ECLI:CZ:US:2007:Pl.US.11.06
sp. zn. Pl. ÚS 11/06
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vladimíra Kůrky a soudců Jiřího Muchy a Jana Musila ve věci návrhu Mgr. Františka Bublana, ministra vnitra, o zrušení nařízení města Loun č. 6/2004, kterým se stanovuje rozsah, způsob a lhůta odstraňování závad ve schůdnosti chodníků, za účasti města Loun, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Rekapitulace návrhu
Navrhovatel, vycházeje z tehdy účinného ustanovení §64 odst. 2 písm. g/ zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákona o Ústavním soudu"), a z ustanovení §124 odst. 3, §126 odst. 1 a §127 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákona o obcích"), navrhl, aby Ústavní soud zrušil "nařízení města Loun č. 6/2004" (vydaného Radou města dne 3. 11. 2004), "kterým se stanovuje rozsah, způsob a lhůta odstraňování závad ve schůdnosti chodníků" (dále jen "nařízení").
Dne 30. 3. 2005 Krajský úřad Ústeckého kraje (dále jen "krajský úřad") zaslal městu Louny podle §127 odst. 1 zákona o obcích výzvu ke zjednání nápravy, neboť dle jeho názoru uvedené nařízení překračuje zmocnění k jeho vydání podle ustanovení §27 odst. 7 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákona o pozemních komunikacích"). Jelikož náprava zjednána nebyla, dne 4. 5. 2005 krajský úřad, ve smyslu ustanovení §127 odst. 1 a §124 odst. 1 zákona o obcích, podal Ministerstvu vnitra návrh na pozastavení účinnosti dotčeného nařízení, a tak se po provedeném správním řízení dnem 3. 2. 2006 stalo.
Navrhovatel, ve shodě s krajským úřadem, má za to, že články 1 a 2 nařízení jsou ukládány vlastníkům nemovitostí, které v územním obvodu města hraničí s místní komunikací - chodníkem, povinnosti, jež vybočují ze zákonného zmocnění obsaženého v §27 odst. 7 zákona o pozemních komunikacích, v důsledku čehož jsou ukládány i v rozporu s čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listiny"), podle nějž mohou být povinnosti ukládány pouze na základě zákona a v jeho mezích. Obec, uvádí dále navrhovatel, nemůže nadto stanovit odchylnou právní úpravu tam, kde existuje "zvláštní úprava na úrovni zákona", a tak je tomu v daném případě proto, že zákon (rozumí se o pozemních komunikacích) kritické povinnosti "odstraňovat závady ve schůdnosti způsobené znečištěním, náledím nebo sněhem" vlastníkům k chodníku přiléhajících nemovitostí (oproti dříve účinnému ustanovení §9 odst. 2 zákona č. 135/1961 Sb.) již neukládá. Na tom podle navrhovatele nemění ničeho, zakládá-li zákon o pozemních komunikacích odpovědnost těchto vlastníků nemovitostí za škodu, jež závadami ve schůdnosti nastane na straně třetí osoby; podle navrhovatele totiž právní řád "zná" i jiné případy odpovědnosti za škodu, jež nepředpokládají porušení právní povinnosti. Objektivní odpovědnost, již zákon o pozemních komunikacích upravuje, "nelze zaměňovat s právní povinností zajistit schůdnost", k níž se podle navrhovatele napadené nařízení uchýlilo. Nad rámec výše uvedeného spatřuje navrhovatel nezákonnost nařízení také v tom, že stanoví povinnost všem vlastníkům nemovitostí hraničících v územním obvodu s místní komunikací - chodníkem, ovšem ustanovení §27 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích je možné použít jen v případech, kdy chodník hraničí z jedné strany s nemovitostí a z druhé strany pak se silnicí nebo s místní komunikací, nikoliv však s tzv. samostatným chodníkem (viz §3 odst. 4 vyhlášky č. 104/1997 Sb.), kdy se aplikuje ustanovení §27 odst. 3 uvedeného zákona (o odpovědnosti vlastníka místní komunikace). Navrhovatel se distancuje od rozsudku Nejvyššího správního soudu, č.j. 5 As 28/2004-60, s tím, že toto rozhodnutí je závazné pouze pro rozhodovanou věc; uložení povinnosti zajišťovat schůdnost chodníku právním předpisem obce by podle navrhovatele vedlo i k porušení čl. 9 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listiny"), podle kterého nikdo nemůže být podroben nuceným pracím nebo službám.
II.
Rekapitulace vyjádření účastníků řízení
Na výzvu Ústavního soudu se k návrhu ministra vnitra prostřednictvím svého starosty vyjádřilo město Louny, které poukázalo na názor vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu, č.j. 5 As 28/2004-66, s nímž se ztotožňuje; jde zde o případ, kdy povinnost není stanovena přímo v zákoně, ale na jeho základě, neboť zákon zmocňuje obec vydat nařízení a implicitně předpokládá, že v něm bude povinnost obsažena. Z hlediska věcného upozornilo město Louny na extrémní náklady, které by vznikly, pokud by byla péče o schůdnost chodníků svěřena zcela a výhradně veřejnému sektoru (obci). Město Louny uvedlo, že napadený režim odpovědnosti (a povinností) má historickou základnu, je v mnoha desetiletích prověřený, a rozšířený je i v jiných evropských zemích.
Veřejný ochránce práv JUDr. Otakar Motejl svým vyjádřením ze dne 20. 4. 2006 sdělil, že nevstupuje do řízení o zrušení napadeného nařízení před Ústavním soudem; odkázal na svůj konstantní názor na danou problematiku seznatelný ze Souhrnné zprávy o činnosti za rok 2003 (str. 133).
Jelikož město Louny se obdobně vyjádřilo již v předchozím správním řízení, a navrhovateli je jím prezentovaný názor odtud znám (a stanovisko veřejného ochránce práv je známo "veřejně"), nepokládal Ústavní soud za potřebné mu je intimovat opakovaně.
III.
Dikce napadeného nařízení a jeho legislativní historie
Napadené nařízení bylo schváleno Radou města Loun na zasedání dne 3. 11. 2004; účinnosti nabylo dne 1. 12. 2004. Rozhodnutím ze dne 3. 2. 2006, č.j. ODK 1139-4/1-2005, Ministerstvo vnitra, odbor dozoru a kontroly veřejné správy, podle §124 odst. 2 zákona o obcích jeho účinnost pozastavilo a toto rozhodnutí bylo doručeno městu Louny dne 6. 2. 2006 (tímto dnem nabylo podle §124 odst. 2 zákona o obcích právní moci).
Napadené nařízení zní :
Nařízení Města Loun č. 6/2004,
kterým se stanovuje rozsah, způsob a lhůta odstraňování závad ve schůdnosti chodníků (dále jen "nařízení")
Rada města Loun se usnesla dne 3. 11. 2004 vydat v souladu s ustanovením §11 a §102 odst. 2 písm. d) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a §27 odst. 7 zákona č. 13/97 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů toto nařízení, kterým se stanovuje rozsah, způsob a lhůta odstraňování závad ve schůdnosti chodníků.
Článek 1
1) Toto nařízení stanovuje povinnosti vlastníkům nemovitostí, které v územním obvodu města Loun včetně městských částí Louny, Brloh a Nečichy hraničí s místní komunikací - chodníkem (dále jen "vlastník nemovitosti").
2) Vlastník nemovitosti odpovídá za škody, jejichž příčinou byla závada na přilehlém chodníku, která vznikla znečištěním, náledím nebo sněhem, pokud neprokáže, že nebylo v mezích jeho možnosti tuto závadu odstranit, u závady způsobené povětrnostními situacemi a jejich důsledky takovou závadu zmírnit, ani na ni předepsaným způsobem upozornit. 1)
3) Odstraněním závady ve schůdnosti se rozumí zametání s kropením, odstraňování bláta, odpadků a jiných nečistot, odklízení sněhu a posypávání náledí.
Článek 2
1) Vlastníkům nemovitostí se stanovuje rozsah, způsob a lhůta odstraňování závad ve schůdnosti chodníků následovně :
a) vlastník nemovitosti je povinen odstranit závady ve schůdnosti na celé ploše chodníku, který přiléhá k nemovitosti,
b) závady ve schůdnosti chodníků, přilehlých k nemovitostem vzniklé v průběhu nočních hodin nepříznivými povětrnostními vlivy (náledí, sníh) jsou vlastníci nemovitosti povinni odstranit nejpozději do 10. hodiny ranní,
c) závady ve schůdnosti chodníků přilehlých k nemovitostem, které vznikají v průběhu dne, jsou vlastníci nemovitostí povinni odstraňovat průběžně během dne, ve kterém závada vznikla.
Článek 3
Porušení povinností vyplývajících z tohoto nařízení se postihne podle zvláštních právních předpisů, nepůjde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních předpisů nebo trestný čin.
Článek 4
Toto nařízení nabývá účinnosti dnem 1. 12. 2004.
_____________________________________
1) §27, Zákona o pozemních komunikacích č. 13/1997 Sb.
Ing. Jan K e r n e r RNDr. Věra M i r v a l d o v á
starosta města místostarostka
IV.
Aktivní legitimace navrhovatele
V záhlaví jmenovaný navrhovatel Mgr. František Bublan podal předmětný návrh jednak v době, kdy zastával funkci ministra vnitra, jednak před účinností zákona č. 234/2006 Sb., jímž byla dosavadní návrhová oprávnění ministra vnitra (ve vztahu k nařízení obce, jíž jsou Louny) přenesena na ředitele příslušného krajského úřadu (srov. §125 odst. 3 zákona o obcích a §64 odst. 2 písm. i/ zákona o Ústavním soudu, ve zněních účinných od 1.7.2006). Změny, k nimž od podání návrhu došlo, však nejsou (vzhledem k povaze a účelu daného řízení před Ústavním soudem - srov. kupříkladu nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 39/02) významné ani z hlediska věcného ani procesního; ostatně zmíněný zákon č. 234/2006 Sb. zakotvil v bodu 3., článku II., části první, zásadu, že "kontrola výkonu přenesené působnosti orgánů obcí, zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle dosavadních právních předpisů"
V.
Ústavní konformita legislativního procesu
Podmínky ústavní konformity přijetí napadeného nařízení, jejichž zkoumání přikazuje ustanovení §68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, nebyly navrhovatelem jakkoli zpochybňovány (naopak byly prohlášeny za splněné), a Ústavní soud zde rovněž nedostatky neshledal.
VI.
Hodnocení Ústavního soudu
Podle §11 odst. 1 zákona o obcích může obec v přenesené působnosti vydávat na základě zákona a v jeho mezích nařízení obce, je-li k tomu zákonem zmocněna, a podle §61 odst. 2 písm. a/ téhož zákona se obec při vydávání nařízení řídí zákonem a jinými právními předpisy. Zatímco obecně závazné vyhlášky mohou obce ve smyslu ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky vydávat v mezích celé své zákonem stanovené samostatné působnosti, prostor pro vydávání nařízení jakožto prováděcích právních předpisů k zákonům je užší; nařízení mohou obce vydávat vždy jen na základě a v mezích konkrétního zákona, resp. za předpokladu jeho výslovného zmocnění.
Rada města Loun si toho byla vědoma, jestliže napadené nařízení vydala s odvoláním na §27 odst. 7 zákona o pozemních komunikacích, jež deklaruje, že "obec stanoví nařízením rozsah, způsob a lhůty odstraňování závad ve schůdnosti místních komunikací a průjezdních úseků silnic". Nařízení očividně vychází i z (jinak rozhodného) ustanovení §27 odst. 4 téhož předpisu, podle nějž vlastník nemovitosti, která v zastavěném území obce hraničí se silnicí nebo s místní komunikací, odpovídá za škody, jejichž příčinou byla závada ve schůdnosti na přilehlém chodníku, která vznikla znečištěním, náledím nebo sněhem, pokud neprokáže, že nebylo v mezích jeho možností tuto závadu odstranit; u závady způsobené povětrnostními situacemi a jejich důsledky takovou závadu zmírnit.
Navrhovateli nelze přisvědčit, jestliže dovozuje, že ze zákonem založené odpovědnosti vlastníků nemovitostí za škodu vzniklou závadami ve schůdnosti na přilehlých chodnících neplyne i odpovídající povinnost tuto schůdnost "zajistit". Uplatněný argument - poukazem na úpravu odpovědnosti za škodu podle §427 až §433 obč. zák. - není případný proto, že zde nejde o odpovědnost objektivní, resp. které se nelze zprostit (viz kupř. §428, věta první,§433 odst. 3 obč. zák.), nýbrž o odpovědnost blízkou základnímu typu odpovědnosti za presumované zavinění (§srov. §420 odst. 3 obč. zák.) s tím, že průkaz nezavinění škody je zákonem předjímán v podobě doložení, že "nebylo v mezích ... možností ... závadu (ve schůdnosti) odstranit". Právní povinnost, jejíž porušení je nezbytným předpokladem této odpovědnosti za škodu, je pak dovoditelná i z ustanovení §415 obč. zák., podle kterého je každý povinen si počínat tak, aby nedocházelo (mimo jiné) ke škodám na zdraví a majetku.
Jestliže tedy zákon o pozemních komunikacích popsaným způsobem založil odpovědnost určitých (definovaných) subjektů, platí, oproti názoru navrhovatele, že tím vymezil prostor pro jim korespondující povinnosti, které jsou identifikovatelné nejen z povahy a obsahu této odpovědnosti, nýbrž i ze samotného znění výše citovaného §27 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích (totiž odstranit závady ve schůdnosti, ... které vznikly znečištěním, náledím nebo sněhem).
Okolnost, že zákon o pozemních komunikacích nepřevzal (výslovně) úpravu, zakotvenou v §9 odst. 2 zákona č. 135/1991 Sb., nemůže - při zachování původního odpovědnostního režimu - implikovat představu (o záměru zákonodárce), že by "nevyslovené" povinnosti měly napříště stíhat někoho jiného než za škodu odpovědné vlastníky k chodníku přilehlých nemovitostí, kupříkladu subjekty tzv. veřejného sektoru (jmenovitě obce).
Uvádí-li §27 odst. 7 zákona o pozemních komunikacích, že "obec stanoví nařízením rozsah, způsob a lhůty odstraňování závad ve schůdnosti místních komunikací a průjezdních úseků silnic", nelze to pochopit jinak, než že jde o "rozsah, způsob a lhůty" ku splnění povinnosti "odstraňování závad" těmi, s nimiž §27 odst. 4 téhož zákona spojuje odpovědnost za škody vzniklé tím, že by tyto závady odstraněny nebyly.
K obdobnému právnímu závěru dospěl též Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27.6.2005, č.j. 5 As 28/2004-60, a na jeho závěry lze odkázat také co do navrhovatelovy kritiky směřující ku tvrzenému porušení čl. 9 Listiny základních práv a svobod.
Neobstojí ani námitka návrhu, vycházející z rozdílu mezi chodníky a tzv. samostatnými chodníky; zněním článků 1 a 2 nařízení nevybočuje z možnosti rozlišovat mezi odpovědnostními situacemi podle §27 odst. 3 na straně jedné a §27 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích na straně druhé.
Shrnutím řečeného je namístě závěr, že navrhovatelova kritika napadeného nařízení není důvodná; nelze dovodit, že nařízení nemá potřebný základ v zákonu, resp. jeho zmocnění, či že z takového zmocnění vybočuje a ukládá povinnosti v rozporu s čl. 4 odst. 1 Listiny.
Ústavní soud má za to, že jde o závěr zjevný, který nevyvolává žádné pochybnosti, je souladný s judikovaným názorem Nejvyššího správního soudu, pročež návrh, který vychází z předpokladu opaku, je přiléhavé hodnotit též jako zjevně neopodstatněný.
Ústavní soud proto o něm rozhodl podle §43 odst. 2 písm. a/, b/ zákona o Ústavním soudu v senátu a mimo ústní jednání tak, že jej odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 3. ledna 2007
Vladimír K ů r k a v. r.
předseda senátu