náleželo rozhodovat soudu v občanském soudním řízení.
Tento názor však byl překonán rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003-50, s jehož závěry se zvláštní senát
ztotožňuje. Z jeho obsáhlého odůvodnění je nutno uvést zejména následující úvahy:
Rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění, popř. o zřízení věcného břemene,
nepochybně zasahuje do vlastnického práva; to, že vlastnické právo je právem
soukromým, však současně neznamená, že by i rozhodování o jakémkoli zásahu do
tohoto práva mělo tutéž povahu. K omezení či k zániku vlastnického práva totiž může
dojít jak na základě soukromoprávního titulu (nájemní smlouva, kupní smlouva), tak titulu
veřejnoprávního (nařízení nezbytných úprav na stavbě, daňová exekuce). Pro určení toho,
zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví,
je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva,
nikoliv však právní povaha vlastnického práva samotného. Napadá-li žalobce rozhodnutí
o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene,
není předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva (není zde tedy spor o
vlastnické právo), nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí o vyvlastnění nebo o
nuceném omezení vlastnického práva. Právě tento právní titul, a nikoliv vlastnické právo
samotné, je věcí ve smyslu §7 o. s. ř. a jeho povaha je určující pro stanovení civilní nebo
správní soudní pravomoci.
K posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru samotného výroku o
vyvlastnění či o zřízení věcného břemene se nabízejí různé teorie. Použití mocenské teorie
vede k závěru o veřejnoprávní povaze tohoto institutu: stát, jednající stavebním úřadem
jakožto svou organizační složkou, jako nositel veřejné moci jednostranně a autoritativně
rozhoduje o vyvlastnění nebo o zřízení věcného břemene. Stejně tak je tomu z pohledu
organické teorie, neboť stát jako jeden z účastníků právního vztahu zde vystupuje nikoliv
nezávisle na svém charakteru veřejného svazu (jako by tomu bylo např. v rámci koupě
nemovitosti či zřízení věcného břemene dohodou), ale právě z důvodu svého charakteru
veřejného svazu, tedy jako nositel pravomoci.
Nejspolehlivější je rozlišování soukromého a veřejného práva v závislosti na
uplatňující se metodě právního regulování: ta vyjadřuje povahu a míru účasti subjektů
právního vztahu na formování jeho obsahu. Soukromoprávní metoda právní regulace je
zpravidla metodou rovnosti (srov. §2 odst. 2 občanského zákoníku): žádný účastník
soukromoprávního vztahu nemůže druhému účastníku jednostranně ukládat povinnosti,
ale ani na něj jednostranně převádět práva; povaha a míra účasti subjektů
soukromoprávních vztahů na vzniku a rozvíjení tohoto vztahu a na formování jeho
obsahu je tedy stejná. Veřejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální: jeden ze
subjektů právního vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostranně
ukládat povinnosti druhému účastníku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle, ale i
proti jeho vůli; povaha a míra účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku, rozvíjení a
formování jeho obsahu je tedy zcela odlišná.
Při rozhodování o nuceném omezení vlastnického práva se uplatňuje veřejnoprávní
metoda právní regulace. Subjekty právního vztahu v tomto případě nejsou povinný a
oprávněný z věcného břemene, ale toliko povinný na straně jedné a stát reprezentovaný
stavebním úřadem na straně druhé. Povinný a stavební úřad nevstupují do tohoto
právního vztahu v rovném postavení dobrovolně na základě oboustranně shodné vůle
směřující k založení tohoto vztahu. Stavební úřad jako nositel veřejné moci svou vůli
jednostranně vnucuje povinnému: sám správním aktem založí právní vztah a stanoví jeho
obsah, tj. rozhodne o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene,
přičemž vůle povinného je zde nerozhodná a jeho případný nesouhlas s takovým
rozhodnutím je irelevantní. Povaha účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku a na
stanovení jeho obsahu je tedy podstatně rozdílná. Rozhodnutí správního orgánu o
nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene (stejně jako rozhodnutí
o vyvlastnění) je z těchto příčin veřejnoprávní záležitostí, a proto přezkum těchto
rozhodnutí náleží správním soudům.
Jelikož tedy rozhodnutí o zřízení věcného břemene není – jak na to správně
poukazuje navrhovatel – rozhodnutím ve věci vyplývajícím ze soukromoprávních vztahů,
zvláštní senát vyslovil, že rozhodnout o věci přísluší soudu ve správním soudnictví. Ke
shodným závěrům dospěl zvláštní senát již v usnesení ze dne 5. května 2005, čj. Konf
81/2004-12.
Zvláštní senát zruší v souladu s §5 odst. 3 zákona č. 131/2002 Sb. rozhodnutí,
kterým strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci rozhodovat, ačkoliv
podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na
zahájení řízení v její pravomoci. Dalším výrokem proto zvláštní senát zrušil usnesení
Krajského soudu v Ostravě a rozsudek Nejvyššího správního soudu v rozsahu, kterým
výroku, jímž byla pravomoc určena, odporují.
Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb. závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor vznikl, pro
správní orgány i soudy. Dále tedy bude Krajský soud v Ostravě pokračovat v původním
řízení o podaném opravném prostředku (žalobě).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2005
JUDr. Karel Podolka
předseda zvláštního senátu