ECLI:CZ:US:2008:Pl.US.18.08.1
sp. zn. Pl. ÚS 18/08
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Michaely Židlické a soudců Vlasty Formánkové (soudkyně zpravodajka) a Miloslava Výborného mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ve věci návrhu Zastupitelstva obce Dolní Novosedly, se sídlem Dolní Novosedly, PSČ 398 18, IČ: 00512036, zastoupeného Jiřím Hřídelem, advokátem se sídlem advokátní kanceláře Písek - Vnitřní město, Fráni Šrámka 136, PSČ 397 01, na rozhodnutí kompetenčního sporu o místní příslušnosti k osadě Třešně mezi obcemi Dolní Novosedly a Záhoří, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Návrhem, který byl Ústavnímu soudu doručen dne 23. dubna 2008 podle ustanovení §120 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se navrhovatel domáhal vydání rozhodnutí, že místní působnost nad částí obce Třešně vykonává obec Dolní Novosedly.
V návrhu navrhovatel uvedl, že mezi obcemi Dolní Novosedly a Záhoří existuje letitý kompetenční spor o výkon územní působnosti nad dřívější osadou Třešně, která je evidována jako součást obce Záhoří, a tedy obyvatelé této osady jsou obyvateli obce Záhoří, avšak celým svým územím leží na katastrálním území Chrastiny, na kterém leží obec Dolní Novosedly. Tento stav nastal v roce 1990, kdy se dne 20. září 1990 konalo XVIII. plenární zasedání Okresního národního výboru v Písku (dále jen "plenární zasedání"), na kterém bylo schváleno podle ustanovení §16 zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, ve znění do 31. prosince 2000 (dále jen "zákon č. 36/1960 Sb."), rozdělení obcí uvedených v příloze č. I zápisu tak, že se původní středisková obec Záhoří rozdělila na čtyři obce, mimo jiné na:
1) obec Novosedly (nyní Dolní Novosedly), s místními částmi Horní Novosedly, Dolní Novosedly a Chrastiny, vždy v katastrálních hranicích těchto místních částí a
2) obec Záhoří, s místními částmi Horní Záhoří, Dolní Záhoří, Jamný, Kašina Hora, Svatonice a Třešně, vždy v katastrálních hranicích těchto místních částí.
V příloze č. I zápisu je však závažná chyba, protože Okresní národní výbor v Písku přehlédl, že neexistuje žádné katastrální území Třešně (původní k. ú. Třesně existovalo cca do padesátých let 20. století, kdy bylo přejmenováno na k. ú. Chrastiny a v roce 1966 zaniklo sloučením do k. ú. Chrastiny). Tím došlo k tomu, že osada Třešně byla přičleněna pod obec Novosedly (odst. 1) jako součást k. ú. Chrastiny a současně byla přičleněna pod obec Záhoří (odst. 2) jako část obce nazvaná Třešně. Obyvatelé osady Třešně jsou tak administrativně sice občany obce Záhoří, avšak bydlí na území obce Dolní Novosedly. Následkem tohoto nicotného rozhodnutí dochází k paradoxním situacím, kdy např. obec Záhoří pobírá podíl na celostátním výnosu z daní podle počtu obyvatel obce včetně započtení obyvatel místní části Třešně, avšak obec Dolní Novosedly pobírá výnos z daně z nemovitostí za k. ú. Chrastiny včetně části, na které leží místní část Třešně. Obec Dolní Novosedly je rovněž vlastníkem komunikací v místní části Třešně, vlastníkem kanalizace a dalších staveb, které však využívají cizí obce, na něž nedostává obec Dolní Novosedly žádné finanční prostředky ze státního rozpočtu. V případě stavebního řízení v osadě Třešně je vyrozumívacím obecním úřadem, resp. účastníkem stavebního řízení vždy obec Dolní Novosedly, která rovněž v současné době pořizuje a hradí pro Třešně územní plán. Obyvatelé místní části Třešně se fakticky se stížnostmi a podněty obracejí jak na obec Dolní Novosedly, tak na obec Záhoří. Zásadním praktickým problémem je však výběr místních poplatků, zejména poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přípravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů (dále jen "poplatek za odvoz odpadu"). Na základě zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 565/1990 Sb."), upravily obě dotčené obce obecně závaznými vyhláškami vybírání poplatku za odvoz odpadu. Podle ustanovení §10b odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb. se poplatek platí obci, na jejímž území má fyzická osoba trvalý pobyt a na jejímž území se nachází stavba určená nebo sloužící k individuální rekreaci. S ohledem na skutečnost, že část obce Záhoří nazvaná Třešně leží na území obce Dolní Novosedly, je navrhovatel toho názoru, že je oprávněna poplatek za odvoz odpadu vybírat obec Dolní Novosedly. Praxe je však taková, že odvoz odpadu zajišťuje a hradí obec Záhoří a z tohoto titulu také inkasuje předmětný poplatek. Obě dotčené obce spolu opakovaně jednaly, avšak k dohodě nedošlo. Stejně tak proběhla řada konzultací na Ministerstvu vnitra České republiky a tehdejším Okresním úřadu v Písku, vše s nulovým výsledkem. S ohledem na skutečnost, že náklady obce Dolní Novosedly na správu a údržbu majetku v osadě Třešně mají vzrůstající tendenci, rozhodl navrhovatel dne 22. února 2008 o podání návrhu k Ústavnímu soudu aby rozhodl, která obec je místně příslušná k výkonu územní působnosti v části obce Třešně. Navrhovatel je tohoto názoru, že bývalá osada Třešně je z hlediska historického i územního součástí obce Dolní Novosedly. Rozhodnutí Okresního národního výboru v Písku ze dne 20. září 1990 je podle názoru navrhovatele nicotné v tom ohledu, že zřídilo Třešně jako část obce Záhoří, avšak bez příslušného katastrálního území. Nad částí k. ú. Chrastiny jako území obce Dolní Novosedly, si proto právo vykonávat územní působnost atrahuje i obec Záhoří, mj. i v podobě inkasa místních poplatků. Proto se jeví jako nezbytné, aby spor rozhodl Ústavní soud.
II.
Ústavní soud může uplatňovat státní moc jen v případech a mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví [srov. čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina")]. Pravomoc Ústavního soudu je dána čl. 87 Ústavy a v jeho rámci zákonem o Ústavním soudu.
Ústavní soud nejprve zkoumal, zda se jedná o návrh přípustný podle ustanovení §122 zákona o Ústavním soudu.
Podle ustanovení §120 odst. 1 zákona o Ústavním soudu rozhoduje Ústavní soud spory mezi státními orgány a orgány územních samosprávných celků o příslušnost vydat rozhodnutí nebo činit opatření nebo jiné zásahy ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení (dále jen "kompetenční spory"). Ustanovení §120 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu pak zakotvuje oprávnění podat návrh na zahájení řízení pro zastupitelstvo územního samosprávního celku v kompetenčním sporu mezi územním samosprávným celkem a státem nebo v kompetenčním sporu mezi územními samosprávnými celky navzájem.
Ústava stanoví [čl. 87 odst. 1 písm. k)], že Ústavní soud má rozhodovat spory o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy, nepřísluší-li to podle zákona jinému orgánu. Ústavní soud je tak příslušný rozhodovat spory mezi státními orgány a orgány územní samosprávy nebo mezi územními celky (jejich orgány) navzájem o to, zda je v rozsahu jejich kompetence vydat v určité věci rozhodnutí, popř. činit opatření nebo jiné návrhy. Ústavní institut rozhodování sporů o rozsah kompetencí není přitom kopií správního institutu rozhodování kompetenčních sporů, ale účelem ústavního posuzování sporů o rozsah kompetencí je na pozadí konkrétního případu interpretovat tu část Ústavy, jež se v demokratické konstitucionalistice označuje frame of government. Ze srovnání ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy a §120 zákona o Ústavním soudu lze tudíž dovodit určitou restrikci zákonné ve vztahu k ústavní úpravě (Zákon o Ústavním soudu - Komentář, Filip, Holländer, Šimíček, 2. vydání, Praha: C. H. Beck 2007, str. 763-765).
Řízení ve sporech o rozsah kompetencí je vedeno zásadou subsidiarity, podle níž je příslušnost Ústavního soudu v tomto řízení založena tehdy, nepřísluší-li o daném kompetenčním konfliktu rozhodovat jinému orgánu podle zvláštního zákona a nepřísluší-li o něm rozhodovat ani orgánu společně nadřízenému orgánům mezi nimiž kompetenční spor vznikl. Ústavnímu soudu rovněž nepřísluší rozhodovat takové kompetenční spory, které je možno řešit v rámci řádného instančního postupu. Pokud navrhovatel podmínce subsidiarity nedostál, je tím dán důvod odmítnutí návrhu pro nepřípustnost podle ustanovení §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu.
III.
Ústavní soud dospěl k závěru, že ve smyslu ustanovení §120 a násl. zákona o Ústavním soudu, v posuzovaném případě přísluší rozhodovat o území obce dotčeným obcím Dolní Novosedly a Záhoří podle zvláštního zákona, kterým je zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 128/2000 Sb."). O kompetenčním sporu přísluší pak rozhodovat správním orgánům podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád") a Nejvyššímu správnímu soudu podle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."). K tomu ho vedou následující úvahy.
Jádrem sporu mezi obcemi Dolní Novosedly a Záhoří je určení, která z těchto obcí je místně příslušná k výkonu územní působnosti v části obce Třešně. Prostřednictvím podání návrhu na zahájení řízení v kompetenčním sporu k Ústavnímu soudu se pak navrhovatel snaží stávající stav vyřešit, aniž by před tím využil možnosti dané mu platnými právními předpisy. Ústavní soud je přitom oprávněn podle ustanovení §124 odst. 1 zákona o Ústavním soudu pouze nálezem rozhodnout, který orgán je příslušný vydat rozhodnutí v konkrétní věci uvedené v návrhu na zahájení řízení a nikoliv, jak to navrhuje navrhovatel, rozhodnout, že místní působnost nad částí obce Třešně vykonává obec Dolní Novosedly.
Mechanismus rozhodování kompetenčních sporů v soustavě územních samosprávných celků přímo zakotven není [podle §14 odst. 4 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), při výkonu samostatné působnosti kraj spolupracuje s obcemi, nesmí však přitom zasahovat do jejich samostatné působnosti].
Pokud by šlo navrhovateli toliko o vyřešení kompetenčního sporu ohledně místní příslušnosti správních orgánů nad osadou Třešně, přísluší rozhodovat o místní příslušnosti pro účely správního řádu nejblíže nadřízenému správnímu orgánu dle ustanovení §11 odst. 2 a §178 správního řádu. Při výkonu přenesené působnosti je dán postup dle ustanovení §133 a násl. správního řádu. K navrhovatelem tvrzené nicotnosti rozhodnutí Okresního národního výboru v Písku lze uvést, že úprava tohoto institutu je zakotvena v ustanovení §77 a násl. správního řádu a postup o zjištění a prohlášení nicotnosti v ustanovení §78 správního řádu.
Rozhodování kompetenčních sporů mezi orgány územní samosprávy navzájem je pak svěřeno Nejvyššímu správnímu soudu podle ustanovení §97 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Ustanovení §99 písm. c) s. ř. s. stanoví, že žaloba je nepřípustná, lze-li na návrh žalobce kompetenční spor odstranit, a to i jako otázku předběžnou, v jiném řízení podle tohoto zákona nebo zvláštního zákona, s výjimkou ústavní stížnosti. Kompetenční spor má být tedy vyvolán až jako poslední možnost, jak otázku sporu kompetence mezi úřady vyřešit.
Za situace, kdy ustanovení §16 zákona č. 36/1990 Sb., na základě kterého byla obec Záhoří, uvedená v příloze č. I zápisu o plenárním zasedání rozdělena, bylo zrušeno zákonem č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze, a území obce a jeho změny jsou upraveny v ustanovení §18 a násl. zákona č. 128/2000 Sb., je zcela na navrhovateli, aby využil možnosti dané mu tímto zákonem.
Bylo by v rozporu s principem subsidiarity, jakož i v rozporu s principy dělby moci a minimalizace zásahů do činnosti orgánů veřejné moci, pokud by Ústavní soud zasáhl do samostatné působnosti navrhovatele a obce Záhoří i do pravomoci správních úřadů a Nejvyššího správního soudu a rozhodoval bez toho, aniž by byla dána možnost příslušným orgánům k realizaci jejich pravomoci.
Pro uvedené lze uzavřít, že podaný návrh je podle ustanovení §122 zákona o Ústavním soudu nepřípustný, neboť v daném případě přísluší rozhodovat o kompetenčním sporu jinému orgánu podle zvláštního zákona, tzn. podle správního řádu a dle soudního řádu správního.
Z uvedených důvodů Ústavnímu soudu nezbylo, než návrh podle ustanovení §122 zákona o Ústavním soudu a ustanovení §43 odst. 2 písm. b) per analogiam ve spojení s ustanovením §43 odst. 1 písm. e) téhož zákona odmítnout.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 3. června 2008
Michaela Židlická
předsedkyně IV. senátu Ústavního soudu