ECLI:CZ:US:2021:Pl.US.11.21.1
sp. zn. Pl. ÚS 11/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského (soudce zpravodaj) a soudkyň a soudců Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti Lenky Seničové, zastoupené JUDr. Vladimírem Fučíkem, advokátem, sídlem Dejvická 306/9, Praha 6 - Dejvice, proti bodu I/1 usnesení vlády ze dne 14. února 2021 č. 126, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 60/2021 Sb., a bodu I/1 usnesení vlády ze dne 26. února 2021 č. 217, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 114/2021 Sb., za účasti vlády, jako účastnice řízení, takto:
I. Řízení o ústavní stížnosti se v části, ve které ústavní stížnost směřuje proti bodu I/1 usnesení vlády ze dne 14. února 2021 č. 126, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 60/2021 Sb., zastavuje.
II. Ústavní stížnost se v části, ve které směřuje proti bodu I/1 usnesení vlády ze dne 26. února 2021 č. 217, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 114/2021 Sb., odmítá.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Ústavní stížností, jež byla Ústavnímu soudu doručena dne 18. 2. 2021 a doplněna podáním ze dne 1. 3. 2021, se stěžovatelka domáhá, aby Ústavní soud vyslovil, že usnesením vlády ze dne 14. 2. 2021 č. 126, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 60/2021 Sb., (dále jen "usnesení vlády č. 126") a usnesením vlády ze dne 26. 2. 2021 č. 217, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 114/2021 Sb., (dále jen "usnesení vlády č. 217") bylo porušeno její základní právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a aby zrušil bod I/1 těchto usnesení vlády. Současně navrhla, aby ve věci bylo rozhodnuto přednostně předběžným opatřením podle §80 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a aby byl při posuzování přípustnosti ústavní stížnosti zohledněn podstatný přesah vlastních zájmů stěžovatelky ve smyslu §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
II.
Argumentace stěžovatelky
2. Obě usnesení vlády stanoví v bodu I/1 zákaz maloobchodního prodeje a prodeje a poskytování služeb v provozovnách, který se podle tvrzení stěžovatelky přímo dotýká její podnikatelské činnosti. Protože se na fotografické služby nevztahuje žádná ze stanovených výjimek, stěžovatelka je nemůže poskytovat ve své provozovně v Praze. Uvedený zákaz se stal podle usnesení vlády č. 126 účinným dne 15. 2. 2021 od 00:00 hodin a měl trvat do 28. 2. 2021 do 23:59 hodin. Jeho neústavnost má být následkem toho, že pro uvedené období byl neústavně vyhlášen již samotný nouzový stav.
3. Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas s prodloužením nouzového stavu, který byl původně vyhlášen usnesením vlády ze dne 30. 9. 2020 č. 957, o vyhlášení nouzového stavu pro území České republiky z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru /označovaný jako SARS CoV-2/ na území České republiky od 00:00 hodin dne 5. 10. 2020 na dobu 30 dnů, vyhlášeným pod č. 391/2020 Sb., avšak jen do 14. 2. 2021. Dne 11. 2. 2021 Poslanecká sněmovna neschválila usnesení, kterým by vyslovila souhlas s jeho dalším prodloužením. Podle stěžovatelky tak vláda jednala v rozporu s čl. 6 odst. 2 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, (dále jen "ústavní zákon o bezpečnosti České republiky"), pokud usnesením ze dne 14. 2. 2021 č. 125, o vyhlášení nouzového stavu pro území České republiky z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru /označovaný jako SARS CoV-2/ na území České republiky na dobu od 00:00 hodin dne 15. 2. 2021 na 14 dnů, vyhlášeným pod č. 59/2021 Sb., (dále jen "usnesení vlády č. 125") vyhlásila nouzový stav ze stejného důvodu, pro který byl již dříve vyhlášen nouzový stav, s jehož prodloužením nesouhlasila Poslanecká sněmovna. Jiný důvod vyhlášení nového nouzového stavu nelze dovozovat jen z toho, že k němu došlo v návaznosti na právně nezávaznou "žádost" hejtmanů jednotlivých krajů. Stěžovatelka hodnotí tento postup jako účelové obcházení ústavního zákona. Neústavnost vyhlášení nouzového stavu znamená, že jako neústavní je třeba posoudit i veškerá na něj navazující "realizační" usnesení vlády o krizových opatřeních.
4. Podáním ze dne 1. 3. 2021 stěžovatelka reagovala na skutečnost, že nouzový stav vyhlášený usnesením vlády č. 125 skončil na základě usnesení Poslanecké sněmovny ze dne 18. 2. 2021 č. 1530, vyhlášeném pod č. 84/2021 Sb., dne 27. 2. 2021, čímž pozbylo platnosti i usnesení vlády č. 126. V rozsahu tohoto usnesení vlády proto stěžovatelka vzala svůj návrh zpět a navrhla, aby Ústavní soud zrušil bod I/1 usnesení vlády č. 217, kterým byl rovněž zakázán maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách, a to s účinností od 1. 3. 2021 od 00:00 hodin do 21. 3. 2021 do 23:59 hodin. Posledně uvedené usnesení vlády bylo vydáno v návaznosti na usnesení vlády ze dne 26. 2. 2021 č. 196, o vyhlášení nouzového stavu pro území České republiky z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru /označovaný jako SARS CoV-2/ na území České republiky na dobu 30 dnů od 00:00 hodin dne 27. 2. 2021, vyhlášené pod č. 96/2021 Sb. Ani nyní neměla žádná z výjimek z uvedeného zákazu, jež byly stanoveny v napadeném ustanovení, dopadat na podnikatelskou činnost stěžovatelky. S poukazem na právní závěry obsažené v nálezu ze dne 9. 2. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 106/20 stěžovatelka namítá, že vláda při vydání napadeného zákazu neprovedla diferenciaci provozoven z pohledu jejich rizikovosti pří šíření koronaviru, nezvážila méně invazivní opatření a diskriminačním způsobem udělila výjimku jen některým skupinám podnikatelů.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
5. Ústavní soud se nejprve zabýval otázkou, zda jsou splněny všechny předpoklady projednání ústavní stížnosti stanovené zákonem o Ústavním soudu. Stěžovatelka se domáhá zrušení ustanovení usnesení vlády o krizovém opatření, jimiž se stanoví zákaz maloobchodního prodeje a prodeje a poskytování služeb v provozovnách, jakož i výjimky z tohoto zákazu. Obě usnesení vlády, jichž se návrh týká, jsou rozhodnutími o krizovém opatření vydanými podle čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky a §5 písm. e) a §6 odst. 1 písm. b) zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "krizový zákon"). Ústavní soud tak musel posoudit jejich povahu, jakož i způsob, kterým se stěžovatelka může proti tvrzenému zásahu bránit. Navázal přitom na právní závěry vyslovené v jeho dosavadní rozhodovací praxi (např. usnesení ze dne 21. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 7/20, body 21-23; usnesení ze dne 22. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 8/20, body 43-45; usnesení ze dne 5. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 10/20, body 15-22; usnesení ze dne 5. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 13/20, body 20-24).
6. Přestože §8 krizového zákona označuje akt vlády, jímž jsou stanovena krizová opatření, jako "rozhodnutí", samotné toto označení z něj ještě nečiní rozhodnutí orgánu veřejné moci ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Z čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky vyplývá, že předmětem rozhodování vlády je uložení povinností či stanovení omezení základních práv a svobod na dobu trvání nouzového stavu a pro území, pro které byl nouzový stav vyhlášen. Ustanovení §5 a 6 krizového zákona poskytují vládě v tomto ohledu široký prostor, včetně možnosti vymezit osoby a území, jichž se krizové opatření má týkat. Může jít i o stanovení obecného pravidla chování adresovaného neurčitému počtu osob. Zároveň není vyloučeno, aby se krizové opatření týkalo jen určité konkrétní věci nebo dopadalo na určitý konkrétně vymezený okruh adresátů. Ostatně §2 písm. c) krizového zákona vymezuje krizové opatření jako organizační nebo technické opatření určené k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob. Nemusí nutně jít o normativní právní akt, ale v úvahu přichází nejrůznější varianty právních aktů. Pojem krizového opatření prostě zahrnuje vše, co musí vláda činit na základě ústavního zmocnění ke zvládnutí krizové situace (srov. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 10/20, bod 17).
7. Rozhodnutí vlády o krizovém opatření, kterými je zasahováno do základních práv a svobod přímo, nebo která pro takovýto zásah prostřednictvím individuálního správního aktu vytvářejí právní základ, mohou mít tedy různou podobu a obsah, a proto je nelze souhrnně podřadit pod jedinou kategorii právních aktů. Z hlediska řízení před Ústavním soudem však musí být v závislosti na jejich obsahu vždy přezkoumatelná buď jako právní předpis, nebo jako rozhodnutí či jiný zásah orgánu veřejné moci. Ústavní soud musí tuto povahu krizového opatření posoudit v každém jednotlivém případě podle jeho obsahu (srov. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 10/20, bod 18).
8. V posuzované věci je zjevné, že usnesení vlády, jejichž součástí jsou napadená ustanovení, mají povahu obecné regulace, která upravuje svůj předmět a subjekty definičními znaky a vztahuje se na celé území České republiky a na neomezený počet subjektů. Tím je opodstatněn závěr, že napadená ustanovení jsou částí právního předpisu [k obdobnému závěru dospěl Ústavní soud ve věci obsahově srovnatelného bodu I/1 usnesení vlády ze dne 16. 11. 2020 č. 1192, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 465/2020 Sb., a bodu I/1 usnesení vlády ze dne 20. 11. 2020 č. 1201, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 477/2020 Sb.; viz nález sp. zn. Pl. ÚS 106/20, bod 34] a že Ústavní soud je sice příslušný k projednání návrhu na jejich zrušení, avšak pouze v řízení o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů podle §64 a násl. zákona o Ústavním soudu. Podle §74 zákona o Ústavním soudu by tudíž stěžovatelka mohla podat návrh na zrušení napadených usnesení vlády, respektive - s ohledem na to, že jedno z nich již pozbylo platnosti - na vyslovení jeho neústavnosti [srov. nález ze dne 27. 2. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 15/17 (N 33/88 SbNU 457; 69/2018 Sb.)], jen společně s ústavní stížností proti pravomocnému rozhodnutí nebo jinému zásahu orgánu veřejné moci do jejích ústavně zaručených základních práv a svobod, jestliže jejich uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti. Jen v případě podání takovéto ústavní stížnosti by bylo možné k jejímu návrhu přezkoumat, zda napadený zákaz není v rozporu se zmocněním podle ústavního zákona o bezpečnosti a jeho mezemi plynoucími z krizového zákona a zda nezakládá porušení jejího ústavně zaručeného základního práva podnikat. Žádné takovéto rozhodnutí nebo jiný zásah ale stěžovatelka nenapadá.
9. Povaha napadených ustanovení jako ustanovení právního předpisu vylučuje, aby na ně bylo možné nahlížet jako na "jiný zásah" ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a §72 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, neboť právní předpis není rozhodnutím či jiným zásahem orgánu veřejné moci [např. usnesení ze dne 3. 10. 1996 sp. zn. III. ÚS 246/96 (U 25/6 SbNU 583)]. Pokud se tedy stěžovatelka ústavní stížností domáhala přímo zrušení napadených ustanovení, jde o návrh na zrušení právního předpisu, k němuž bez splnění podmínek podle §74 zákona o Ústavním soudu zjevně nebyla oprávněna.
10. V části, ve které ústavní stížnost směřuje proti bodu I/1 usnesení vlády č. 126, byl vzhledem k jejímu částečnému zpětvzetí dán rovněž důvod zastavení řízení podle §77 zákona o Ústavním soudu.
IV.
Závěr
11. Z těchto důvodů Ústavní soud rozhodl podle §77 zákona o Ústavním soudu o zastavení řízení o ústavní stížnosti v části, ve které ústavní stížnost směřuje proti bodu I/1 usnesení vlády č. 126, a podle §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu o odmítnutí ústavní stížnosti v části, ve které směřuje proti bodu I/1 usnesení vlády č. 217, jako návrhu podaného někým zjevně neoprávněným. V souladu s čl. 1 odst. 2 ve spojení s čl. 1 odst. 1 písm. c) rozhodnutí pléna Ústavního soudu ze dne 25. 3. 2014 č. Org. 24/14 o atrahování působnosti, publikovaného jako sdělení Ústavního soudu č. 52/2014 Sb., tak učinil v plénu. Tím se stalo bezpředmětným posouzení otázky přesahu vlastních zájmů stěžovatelky ve smyslu §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, stejně jako její návrh na vydání předběžného opatření podle §80 zákona o Ústavním soudu, o němž již proto Ústavní soud samostatně nerozhodoval.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 16. března 2021
Pavel Rychetský v. r.
předseda Ústavního soudu