ECLI:CZ:US:2001:Pl.US.24.2000
sp. zn. Pl. ÚS 24/2000
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Pavla Varvařovského a soudců JUDr. Vladimíra Čermáka a JUDr. Evy Zarembové o návrhu skupiny 58 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení některých ustanovení zákona ČNR č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
Dne 10. května 2000 obdržel Ústavní soud návrh skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky podle ustanovení §64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu na zrušení některých ustanovení zákona ČNR č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, a to těchto ustanovení nebo jejich částí:
a) v §1 slov "jejich změn a změn v jejich užívání" a poznámky č. 1,
b) §3 písm. b) stanovícího, že posuzování vlivů zahrnuje rovněž "porovnání navržených variant řešení, pokud je jejich zpracování stanoveno (§6 odst. 2), a výběr nejvhodnější varianty",
c) §6 odst. 2, podle něhož "Příslušný orgán si může vyžádat doplnění dokumentace, zejména o varianty řešení",
d) v §11 odst. 1 větě druhé, která v souvislosti s stanoviskem vydávaným příslušným orgánem stanoví, že "Bez tohoto stanoviska nemůže správní orgán vydat povolující rozhodnutí, popřípadě opatření podle zvláštních předpisů11)",
e) §23, který stanoví, že "Na část druhou a třetí tohoto zákona se nevztahují obecné předpisy o správním řízení23)".
Svůj návrh navrhovatelé v podstatě odůvodňují zájmem na posílení právní jistoty, která je předpokladem právního státu, jímž je Česká republika prohlášena podle čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), jakož i cílem odstranit rozpor ustanovení zákona o posuzování vlivů na životní prostředí navrhovaných ke zrušení s Listinou základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Tvrdí, že v důsledku nedostatků zákona o posuzování vlivů na životní prostředí dochází v rozporu s čl. 26 Listiny k omezení podnikatelské aktivity (odst. 1), s tím, že podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností může stanovit pouze zákon (odst. 2). Meze základních práv mohou být upraveny za podmínek stanovených Listinou pouze zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny), podle odst. 4 tohoto článku však musí být v tomto případě šetřeno jejich podstaty a smyslu a taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Významným důsledkem je pak podle navrhovatelů kolize s čl. 35 Listiny, zakotvujícím právo každého na příznivé životní prostředí. Napadená ustanovení ztěžují podnikatelům realizaci práv, odrazují je od přejímání vyspělejších technologií a oddalují či dokonce znemožňují minimalizaci nepříznivých důsledků na životní prostředí.
Navrhovatelé především namítají, že předmět úpravy zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, upravený v ustanovení §1 tohoto zákona, je vymezen způsobem připouštějícím nejrůznější výklady. Ministerstvo životního prostředí, jako jeden z orgánů příslušných posuzovat stavby, činnosti a technologie uvedené v příloze č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, publikovalo ve Věstníku Ministerstva životního prostředí č. 5/1992 výklad k ustanovení §1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí č. 1/EIA/92, podle něhož se zákon "vztahuje nejen na novostavby, ale i na změny stávajících staveb (přístavby, nástavby a stavební úpravy) a změny v užívání staveb, jimiž by došlo nebo mohlo dojít k závažnému zhoršení vlivů na životní prostředí, a to zejména tehdy, jestliže se v důsledku těchto změn má dosáhnout účelů nebo užitných vlastností (kapacit) nad limity uvedené v přílohách č. 1 a 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Závažnost zhoršení vlivů na životní prostředí posoudí v jednotlivých případech orgán příslušný podle §20 odst. 1, 3 a 4 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí". V odůvodnění tohoto výkladu je pak dále uvedeno, že "ve výkladu bylo nutno vyloučit z posuzování takové změny staveb, popř. změny v užívání staveb, které nezhoršují vlivy na životní prostředí".
Pro účely řízení ve věci povolení změny nedokončené stavby budovy pomocných aktivních provozů Jaderné elektrárny Temelín podalo dne 31. 7. 1997 Ministerstvo životního prostředí vyjádření, v němž uvedlo, že výklad z roku 1992 vycházel z věcného přístupu k dané problematice, že rigorózní výklad zákona by v praktické realizaci byl samoúčelný, nepraktický a neodpovídal by ani principu rychlosti a hospodárnosti správních procesů. Dále uvedlo, že znovu posuzuje opodstatněnost výkladu zaujatého před pěti lety, přesto je však toho názoru, že předmětem posuzování jsou stavby a jejich změny tehdy, vyžadují-li územní rozhodnutí. V daném řízení, probíhajícím posléze před Vrchním soudem v Praze, pak již bylo k replice Sdružení Jihočeské matky, občanské sdružení, připojeno nové znění výkladu Ministerstva životního prostředí k §1 a §2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, který byl později publikován pod č. 9 jako Sdělení sekretariátu rozkladové komise o výkladech právních předpisů, přijatých výkladovou komisí ministra č. 7/1999, ve Věstníku Ministerstva životního prostředí č. 5/1999. V odůvodnění tohoto výkladu je již odkazováno na rozhodovací praxi Vrchního soudu v Praze, zejména na bezvýjimečné posuzování všech změn. Tímto výkladem byl zrušen předchozí výklad č. 1/EIA/92. Vrchní soud v Praze dospěl v odůvodnění rozsudku k závěru, že režim zákona plně dopadá také na "změny rozestavěných staveb", a že změnou stavby z textu §1 zákona je nutno chápat "změnu stavby rozestavěné i změnu stavby dokončené". Podle nového výkladu "předmětem posuzování podle ustanovení §1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí jsou nejen připravované stavby, ale i změny dokončených staveb, změny v užívání dokončených staveb a změny staveb před jejich dokončením (dál jen změny), pokud" mimo jiné "2. se jedná o změnu, kterou se mění nadlimitní stavba; posuzování se omezí na rozsah provedených změn, přičemž může jít i o změny takového rozsahu, že posouzení zahrne celou stavbu," ..."Předmětem posuzování však nejsou změny uvedené v bodě č. 2 a 3, pokud se nedotýkají provozní kapacity, technologie provozu nebo způsobu užívání." V odůvodnění tohoto výkladu se pak konstatuje, že "z ustanovení §1 vyplývá, že zákon o posuzování vlivů na životní prostředí se vztahuje i na změny dokončených staveb a změny v jejich užívání. Nejde jen o změny "připravovaných staveb". Tento pojem je totiž nutno vykládat extenzívně, tj. vycházet nejen z jazykového, ale také z logického výkladu."
Tento nový výklad demonstruje podle navrhovatelů významový posun v nazírání Ministerstva životního prostředí na sám předmět úpravy zákona, tento posun je přitom zásadní, což by v právním státě, kterým je Česká republika prohlášena v čl. 1 Ústavy, nemělo být možné. Podle navrhovatelů je zřejmé, že původní výklad byl blíže úmyslu předkladatele, vyjádřenému i v důvodové zprávě k návrhu zákona, kde se v bodu 2 k ustanovení §2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí uvádí, že "se posuzování provádí jak u nově navrhovaných staveb, tak u změn staveb již existujících, jestliže tyto změny mohou vést ke zhoršení vlivu těchto staveb na životní prostředí". Navrhovatelé dále poukazují na text ustanovení §1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, který nemluví o "stavbě", "změnách staveb" a "změnách užívání staveb", ale o "připravovaných stavbách", "jejich změnách" a "změnách jejich užívání". Je zřejmé, že výklad č. 1/EIA/92 vylučoval z posuzování takové změny staveb, které evidentně nezhoršovaly vlivy na životním prostředí nebo je dokonce zlepšovaly. Navrhovatelé proto namítají, že Vrchní soud v Praze vyložil zákon rigorózně tak, že posouzena musí být zásadně každá změna (bez ohledu na to, že nezhoršuje vlivy na životní prostředí nebo je dokonce zlepšuje), neboť "zákon ve své stávající podobě jiný výklad neumožňuje a není věcí soudu, aby snad nedomyšlené ustanovení nahrazoval výkladem evidentně contra legem. Usuzování na zhoršení či nezhoršení vlivů nelze provést mimo EIA proceduru". Zákon však podle navrhovatelů pro zmíněný výklad oporu neskýtá, přičemž soud je vázán zákonem. Navrhovatelé v této souvislosti poukazují na to, že pokud Vrchní soud v Praze stavební povolení ve zmíněné věci zrušil s ohledem na shora uvedený výklad §1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, pak investoru hrozí rozsáhlé škody v důsledku vznikajících průtahů v důsledku procesu posuzování vlivů na životní prostředí. Navrhovatelé poukazují na podobné zkušenosti s aplikací ustanovení zákona o posuzování vlivů na životní prostředí i u dalších velkých investorů. Nedostatky zákona o posuzování vlivů na životní prostředí tak eliminují právní jistotu, že v podobné věci bude rozhodováno podobně, a připouštějí možnost obstrukcí a zneužití nedokonalé právní úpravy, což se týká i dalších napadených ustanovení zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.
Zrušení ustanovení §3 písm. b) a §6 odst. 2 je v návrhu poslanců v podstatě odůvodňováno tím, že investorovi je de facto vnucováno řešení, které nepřipravoval a jehož podrobnosti v rozsahu nezbytném pro komplexní přípravu investice a ověření její proveditelnosti mu nebyly známy, aniž by z něj byla sňata odpovědnost za takovou investici a její důsledky.
Pokud jde o zrušení věty druhé odst. 1 §11 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, pak navrhovatelé argumentují, že pro vydání stanoviska není v ustanovení §11 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí stanovena žádná lhůta. Po navrhovaném zrušení zmíněné věty daného ustanovení by pak mohl správní orgán vydat povolující rozhodnutí, aniž by musel vyčkat stanoviska příslušného orgánu o posouzení vlivů na životní prostředí. V této souvislosti poslanci navrhují rovněž zrušení ustanovení §23 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, které stanoví, že na druhou a třetí část zákona o posuzování vlivů na životní prostředí se nevztahují obecné předpisy o správním řízení. Byl by tak podle názoru navrhovatelů odstraněn stav, kdy se žadatel nemůže účinně bránit průtahům a podjatosti příslušného orgánu a předvídat termínovaný i věcný výsledek procesu posuzování vlivů jeho investičního záměru na životní prostředí.
Na podporu své argumentace poslanci dále v návrhu uvádějí, že celá druhá část zákona o posuzování vlivů na životní prostředí neobsahuje kritéria pro hodnocení vlivů staveb na životní prostředí, a výsledek hodnocení je pak závislý na subjektivním posouzení příslušného orgánu bez možnosti účinného právního odporu. Dále poukazují na to, že zmíněný zákon ve stávajícím znění nepřiměřeně překračuje požadavky práva Evropské unie a nevystihuje tak jeho účel a smysl. V závěru svého návrhu navrhovatelé rovněž vyslovují, že mají za to, že zájmy chráněné ke zrušení navrhovanými ustanoveními zákona o posuzování vlivů na životní prostředí jsou dostatečně zajištěny souvisejícími ustanoveními zejména stavebního zákona, ale také dalších zákonů. Ze shora uvedených důvodů pak navrhují zrušení výše citovaných ustanovení nebo jejich částí zákona o posuzování vlivů na životní prostředí dnem vyhlášení zrušujícího nálezu ve Sbírce zákonů.
Ústavní soud si po přezkoumání formálních náležitostí návrhu vyžádal vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky a Ministerstva životního prostředí.
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne 25. července 2000 odkazuje na důvodovou zprávu k příslušným ustanovením zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, ve které se uvádí, že zákon reaguje na potřebu upravit v našem právním řádu nově systém posuzování vlivu vybraných aktivit s nepříznivými účinky na životní prostředí s cílem výrazně omezit jeho další zhoršování. Základní kritéria pro posuzování vlivů jsou navržena tak, aby vedla k nejkomplexnějšímu posouzení každého záměru a k výběru optimální varianty. Dále se ve vyjádření konstatuje, že napadená ustanovení skutečně umožňují nejednoznačný výklad zákona, neumožňují efektivní právní ochranu účastníků a zpochybňují tak jejich právní jistotu v řízení podle tohoto zákona. K tomuto tvrzení Poslaneckou sněmovnu vede kromě nejasně stanoveného předmětu úpravy především vyloučení aplikace správního řádu na druhou a třetí část zákona. Zákon tak nezaručuje účastníkům ochranu spočívající, v možnosti dovolat se opatření proti nečinnosti správního úřadu, podat proti jeho rozhodnutí (stanovisku) opravný prostředek, případně dosáhnout jeho přezkoumání nezávislým soudem, což je podle jejího názoru v rozporu s Listinou. V závěru vyjádření pak Poslanecká sněmovna uvádí, že zákon o posuzování vlivů na životní prostředí byl schválen potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru České republiky, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů České republiky.
Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne 25. července 2000 uvádí, že napadená ustanovení zákona o posuzování vlivů na životní prostředí byla přijata ČNR ještě v době před ustavením Senátu a proto se Senát k dané věci nevyjadřuje a ponechává na Ústavním soudu, aby posoudil a s konečnou platností rozhodl, zda uvedená ustanovení zákona ČNR č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, jsou v rozporu s citovanými články Listiny a Ústavy.
Ministerstvo životního prostředí se ve svém vyjádření ze dne 14. září 2000 postupně vyslovilo k jednotlivým bodům návrhu předloženého skupinou poslanců. Předně uvedlo, že v souladu s názorem Vrchního soudu v Praze v návrhu uvedeným novým výkladem v roce 1999 vysvětlilo, že předmětem posuzování jsou také všechny změny staveb (před dokončením i poté), pokud se tím podlimitní stavba stává nadlimitní. Mění-li se stavba nadlimitní, popřípadě podlimitní (v území chráněném podle zvláštních předpisů), jsou předmětem posuzování, jen pokud se dotýkají provozní kapacity, technologie provozu nebo způsobu užívání. Důvodem nového výkladu byl nejen žádoucí soulad s právním názorem soudu, ale i skutečnost, že vázanost změn na zhoršení vlivu na životní prostředí byla podle původního výkladu zřejmě nad rámec zákonné úpravy.
S tvrzením navrhovatelů, že investorovi je variantami de facto vnucováno řešení, které nepřipravoval, nelze podle Ministerstva životního prostředí souhlasit, neboť z přílohy č. 3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí vyplývá, že sám oznamovatel je povinen (pokud si to příslušný orgán podle ustanovení §6 odst. 2 zákona vyžádá) uvést v dokumentaci mimo jiné popis navržených variant řešení a popis variant referenčních, včetně jejich vzájemného porovnání. Ze zákona tedy vyplývá, že účelem posuzování vlivů na životní prostředí je vybrat variantu z ekologického hlediska nejvhodnější. Z tohoto hlediska se pak po provedeném řízení vydává příslušné stanovisko podle ustanovení §11 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.
Pokud jde o námitku, že celá druhá část zákona o posuzování vlivů na životní prostředí neobsahuje kritéria pro hodnocení vlivu staveb na životní prostředí a výsledek je závislý na subjektivním posouzení příslušného orgánu, pak podle názoru Ministerstva životního prostředí jde o nepochopení skutečnosti, že tato kritéria jsou dána především jinými právními předpisy o ochraně jednotlivých složek životního prostředí. Ustanovení §3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí přitom stanoví, co posuzování zahrnuje, zatímco příloha č. 3 stanoví položky, které musí obsahovat dokumentace, což je pro proces posuzování základní a nejdůležitější pramen. Negativní stanovisko podle ustanovení §11 odst. 1 nemusí nutně znamenat, že stavba, činnost či technologie nebude v následném řízení povolena. Ochrana životního prostředí je pouze jedním ze zájmů posuzovaných v tomto řízení. Usoudí-li příslušný orgán, že jiný zájem převyšuje zájem na ochraně životního prostředí, nic nebrání kladnému vyřízení žádosti, neboť stanovisko není pro následné správní řízení závazné. Kromě toho práva občanů ani investorů nemohou být expertním stanoviskem přímo dotčena, neboť se v řízení podle tohoto zákona o nich ještě nerozhoduje. Stanovisko pouze uvádí, jaké vlivy na životní prostředí má záměr v různých variantách provedení, a obsahuje doporučení podmínek realizace, není však konečným rozhodnutím. To dostatečnou měrou vysvětluje, proč zákon nestanoví pro posuzování vlivů na životní prostředí použití správního řádu. Přitom i za současné právní úpravy se lze stanovisku účinně bránit v rámci opravných prostředků namířených proti správnímu rozhodnutí, jehož podkladem bylo příslušné stanovisko. Pokud pak jde o lhůty pro jednotlivé úkony v rámci posuzování, stanoví je zákon toliko ojediněle, zřejmě proto, že při rozmanitosti předmětu posuzování je obtížné předpokládat konkrétní délku trvání takového procesu.
Rovněž s námitkou, že nedostatky zákona o posuzování vlivů na životní prostředí zcela eliminují v rozporu s čl. 1 Ústavy právní jistotu, připouštějí možnost obstrukcí a zneužití nedokonalé právní úpravy a není zaručena ani efektivní právní ochrana, se Ministerstvo životního prostředí neztotožňuje. Posuzování vlivů je průhledný proces, ve kterém se oznamovatel i veřejnost přímo účastní. Výsledkem řízení je podklad pro následné řízení podle zvláštních předpisů, v jehož rámci se lze stanovisku účinně bránit, a to již v průběhu samotného řízení, v rámci opravných prostředků, jakož i žalobou ke správnímu soudu. Taktéž s čl. 4 odst. 2 a čl. 26 odst. 1 Listiny není zákon o posuzování vlivů na životní prostředí v rozporu, neboť právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost neomezuje, pouze pro ni stanoví podmínky, které jsou zcela v souladu s tím, že smyslem právního státu je najít optimální rovnováhu mezi protichůdnými zájmy. Cílem zákona o posuzování vlivů na životní prostředí je usměrňovat ekonomické zájmy podnikajících osob v přijatelné míře tak, aby ochrana životního prostředí byla zohledněna. Tvrzení o rozporu s čl. 35 Listiny je nepřiměřené, neboť zmíněný zákon naopak právo na příznivé životní prostředí chrání tím, že usiluje o to, aby většina podnikatelských aktivit byla k životnímu prostředí co možná nejšetrnější. Nelze pak souhlasit s názorem, že zájmy chráněné zákonem o posuzování vlivů na životní prostředí jsou dostatečně chráněny jinými zákony, zejména stavebním zákonem. Proces posuzování vlivů na životní prostředí u koncepcí a záměrů má eliminovat nehospodárnost a zbytečně vynaložené prostředky na drahé dokumentace pro územní a stavební řízení právě tím, že je předchází.
Pokud jde o námitky, že zákon o posuzování vlivů na životní prostředí nepřiměřeně překračuje požadavky práva Evropské unie, pak Ministerstvo životního prostředí ve svém vyjádření zdůrazňuje, že jakékoliv odkazy na směrnice platné v EU jsou neadekvátní, neboť jednak Česká republia není členem Evropské unie, a tedy tyto směrnice nejsou na území státu právně závazné, jednak tyto směrnice určují minimální povinný standard, který musí splňovat členské státy EU. V závěru vyjádření pak Ministerstvo životního prostředí konstatuje, že návrh uvedený pod písmenem a) postrádá racionalitu, neboť zrušení navrhované části ustanovení §1 by znamenalo, že by zákon měl výslovně upravovat pouze posuzování vlivů připravovaných staveb bez možnosti posuzovat změny staveb a změny jejich užívání, a to i u staveb připravovaných. To je zřejmě v rozporu s cílem zákona chránit důležitý veřejný zájem. Návrh uvedený pod písmeny b), c) by pak znamenal zrušení možnosti, aby příslušný orgán na oznamovateli požadoval vypracování variant řešení, což je nezbytné pro nalezení řešení, které do životního prostředí zasahuje co možná nejšetrnějším způsobem. Pro návrhy uvedené pod písmeny d), e) směřující k tomu, aby se na postup posuzování vztahoval správní řád a stanovisko mělo povahu správního rozhodnutí, pak Ministerstvo životního prostředí neshledává důvod pro tak závažnou změnu koncepce zákona, když ten vychází z charakteru hodnocení jako objektivní expertizy, v níž se ještě nerozhoduje o právech a povinnostech zainteresovaných subjektů. Navrhuje proto, aby Ústavní soud na základě ustanovení §70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu návrh zamítl.
Při posuzování návrhu na zrušení napadených ustanovení zákona ČNR č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí vycházel Ústavní soud především z těchto závěrů obecnější povahy:
I) Účelem zákona o posuzování vlivů na životní prostředí bylo vytvořit účinný preventivní systém hodnocení vlivů na životní prostředí jako nástroj pro komplexní systémové zkoumání důsledků navrhovaných projektů na životní prostředí a zajistit tak, aby v rozhodovacích procesech byly zvažovány zájmy ochrany životního prostředí. Tento účel je třeba mít na zřeteli i při posuzování jednotlivých ustanovení a právních institutů v tomto zákoně obsažených tak, aby účel a smysl zákona nebyl zrušením navrhovaných ustanovení nebo jejich částí znehodnocen.
II) Jak již Ústavní soud ve svých dřívějších rozhodnutích judikoval, je třeba v případě kolize základních práv a svobod vycházet ze snahy o minimalizaci zásahu do druhého z nich podle principu vyváženosti těchto práv. Nelze tedy absolutizovat jedno základní právo na úkor práva druhého, v posuzovaném případě pak jde o právo podnikat a právo na příznivé životní prostředí.
III) Je věcí zákonodárce, jak příslušnou materii legislativně upraví, tedy jak kupříkladu stanoví kritéria pro hodnocení vlivů na životní prostředí, lhůty pro jednotlivé etapy řízení či jakou celkovou koncepci právní úpravy zvolí. Ústavní soud v tomto směru vychází z obecně uznávaných zásad o dělbě moci ve státě, vylučujících nepřípustné zásahy moci soudní do moci zákonodárné a z pečlivého respektování vzájemných hranic obou mocí.
IV) Ústavnímu soudu přináleží rozhodnout podle čl. 87 odst. 1. písm. a) Ústavy o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení pouze tehdy, jsou-li v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy. Ústavní soud tedy neposuzuje v obecné rovině správnost výkladu zákona, učiněného obecnými soudy či orgány státní správy, přičemž, jak již Ústavní soud judikoval v řadě svých nálezů, v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje různé interpretace a jedna z nich je ústavně konformní, není dán důvod zrušení tohoto ustanovení.
V) Předmětná materie posuzování vlivů na životní prostředí, označovaná jako EIA (Environmental Impact Assessment), byla po podání tohoto návrhu poslanců na zrušení některých ustanovení zákona ČNR č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí nově upravena zákonem č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen "nový zákon o posuzování vlivů na životní prostředí"), který nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2002. Jak se uvádí v důvodové zprávě, k návrhu tohoto zákona vycházelo legislativní zpracování tohoto zákona z analýzy platné právní úpravy provedené zákonem č. 244/1992 Sb., která ukázala nedostatky této úpravy, spočívající zejména v nejasném definování předmětu posuzování, absenci standardních fází procesu posuzování, v pozdním zapojení veřejnosti a dotčených správních úřadů do procesu posuzování a v některých dalších oblastech. Nová právní úprava se proto snaží řešit i otázky, které ve svém důsledku vedly k podání tohoto návrhu skupiny poslanců na zrušení některých ustanovení stávajícího zákona. Nový zákon o posuzování vlivů na životní prostředí ponechává i po dni své účinnosti v platnosti tu část zákona č. 244/1992 Sb., která upravuje posuzování vlivů na životní prostředí u rozvojových koncepcí a programů. Od 1. 1. 2002 tak z napadených ustanovení pozbude platnosti ustanovení §1, §3 písm. b), §6 odst. 2 a §11 odst. 1 věta druhá a dnem 1. 1. 2002 by tak nepochybně nastal důvod k zastavení řízení podle §67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Tento fakt zvažoval Ústavní soud úvodem ke svým dalším úvahám.
Poslanci ve svém návrhu především namítají, že pozdější výklad Ministerstva životního prostředí z roku 1999 ustanovení §1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí představuje oproti jeho předcházejícímu výkladu z roku 1992, který navrhovatelé nezpochybňují, zásadní významový posun, což by v právním státě nemělo být možné. Navrhují proto zrušení části ministerstvem vykládaného ustanovení §1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, které podle jejich názoru takový výklad umožňuje v důsledku jeho nedostatků. Navrhovatelé především tvrdí, že napadené ustanovení §1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí nemluví o "stavbě", "změnách staveb" a "změnách užívání staveb", ale o "připravovaných stavbách", "jejich změnách" a "změnách jejich užívání", tedy pouze o změnách připravovaných staveb a změnách užívání připravovaných staveb. Pro výklad, že posuzování vlivů je třeba vztáhnout i na změny staveb dokončených, však svědčí nejen výklad jazykový, ale zejména výklad logický (argumentum ad absurdum), neboť navrhovateli tvrzený restriktivní výklad by zjevně otevíral cestu k obcházení práva. Takovýto nikoliv zužující výklad je ostatně vysloven již v navrhovateli nezpochybňovaném výkladu Ministerstva životního prostředí č. 1/EIA/92 z roku 1992, který říká, že "zákon o posuzování vlivů na životní prostředí se vztahuje i na změny stávajících staveb", a v odůvodnění připomíná, že "princip prevence v systému EIA by mohl být úspěšně obcházen, pokud by zákon nepamatoval i na instituty ´změna stavby´ a ´změna v užívání stavby´". Významový posun ve výkladu Ministerstva životního prostředí se však týká předmětu posouzení upraveného v §2 zákona, jak ostatně sami navrhovatelé zdůrazňují s odkazem na důvodovou zprávu předkladatele návrhu zákona k ustanovení §2. Oproti výkladu Ministerstva životního prostředí č. 1/EIA/92, podle něhož se posuzování vlivů vztahuje nejen na novostavby, ale i změny stávajících staveb a změny v užívání staveb, jimiž by došlo nebo mohlo dojít k závažnému zhoršení vlivů na životní prostředí, a to zejména tehdy, jestliže se v důsledku těchto změn má dosáhnout účelů a užitných vlastností (kapacit) nad limity uvedené v přílohách zákona, pak výklad Ministerstva životního prostředí z roku 1999 předpokládá posuzování vlivů všech změn staveb, pokud naplňují podmínky uvedené v bodech 1 - 3, a nikoliv tedy pouze u těch změn staveb, jimiž by došlo nebo mohlo dojít k závažnému zhoršení vlivů na životní prostředí. Výklad Ministerstva životního prostředí se tedy změnil, nikoliv pokud jde o navrhovateli napadené ustanovení §1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, ale ve vztahu k §2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, který však navrhovatelé nenapadají. Argumentace navrhovatelů, v souvislosti s jimi napadenou částí ustanovení §1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, které podle jejich názoru ve stávajícím znění představuje pro svou nejednoznačnost dopad do právní jistoty a možnost obstrukcí, tedy není důvodná. Ústavnímu soudu ostatně ani nenáleží, jak již bylo výše zmíněno, se obsahem samotných výkladů Ministerstva životního prostředí zabývat. Nadto je třeba konstatovat, že pokud by byla napadená část ustanovení §1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí vypuštěna, došlo by ke zcela zásadnímu zásahu do účelu a smyslu právní úpravy posuzování vlivů na životní prostředí, neboť by z posuzování vlivů vypadly všechny změny staveb a změny v jejich užívání.
Další námitka odkazuje na neblahé zkušenosti velkých investorů s požadavky Ministerstva životního prostředí na předkládání variantních řešení oznamovateli v předkládané dokumentaci o hodnocení vlivu stavby na životní prostředí a vyúsťuje do návrhu na zrušení ustanovení §3 písm. b) a §6 odst. 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí s odůvodněním, že "investorovi je takto de facto vnucováno řešení, které nepřipravoval a jehož podrobnosti v rozsahu nezbytném pro komplexní přípravu investice a ověření její proveditelnosti mu nebyly známy, aniž by z něj byla sňata odpovědnost za takovou investici a její důsledky". V návrhu chybí podrobnější ústavněprávní odůvodnění pro zrušení těchto ustanovení a argumentace navrhovatelů spočívá v nepředvídatelnosti vnucovaných nových variant řešení a jejich ekonomicko organizačních dopadech. Smyslem a účelem systému EIA je vybrat variantu řešení, které je z ekologického hlediska nejvhodnější. Podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí oznamovatel, který hodlá provádět stavbu, činnosti nebo technologii uvedenou v příloze č. 1 a 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, je podle §5 odst. 1 tohoto zákona povinen to oznámit příslušnému orgánu a v oznámení uvede základní podklady podle odst. 2 a připojí dokumentaci, jejíž obsah a rozsah je stanoven v příloze č. 3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, kde se základní údaje uvádějí pro jednotlivé varianty. Příslušný orgán si může podle §6 odst. 2 tohoto zákona vyžádat doplnění dokumentace, zejména o varianty řešení. Posuzování vlivů podle ustanovení §3 písm. b) pak zahrnuje i porovnání navržených variant řešení, pokud je jejich zpracování stanoveno (§6 odst. 2), a výběr nejvhodnější varianty. Posuzování vlivů na životní prostředí není bez výběru z variantních řešení dost dobře myslitelné a představuje hledání optimálního sladění zájmů investora s jinými chráněnými veřejnými zájmy. Musí být proto snahou investora předložit již v oznámení taková variantní řešení, která umožní výběr nejvhodnějšího řešení z jím navržených variant. Navrhované zrušení ustanovení §3 písm. b) a §6 odst. 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí není podloženo ústavněprávní argumentací a bylo by zcela nesystematickým zásahem do stávajícího systému EIA, který by bez okamžitého navazujícího legislativního řešení byl fakticky zcela ochromen.
Další námitka a z ní vyplývající návrh na zrušení věty druhé odst. 1 §11 a ustanovení §23 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí spočívá v tvrzení, že pro vydání stanoviska není v ustanovení §11 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí stanovena žádná lhůta, přičemž podle ustanovení §23 tohoto zákona se na druhou a třetí část zákona nevztahují obecné předpisy o správním řízení. Navrhovatelé tento návrh odůvodňují tím, že se žadatel nemůže účinně bránit průtahům nebo podjatosti příslušného orgánu, a nemůže tak předvídat termínovaný a věcný výsledek procesu posuzování jeho investičního záměru. Pokud jde o lhůty pro jednotlivé úkony v rámci posuzování, stanovuje je zákonodárce pouze pro některé části EIA procesu, zřejmě s ohledem na rozmanitost předmětu posuzovaní, kterou nelze přesně termínově postihnout. Je však věcí zákonodárce, jak lhůty pro EIA postup stanoví a nesouhlas s jejich případnou absencí nelze kompenzovat navrhovaným vyřazením stanoviska jako neopominutelného podkladu pro povolovací rozhodnutí. Pokud jde námitku, že se na druhou a třetí část zákona nevztahují obecné předpisy o správním řízení, pak je zde třeba konstatovat, že zvolená legislativní úprava vyplývá ze zvolené koncepce posuzování vlivů, která představuje proceduru, ve které práva investorů a dalších účastníků nemohou být expertním stanoviskem přímo dotčena, neboť v tomto řízení se o nich ještě nerozhoduje a stanovisku se lze účinně bránit v rámci opravných prostředků namířených proti správnímu rozhodnutí, jehož podkladem pak je i příslušné expertní stanovisko. Uplatněním návrhů poslanců na zrušení věty druhé odst. 1 §11 a ustanovení §23 zákona by došlo k zásadní změně koncepce EIA procedury. Stávající právní úprava institutu posuzování vlivů na životní prostředí vychází z konceptu vytvoření specifické procedury, která předchází povolovacímu řízení podle stavebního zákona a dalších právních předpisů. Této zvolené koncepci, kdy v některých státech (např. USA, Nizozemí a SRN) byla naproti tomu tato procedura začleněna do stávajících povolovacích řízení jako jejich součást, odpovídá i celá konstrukce zákona a je věcí zákonodárce, kterou z koncepcí systému EIA zvolil. V rámci této u nás zvolené koncepce právní úpravy institutu posuzování vlivů na životní prostředí je výsledek posuzování vlivů chápán jako odborné posouzení (expertíza), které má rozhodovacímu orgánu sloužit jako jeden z rozhodujících podkladů pro jeho povolovací rozhodnutí. Pro tuto svou povahu nejde o podklad pro rozhodovací orgán právně závazný a má spíše povahu doporučení. I negativní stanovisko příslušného úřadu nemusí tedy nutně znamenat, že stavba, činnost či technologie nebude v následném rozhodovacím řízení povolena. Usoudí-li příslušný povolovací orgán, že jiný zájem převyšuje zájem na ochraně životního prostředí, rozhodne po zdůvodnění o jejím povolení, s možností dalších účastníků napadnout takové rozhodnutí opravnými prostředky. Nicméně se bez tohoto stanoviska rozhodovací správní orgán nemůže obejít (§11 odst. 1 daného zákona), neboť výkon jakéhokoliv práva nesmí být na újmu životnímu prostředí nad míru stanovenou zákonem. Z této koncepce EIA procedury pak vyplývá i ustanovení §23 daného zákona, podle něhož se na druhou a třetí část zákona nevztahují obecné předpisy o správním řízení, neboť jde o specifický samostatný proces, který nekončí vydáním správního rozhodnutí. Podřazení EIA procedury předpisům o správním řízení by znamenalo vyslovení požadavku na právní závaznost vydaného stanoviska pro další povolovací řízení a možnost přezkumu takového stanoviska, přičemž zrušení těchto ustanovení by znamenalo zásadní průlom do koncepce EIA procedury a bez okamžitého legislativního řešení by způsobilo faktické pozastavení procesu posuzovaní vlivů na životní prostředí.
K připomínce navrhovatelů, že celá druhá část zákona o posuzování vlivů na životní prostředí neobsahuje kritéria pro hodnocení vlivů staveb na životní prostředí, a výsledek je tedy zcela závislý na subjektivním posouzení, je třeba konstatovat, že ustanovení §3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí stanoví, co posuzování zahrnuje a příloha 3 stanoví položky, které musí obsahovat dokumentace, představující pro posuzování vlivů základní a nejdůležitější pramen. Kritéria pro posuzování vlivů vyplývají rovněž významně z jiných právních předpisů k ochraně jednotlivých složek životního prostředí. Nelze však přijmout tvrzení navrhovatelů, že zájmy chráněné ustanoveními zákona o posuzování vlivů na životní prostředí jsou dostatečně zajištěny souvisejícími ustanoveními zejména stavebního zákona a dalších zákonů, neboť představuje zpochybnění účelu a smyslu EIA procedury legislativně zakotvené v zákoně o posuzování vlivů na životní prostředí.
Poslední okruh námitek navrhovatelé vztahují k právu Evropské unie, kdy podle jejich názoru zákon o posuzování vlivů na životní prostředí nepřiměřeně překračuje požadavky příslušných směrnic EU, které přitom představují úpravu jak přesnější, tak i lépe vystihující skutečné věcné potřeby. Ústavní soud se těmito námitkami s ohledem na jejich ústavní nerelevantnost nezabýval. V této souvislosti však opětovně poukazuje na existenci nové legislativní úpravy EIA procedury, která je postavena na požadavku dosažení kompatibility české environmentální legislativy s právem evropských společenství, reglementuje proces posuzování vlivů detailněji, a to i pokud se týká změn staveb a předmětu jejich posuzování, variantních řešení záměrů, kritérií pro hodnocení a stanovení lhůt pro jednotlivé kroky při posuzování vlivů, k nimž se vztahují námitky navrhovatelů, a nabude účinnosti dnem 1. 1. 2002.
S ohledem na výše uvedené proto Ústavní soud návrh na zrušení slov "jejich změn a změn v jejich užívání1" v §1, §3 písm. b), §6 odst. 2, věty druhé v odst. 1 §11 a §23 zákona ČNR č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí podle §43 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně 12. října 2001
JUDr. Pavel Varvařovský
předseda senátu