ECLI:CZ:NSS:2005:KONF.91.2005
sp. zn. Konf 91/2005-6
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, rozhodl ve složení: předseda JUDr. Karel Podolka a soudci JUDr.
Roman Fiala, JUDr. Michal Mazanec, JUDr. Pavel Pavlík, JUDr. Petr Příhoda a JUDr.
Marie Žišková, o návrhu Okresního soudu v Přerově na rozhodnutí sporu o pravomoc
mezi ním, Krajským soudem v Ostravě a Nejvyšším správním soudem, za účasti žalobce
T. I. C. C. R., a. s., zastoupeného Mgr. Zbyškem Jarošem, advokátem se sídlem v Praze 4,
Zelený pruh 95/97, a žalovaných 1) J. Z., a 2) Krajského úřadu Olomouckého kraje, se
sídlem v Olomouci, Jeremenkova 40a, o zřízení věcného břemene, ve věci vedené u
Okresního soudu v Přerově pod sp. zn. 7 C 91/2004,
takto:
I. Příslušný vydat rozhodnutí ve věci žaloby proti rozhodnutí bývalého
Okresního úřadu v Přerově ze dne 25. 10. 2002, čj. RR-764/1032/02, o zřízení
věcného břemene, je soud ve správním soudnictví.
II. Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 15. 1. 2004, čj. 22 Ca
509/2002-21, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2004, čj.
7 As 26/2004-48, se v tomto rozsahu zrušují.
Odůvodnění:
Podáním doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 8. 8. 2005 navrhl Okresní
soud v Přerově, aby zvláštní senát rozhodl ve sporu o věcnou příslušnost, vzniklém ve
smyslu §1 odst. 1 písm. b) zákona č. 131/2002 Sb. (v dalším textu „kompetenční spor“)
mezi ním, Krajským soudem v Ostravě a Nejvyšším správním soudem ve věci vedené u
Okresního soudu v Přerově pod sp. zn. 7 C 91/2004.
Z předložených spisů vyplynuly tyto pro rozhodnutí podstatné skutečnosti:
Rozhodnutím bývalého Okresního úřadu Přerov, referátu regionálního rozvoje, jehož
právním nástupcem je Krajský úřad Olomouckého kraje (dále jen správní orgán) ze dne
25. 10. 2002, čj. RR-764/1032/02, bylo potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Lipník
nad Bečvou, stavebního úřadu, ze dne 7. 8. 2002, čj. SÚ-2840-2002/HRA-465, OBEC
333/A, kterým byl zamítnut návrh na vydání rozhodnutí o zřízení věcného břemene k
nemovitostem v rozhodnutí označeným podle §108 stavebního zákona a §91 odst. 3
zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, pro zřízení a
provozování podzemního vedení telekomunikační sítě podle §90 odst. 1 písm. a) a b)
posledně uvedeného zákona.
Žalobce napadl rozhodnutí odvolacího správního orgánu žalobou ve správním
soudnictví, o níž rozhodl Krajský soud v Ostravě, který spojil ke společnému projednání a
řízení označenou věc s dalšími věcmi, vedenými u téhož soudu proti rozhodnutím
správního orgánu uvedeným v záhlaví jeho usnesení tak, že jím žaloby ve všech věcech
odmítl podle §46 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve spojení s §
68 písm. b) s. ř. s., neboť rozhodování o zřízení práva odpovídajícího věcnému břemeni
ke stavbě na cizím pozemku je rozhodováním o vlastnickém vztahu v otázce upravené
občanským zákoníkem. Zároveň poučil žalobce o tom, že ve lhůtě jednoho měsíce od
právní moci usnesení může podat žalobu v téže věci podle části páté o. s. ř. k Okresnímu
soudu v Přerově.
Žalobce, řídě se poučením, podal příslušnou žalobu Okresnímu soudu v Přerově, kde
je věc vedena pod sp. zn. 7 C 91/2004. Domáhá se zřízení věcného břemene v rozsahu a
způsobem v návrhu blíže označeným.
Krom toho žalobce proti uvedenému usnesení Krajského soudu v Ostravě podal
kasační stížnost, o níž Nejvyšší správní soud rozhodl rozsudkem ze dne 30. 9. 2004, čj.
7 As 26/2004-48, tak, že ji zamítl. Ztotožnil se s právním názorem krajského soudu, že
rozhodování stavebního úřadu o zřízení věcného břemene ve prospěch držitele
telekomunikační licence podle §91 odst. 3 zákona o telekomunikacích je rozhodováním v
soukromoprávní věci a žaloba ve správním soudnictví je tudíž nepřípustná podle §68
písm. b) s. ř. s. Tyto věci od 1. 1. 2003 projednávají a rozhodují soudy podle novelizované
části páté o. s. ř.
Okresní soud v Přerově, popíraje svou věcnou příslušnost, předložil jako navrhovatel
věc podle §104c o. s. ř. zvláštnímu senátu. Vyjádřil názor, že rozhodnutí stavebního
úřadu o zřízení věcného břemene není rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní
věci. Zřízení věcného břemene podle zákona č. 151/2000 Sb., byť je zásahem do
soukromého práva, nese charakter zásahu ve veřejném zájmu a vztah takto vzniklý je
vztahem mocenským. Rozhodnutí správního orgánu o zřízení věcného břemene je z
těchto důvodů veřejnoprávní záležitostí a přezkum rozhodnutí proto náleží do správního
soudnictví. Okresní soud zde poukázal na usnesení zvláštního senátu ze dne 26. 1. 2005,
čj. Konf 79/2004-19. Z těchto důvodů okresní soud navrhl, aby zvláštní senát rozhodl, že
příslušný k rozhodnutí je Krajský soud v Ostravě jako soud ve správním soudnictví.
Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi Okresním soudem v Přerově, Krajským
soudem v Ostravě a Nejvyšším správním soudem vycházel zvláštní senát z těchto úvah:
Po 1. 1. 2003 se otázka o povaze rozhodnutí o nuceném omezení vlastnického práva
– a tedy o tom, zda má takové rozhodnutí přezkoumávat soud ve správním soudnictví,
nebo zda je ve věci příslušný soud v občanském soudním řízení podle části páté
občanského soudního řádu – stala častým předmětem rozhodování soudů. Opakovaně se
k věci vyjádřil i Nejvyšší správní soud, a to zejména v souvislosti se zřízením věcného
břemene podle §91 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně
některých dalších zákonů, a podle §17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích. Nejvyšší správní soud zpočátku zdůrazňoval (stejně jako krajské soudy
rozhodující ve správním soudnictví) skutečnost, že rozhodnutí o nuceném omezení
vlastnického práva zasahuje do soukromého práva vlastníka (tedy do práva vlastnického).
Jako rozhodnutí v soukromoprávní věci proto podle tehdejší judikatury Nejvyššího
správního soudu nepodléhalo přezkumu ve správním soudnictví, nýbrž o něm náleželo
rozhodovat soudu v občanském soudním řízení.
Tento názor však byl překonán rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003-50, s jehož závěry se zvláštní senát
ztotožňuje. Z jeho obsáhlého a argumentačně bohatého odůvodnění je nutno uvést
následující úvahy:
Rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění, popř. o zřízení věcného břemene,
nepochybně zasahuje do vlastnického práva; to, že vlastnické právo je právem
soukromým, však současně neznamená, že by i rozhodování o jakémkoli zásahu do
tohoto práva mělo tutéž povahu. K omezení či k zániku vlastnického práva totiž může
dojít jak na základě soukromoprávního titulu (nájemní smlouva, kupní smlouva), tak titulu
veřejnoprávního (nařízení nezbytných úprav na stavbě, daňová exekuce). Pro určení toho,
zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví,
je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva,
nikoliv však právní povaha vlastnického práva samotného. Napadá-li žalobce rozhodnutí
o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene,
není předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva (není zde tedy spor o
vlastnické právo), nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí o vyvlastnění nebo o
nuceném omezení vlastnického práva. Právě tento právní titul, a nikoliv vlastnické právo
samotné, je věcí ve smyslu §7 o. s. ř. a jeho povaha je určující pro stanovení civilní nebo
správní soudní pravomoci.
K posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru samotného výroku
o vyvlastnění či o zřízení věcného břemene se nabízejí různé teorie. Použití mocenské
teorie vede k závěru o veřejnoprávní povaze tohoto institutu: stát, jednající stavebním
úřadem jakožto svou organizační složkou, jako nositel veřejné moci jednostranně a
autoritativně rozhoduje o vyvlastnění nebo o zřízení věcného břemene. Stejně tak je tomu
z pohledu organické teorie, neboť stát jako jeden z účastníků právního vztahu zde
vystupuje nikoliv nezávisle na svém charakteru veřejného svazu (jako by tomu bylo např.
v rámci koupě nemovitosti či zřízení věcného břemene dohodou), ale právě z důvodu
svého charakteru veřejného svazu, tedy jako nositel pravomoci.
Nejspolehlivější je rozlišování soukromého a veřejného práva v závislosti na
uplatňující se metodě právního regulování: ta vyjadřuje povahu a míru účasti subjektů
právního vztahu na formování jeho obsahu. Soukromoprávní metoda právní regulace je
zpravidla metodou rovnosti (srov. §2 odst. 2 občanského zákoníku): žádný účastník
soukromoprávního vztahu nemůže druhému účastníku jednostranně ukládat povinnosti,
ale ani na něj jednostranně převádět práva; povaha a míra účasti subjektů
soukromoprávních vztahů na vzniku a rozvíjení tohoto vztahu a na formování jeho
obsahu je tedy stejná. Veřejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální: jeden ze
subjektů právního vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostranně
ukládat povinnosti druhému účastníku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle, ale i
proti jeho vůli; povaha a míra účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku, rozvíjení a
formování jeho obsahu je tedy zcela odlišná.
Při rozhodování o nuceném omezení vlastnického práva se uplatňuje veřejnoprávní
metoda právní regulace. Subjekty právního vztahu v tomto případě nejsou povinný a
oprávněný z věcného břemene, ale toliko povinný na straně jedné a stát reprezentovaný
stavebním úřadem na straně druhé. Povinný a stavební úřad nevstupují do tohoto
právního vztahu v rovném postavení dobrovolně na základě oboustranně shodné vůle
směřující k založení tohoto vztahu. Stavební úřad jako nositel veřejné moci svou vůli
jednostranně vnucuje povinnému: sám správním aktem založí právní vztah a stanoví jeho
obsah, tj. rozhodne o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene,
přičemž vůle povinného je zde nerozhodná a jeho případný nesouhlas s takovým
rozhodnutím je irelevantní. Povaha účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku a na
stanovení jeho obsahu je tedy podstatně rozdílná. Rozhodnutí správního orgánu
o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene (stejně jako
rozhodnutí o vyvlastnění) je z těchto příčin veřejnoprávní záležitostí, a proto přezkum
těchto rozhodnutí náleží správním soudům.
Jelikož tedy rozhodnutí o zřízení věcného břemene není – jak na to správně
poukazuje navrhovatel – rozhodnutím ve věci vyplývající ze soukromoprávních vztahů,
zvláštní senát vyslovil, že rozhodnout o věci přísluší soudu ve správním soudnictví. Ke
shodným závěrům dospěl zvláštní senát již v usnesení ze dne 5. května 2005, čj. Konf
81/2004-12.
Zvláštní senát zruší v souladu s §5 odst. 3 zákona č. 131/2002 Sb. rozhodnutí,
kterým strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci rozhodovat, ačkoliv
podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na
zahájení řízení v její pravomoci. Dalším výrokem proto zvláštní senát zrušil usnesení
Krajského soudu v Ostravě a rozsudek Nejvyššího správního soudu v rozsahu, kterým
výroku, jímž byla pravomoc určena, odporují.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. října 2005
JUDr. Karel Podolka
předseda zvláštního senátu