infUsVec2,

Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 06.10.2009, sp. zn. Pl. ÚS 26/09 [ usnesení / KŮRKA / výz-2 ], dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:2009:Pl.US.26.09.1

Zdroj dat je dostupný na http://nalus.usoud.cz     -     (poprvé klikněte dvakrát)

Ustanovení zákonů o jednacích řádech Poslanecké sněmovny a Senátu upravující tzv. vázaný mandát pro rozhodování v evr. o...

ECLI:CZ:US:2009:Pl.US.26.09.1
sp. zn. Pl. ÚS 26/09 Usnesení Plénum Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vojen Güttler, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný a Michaela Židlická rozhodlo ve věci návrhu skupiny senátorů „na zrušení vybraných ustanovení zákona č. 162/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů“, takto: Návrh se odmítá. Odůvodnění: A. Rekapitulace návrhu. 1. Skupina senátorů (dále jen „navrhovatelé“) podala s odvoláním na ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky, v platném znění (dále jen „Ústavy“), a na ustanovení §64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v platném znění (dále jen „zákona o Ústavním soudu“), návrh, v němž požadují, aby Ústavní soud a) zrušil: aa) ustanovení §119n odst. 4 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění zákona č. 162/2009 Sb. (dále jen „zákona o jednacím řádu Senátu“), a ab) ustanovení §109k odst. 4 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění zákona č. 162/2009 Sb. (dále jen „zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny“), včetně poznámky pod čarou č. 13a, a to pro tvrzený rozpor s čl. 39 odst. 4 Ústavy, a dále ba) slov „nejméně 17“ obsažených v ustanovení §119p odst. 1 zákona o jednacím řádu Senátu, a bb) slov „nejméně 41“ obsažených v ustanovení §109d odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, pro jejich rozpor s čl. 1 odst. 1 a s čl. 6 Ústavy, a aby dále b) „v souvislosti s návrhem ad a) výslovně potvrdil“, že: I. „Český ústavní pořádek, resp. čl. 10a ve spojení s čl. 1 odst. 1 Ústavy neumožňují celkový přenos svrchovanosti České republiky na Evropskou unii ani na jakoukoli jinou mezinárodní organizaci či instituci; tento stav nelze – v důsledku ustanovení čl. 9 odst. 2 – změnit ani ústavním zákonem. II. Ústavně konformní je pouze taková integrace, která i v rámci koncepce suverenity sdílené společně členskými státy a jejich společným integračním seskupením respektuje, že členským státům musí za všech okolností zůstat zachována určitá minimální mez pravomocí, aby ještě bylo možno považovat je za svrchované státy v rámci mezinárodního společenství. III. Ústavně konformní je pouze taková integrace, která beze zbytku respektuje princip přenesených pravomocí. Proto není možné žádné blanketní přenesení pravomocí, které by dávalo integračnímu seskupení nezávislé právo rozhodovat o rozsahu svých vlastních kompetencí - členské státy musí za všech okolností a beze zbytku zůstat pány smluv. IV. Zástupce České republiky v Evropské radě, resp. Radě EU (pozn: správně Radě) smí hlasovat pro rozhodnutí Evropské rady, resp. Rady EU, podle: - článku 31 odst. 3, - článku 48 odst. 6, druhého pododstavce, a - článku 48 odst. 7 Smlouvy o Evropské unii, podepsané v Maastrichtu dne 7. února 1992, ve znění Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství, podepsané v Lisabonu dne 13. prosince 2007 (dále též jen „Maastrichtská smlouva"), a podle: - článku 81 odst. 3, druhého pododstavce, - článku 153 odst. 2, čtvrtého pododstavce, - článku 192 odst. 2, druhého pododstavce, - článku 312 odst. 2, druhého pododstavce, - článku 333 odst. 1 a 2, a - článku 352 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie, podepsané v Římě dne 25. března 1957, ve znění Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství, podepsané v Lisabonu dne 13. prosince 2007 (dále též jen „Římská smlouva“) pouze po předchozím výslovném souhlasu obou komor Parlamentu České republiky daném ústavní většinou (článek 10a ve spojení s článkem 39 odst. 4 Ústavy) a být k tomu řádně oprávněn podle vnitrostátních právních předpisů pro sjednávání mezinárodních smluv. V. Tam, kde existuje na úrovni Evropské unie tzv. demokratický deficit, je třeba jej na vnitrostátní úrovni rovněž eliminovat prostřednictvím tzv. vázaného mandátu. To se týká nejen schvalování předpisů EU, ale Parlament by měl mít právo veta např. i vůči výběru kandidátů České republiky do „Komise EU“ (správně: Evropské komise), do Evropského soudního dvora (správně Soudního dvora Evropské unie) a v případě vstupu České republiky do Evropského měnového systému i vůči výběru kandidátů České republiky do Výkonné rady Evropské centrální banky. VI. Celá řada ustanovení Římské a Maastrichtské smlouvy zůstane v souladu s českou ústavou pouze za předpokladu, že budou vykládána určitým, zpravidla restriktivním způsobem, a to i ze strany orgánů Evropské unie. Český Ústavní soud proto musí zůstat konečným strážcem české ústavnosti a jako takový mít i možnost odmítnout jako neaplikovatelný na území České republiky anebo jejími orgány takový výklad Římské anebo Maastrichtské smlouvy Evropským soudním dvorem anebo jiným orgánem Evropské unie, který by odporoval české Ústavě. VII. Český právní řád v současné době nedává Ústavnímu soudu ani Parlamentu České republiky možnosti zmíněné v bodech IV. - VI. shora. Zákon č. 162/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 90/1995 Sb,, o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, který je vlastním předmětem této ústavní stížnosti, umožňuje Parlamentu zavazovat vládu před jednáním Evropské rady, resp. Rady EU jen ve velmi omezené míře. Novela zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, která by Ústavnímu soudu umožňovala kontrolu souladu jednotlivých kroků orgánů EU s českou Ústavou, dosud přijata vůbec nebyla, přestože Ústavní soud na potřebu takové novely upozornil již ve svém nálezu ze dne 26. listopadu 2008, sp. zn. Pl.ÚS 19/08, který byl publikován pod č. 446/2008 Sb. VIII. Do doby, než budou přijaty zákony kodifikující na vnitrostátní úrovni postupy podle bodů IV. - VI. výše, nesmí prezident republiky ratifikovat Lisabonskou smlouvu pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství, podepsanou dne 13. prosince 2007 v Lisabonu („Lisabonská smlouva“), protože její aplikace by se mohla dostat do rozporu s Ústavou České republiky, aniž by Česká republika disponovala odpovídající vnitrostátními právními prostředky, jak takové aplikaci na svém území zamezit, a nadto by Česká republika nebyla schopna beze zbytku plnit všechny své závazky, které pro ni z Lisabonské smlouvy plynou a dostala by se tak i do rozporu s článkem 1 odst. 2 své Ústavy“. 2. K takto formulovanému petitu návrhu navrhovatelé „předesílají“, že „též připravují s tímto návrhem úzce související návrh na posouzení souladu s Ústavou Lisabonské smlouvy samotné, resp. jejích vybraných ustanovení“, a že tyto návrhy jsou odděleny „pouze z formálních důvodů“, s tím, že „tento návrh předkládají v předstihu zejména proto, aby poskytli Parlamentu a vládě dostatek času na přípravu nezbytných vnitrostátních prováděcích předpisů, jejichž přijetí považují z hlediska Ústavy za nezbytné i v případě, že Lisabonská smlouva vůbec nevstoupí v platnost“. 3. Odůvodnění návrhu zahájili navrhovatelé citací bodů 165. až 167. nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 26. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 19/08, uveřejněného pod č. 446/2008 Sb., „ve věci Lisabonské smlouvy“, v nichž se Ústavní soud vyjádřil k jejím článkům 48 odst. 6 a 7 ve smyslu očekávání jejich adekvátnímu průmětu do tuzemského právního řádu, jmenovitě k zajištění „ingerence“ Parlamentu, případně jednotlivých komor v procesech, jež tato ustanovení předjímají, jakož i kontroly přijatých rozhodnutí Ústavním soudem z hlediska jejich souladu s ústavním pořádkem. Napadené jednací řády komor podle navrhovatelů sice podmiňují souhlas zástupce České republiky s použitím těchto tzv. passerell předchozím souhlasem Poslanecké sněmovny i Senátu (tzv. „vázaným mandátem“), avšak opomíjejí, že „použití některé z passerell fakticky znamená změnu Římské či Maastrichtské smlouvy“, a protože obě smlouvy, jakož i „smlouva Lisabonská, jsou smlouvami podle článku 10a Ústavy“, navrhovatelé míní, že je „k jejich změně nezbytný souhlas ústavní většiny poslanců i senátorů“. Oproti tomu „novela jednacích řádů však podmiňuje předchozí souhlas s použitím passerelly pouze většinou prostou“, a „právě v tom“, usuzují navrhovatelé, spočívá „její rozpor s článkem 39 odst. 4 Ústavy“. 4. Podle článku 8 Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality připojeného k Římské a Maastrichtské smlouvě má Soudní dvůr EU pravomoc rozhodovat o žalobách týkajících se porušení zásady subsidiarity, pokračují v návrhu navrhovatelé, a novela jednacích řádů v souladu s ním opravňuje k podání takové žaloby Soudnímu dvoru EU rovněž Poslaneckou sněmovnu a Senát. Aby se ale příslušná komora „vůbec zabývala návrhem žaloby k Evropskému soudnímu dvoru“, je podle jednacích řádů zapotřebí návrhu minimálně 17 senátorů, resp. 41 poslanců; tím však napadené ustanovení podle navrhovatelů „omezuje faktickou možnost takovou žalobu podat pouze na nejsilnější politické strany“, což „odporuje základním demokratickým principům a tedy i článku 1 odst. 1 Ústavy, který Českou republiku prohlašuje, mimo jiné, za demokratický stát“. 5. Navrhovatelé „nechtějí zastírat“, že „ustanovení navržená Ústavnímu soudu ke zrušení nejsou v rozporu s Ústavou svou základní myšlenkou, ale svým provedením“; nedostatkem „prováděcího zákona nejsou pouze ustanovení jsoucí v rozporu s Ústavou“, nýbrž to, co v něm naopak chybí, a to se podle navrhovatelů týká též „novely zákona o Ústavním soudu“ (na jejíž absenci Ústavní soud již v bodu 167. nálezu ve věci Lisabonské smlouvy částečně upozornil); Ústavní soud, uznávají navrhovatelé, „sice nemá pravomoc přijetí chybějících právních předpisů nařídit, může však konstatovat jejich absenci s tím, že absence těchto zákonů brání řádnému provádění Lisabonské smlouvy Českou republikou, a v důsledku toho zakázat až do doby jejich přijetí ratifikaci Lisabonské smlouvy“. Navrhovatelé „přijetí prováděcího zákona vítají“, mají však za to, že je „pouze tím nejnutnějším minimem nutných úprav, přičemž se v některých dílčích bodech dostává i do rozporu s Ústavou“. 6. V další části návrhu rozvíjejí navrhovatelé toto odůvodnění „podrobně“ (v takto označeném zvláštním oddílu), a to odděleně k oběma částem návrhového petitu. K jeho části sub a), aa) ab) shora pak popisují smysl a konkrétní obsah jednotlivých „passerell“, jejich hodnocení „z hlediska mezinárodního práva“, resp. z pohledu zásad sjednávání a schvalování (ratifikace) mezinárodních smluv, uvažují o podmínkách relevantního zastoupení státu, včetně plné moci podle „Vídeňské úmluvy“, reprodukují body 97., 132., 145. a 146. nálezu Ústavního soudu ve věci „Lisabonské smlouvy“, předestírají výklad podmínek pro změnu mezinárodních smluv podle čl. 39 Vídeňské úmluvy o smluvním právu a konfrontují je se „zjednodušeným postupem pro přijímání změn podle čl. 48 odst. 6 a 7“ a podle „doložky flexibility“, uzavírají přesvědčením, že „že každé rozhodnutí použít passerellu je mezinárodní smlouvou, a jako k takovému je třeba k němu přistupovat“, dále citují z rozhodnutí „německého Spolkového ústavního soudu o passerellách“, zvláštní pozornost pak navrhovatelé věnují passerelle dle čl. 48 odst. 6 vyjadřujíce mínění, že „novela jednacích řádů“ ji „správně považuje za mezinárodní smlouvu“, avšak „problém může spočívat v tom, že příslušná ustanovení se nezmiňují o většině potřebné ke schválení rozhodnutí Evropské rady“ a v praxi se prý „tato většina může stát spornou“ (což dokládají poukazem na příslušné části důvodových zpráv), prohlašují posléze, že co do passerelly dle čl. 48 odst. 6 a doložky flexibility dle čl. 352 netřeba „rušit žádné ustanovení jednacích řádů“, neboť „postačí, pokud Ústavní soud jednoznačně konstatuje, že aplikace všech passerell v nejširším slova smyslu vyžaduje explicitní souhlas obou komor Parlamentu daný ústavní většinou, a ukončí tak panující nejistotu přiznávanou dokonce v důvodové zprávě k návrhu novely jednacích řádů komor“, a konečně navrhovatelé žádají, aby „v souvislosti“ se zrušením navrhovaných ustanovení jednacích řádů Ústavní soud proklamoval, že jednací řády je třeba doplnit o ustanovení, že „nečinnost komory, resp. marné uplynutí šestiměsíční lhůty podle článku 48 odst. 7 Maastrichtské nebo podle článku 81 odst. 3 Římské smlouvy se ve smyslu těchto ustanovení považují za vyjádření nesouhlasu komory podle těchto ustanovení“. Co do žaloby „ve věci porušení zásady subsidiarity aktem Evropské unie“ (část návrhu sub a), ba), bb)) navrhovatelé dávají úvodem najevo, že „posoudit v praxi přesný obsah těchto zásad bude velmi obtížné a náročné“, resp. že „hrozí, že výklad bude často spíše politickým rozhodnutím“, uznávají, že „jedním z nejsilnějších kontrolních mechanismů dodržování zásady subsidiarity je možnost Soudního dvora EU rozhodovat o žalobách týkajících se jejich porušení některým legislativním aktem EU“, a vítají, že „z hlediska České republiky uvedenou žalobu může vedle výkonné moci podat i Poslanecká sněmovna anebo Senát“, čemuž se přizpůsobují „ustanovení §§119p - 119s Jednacího řádu Senátu, resp. ustanovení §§109d - 109h Jednacího řádu Poslanecké sněmovny“. Avšak – podle navrhovatelů – je „problematický samotný začátek celého procesu, nastavený zákonem č. 162/2009 Sb., totiž množina osob oprávněných navrhnout Senátu anebo Poslanecké sněmovně, aby se návrhem žaloby vůbec zabývala“, pakliže takový návrh může „své“ komoře podat jen pověřený výbor anebo skupina 17 senátorů, resp. 41 poslanců. To podle navrhovatelů představuje „drastické omezení“ jednak tím, že „nutí zjišťovat podporu takovému návrhu ještě před jeho projednáním, v rozporu se samotným smyslem jednání Parlamentu, jednak eliminuje malé politické strany tím, že umožňuje projednání žaloby komorou fakticky pouze na návrh velkých politických stran disponujících alespoň 17 senátory anebo 41 poslanci“. Jak uvádějí navrhovatelé již výše, právě to „odporuje článku 1 odst. 1 Ústavy, resp. principu demokratického státu“, jakož i čl. 6 Ústavy, podle kterého „politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním“, neboť se zde brání tomu, aby k hlasování vůbec došlo. Za nepřípadnou považují navrhovatelé „inspirující“ ideu ustanoveními §64, resp. §71a zákona o Ústavním soudu, jelikož argument, že „obojí je obdobné“ neobstojí, a za omezením možnosti poslanců nebo senátorů podat návrh žaloby je „spíše zbytečná ukvapenost a snaha dospět k okamžité ratifikaci Lisabonské smlouvy než záměr“. Navrženým zrušením slov „nejméně 17“, resp. nejméně 41“ by v zákoně zůstalo oprávnění podat příslušný návrh „skupině“ (poslanců či senátorů), což implikuje počet již tří takových osob, což navrhovatelé pokládají za únosné, resp. bezrozporné s čl. 1 odst. 1, jakož i čl. 6 Ústavy. K části sub b) návrhu se navrhovatelé podrobně vyjadřují ve zvláštním oddílu návrhu označeném jako „Demokratický deficit a vázaný mandát“, a obšírně vykládají, co demokratický deficit (Evropské unie) podle jejich mínění je: označují tím „stav, kdy na evropské úrovni exekutivy členských států společně samy přijímají právní normy, jejichž přijetí na úrovni členských států by se zpravidla neobešlo bez souhlasu národních parlamentů“, což pokládají „za logický důsledek střetu mezi mezistátním, mezinárodněprávním základem Evropské unie (tzv. primární právo) na straně jedné a jejími snahami emancipovat se jako subjekt svým charakterem blízký státu a vydávat za tím účelem vlastní právní akty (tzv. sekundární právo) na straně druhé“, atd. Tento – navrhovateli dovozovaný – demokratický deficit odporuje čl. 1 odst. 1. čl. 15 odst. 1. čl. 49 a čl. 79 Ústavy, přičemž „jestliže článek 9 odst. 2 zakazuje změnu podstatných náležitostí demokratického (právního) státu, pak zcela jistě zakazuje, a minore ad maius, i celkovou změnu demokratického uspořádání na nedemokratické, a nutně tedy zakazuje i takový přenos pravomocí na mezinárodní organizaci anebo instituci, který by měl za následek, že tyto pravomoci by na mezinárodní úrovni byly vykonávány méně demokraticky, než jsou nebo by byly vykonávány podle české Ústavy“. V návaznosti na to navrhovatelé podrobně popisují postupný proces prohlubování tohoto deficitu, jakož – na druhé straně – „pokusů“ jej eliminovat, přičemž nahrazení rozhodování kvalifikovanou většinou dalo problému nový rozměr: „nejenže i nadále mohly být obcházeny národní parlamenty exekutivami členských států, ale nově už nebyla nutná ani jednomyslnost vlád – členskému státu tak mohla být vnucena určitá právní úprava proti vůlí nejen jeho parlamentu, ale dokonce i proti vůli jeho vlády“. Posílení role Evropského parlamentu je sice „poměrně významné“, tím se Lisabonskou smlouvou přibližuje roli parlamentů v národních státech, což ozřejmuje zjevnou tendenci, totiž „vytvořit jakousi quasifederální vrstvu evropských orgánů, srovnatelných s jejich národními protějšky a lišících se od nich v zásadě jen rozdělením kompetencí“, avšak „logickou cenou za to by bylo potlačení mezistátního základu evropské integrace a svrchovanosti jejích členů“. Česká Ústava, míní navrhovatelé, nedovoluje řešit demokratický deficit Unie za cenu vzniku „deficitu svrchovanosti České republiky“, a naopak platí, že „ingerence národních parlamentů je podle Lisabonské smlouvy jen doplňková a symbolická“. Řešení demokratického deficitu spatřují navrhovatelé v mechanizmu, jímž by parlament, resp. jeho komory mohly zabránit přijetí legislativního aktu v rámci EU, čemuž slouží právě institut vázaného mandátu, a potud „novela jednacích řádů“ této ideji vychází vstříc; avšak „splnila … pouze to, co nezbytně musela“, jestliže podmínila použití passerell předchozím souhlasem obou komor „daný prostou většinou“, a to ještě v některých případech jen „implicitním“. Podle názoru navrhovatelů tento režim však nepokrývá všechny situace, kdy by se vázaný mandát měl uplatnit; za takové považují vyjádření souhlasu českého zástupce v Radě i s některými jejími dalšími rozhodnutími, nikoliv jen těmi, jež se „opírají o passerelly“, a nejsou vyloučena ani ta, jež vyžadují souhlas Evropského parlamentu. Dále by měla podléhat předchozímu parlamentnímu souhlasu nominace rozhodujících funkcionářů EU, předsedy a členů Evropské komise, soudců a generálních advokátů Soudního dvora EU a dalších. Zvláštní kapitolu věnují navrhovatelé postavení Ústavního soudu, konkrétně jeho „kontroly“ a „vztahu k Soudnímu dvoru EU“, a opět citují z nálezu „týkajícího se Lisabonské smlouvy“, jmenovitě bodů 120. a 167., v nichž se Ústavní soud již pozitivně vyslovil ku své roli a uvažoval o procedurálních podmínkách svého zapojení. Posléze se navrhovatelé vyjadřují k otázkám „bezprostřední závaznosti a nadřazenosti evropského práva“, opírajíce se o nález Ústavního soudu v „kauze tzv. cukerných kvót“, a ku „vztahu Evropského soudního dvora a ústavních soudů členských států“ obsáhle citují z rozhodnutí Spolkového ústavního soudu (Německa) ze dne 30. 6. 2009, BVerfG, 2 BvE 2/08, aby dovodili, že tento vztah „může být jedině … rovnocenný a současně komplementární“, přičemž „v případě jinak nepřekonatelného sporu musí mít vždy navrch ústavní soud členského státu“. Proto pokládají za nezbytné, aby „Ústavní soud měl nejen teoretickou, ale skutečnou možnost prohlásit za odporující Ústavě nejen rozhodnutí opírající se o protiústavní výklad ustanovení článku 48 odst. 6 Maastrichtské smlouvy (Smlouvy o Evropské unii), ale aby měl tuto možnost obecně“, a podle názoru navrhovatelů k tomu chybí potřebná úprava tomu odpovídajících řízení. Samostatnou pozornost věnují navrhovatelé „dekretům presidenta republiky (tzv. Benešovým dekretům)“, a to proto, aby vyjádřili obavu z „nepředvídaného“ rozhodnutí Soudního dvora EU, jíž lze čelit toliko tím, že kontrola Ústavního soudu bude zákonnou úpravou předjímána i zde. Závěrem navrhovatelé usuzují, že „absence uvedených předpisů brání ratifikaci Lisabonské smlouvy“, a současně mají za to, že „zvláštním důvodem nemožnosti ratifikovat Lisabonskou smlouvu je samotný tento návrh na zrušení vybraných ustanovení zákona 162/2009 Sb. pro jejich rozpor s Ústavou“. Ten sice primárně směřuje proti těmto ustanovením, „ale mimořádně úzce se dotýká Lisabonské smlouvy samotné, resp. její aplikace“, a proto je podle jejich názoru „třeba i na předmětný návrh mutatis mutandis aplikovat druhou větu článku 87 odst. 2 Ústavy České republiky, zakazující ratifikaci mezinárodní smlouvy do doby, než o ní rozhodne Ústavní soud“. Poznamenávají pak, že „velká část požadované legislativy chybí již dnes, za současného uspořádání Evropských společenství a Evropské unie, bez ohledu na to, zda Lisabonská smlouva někdy v budoucnosti v platnost vstoupí či nikoli“. B. Vyjádření účastníků řízení. 7. Ústavní soud vyzval – při podání návrhu – k vyjádření Poslaneckou sněmovnu a Senát (jakož i vládu, coby „dotčený orgán“), avšak se zřetelem k následnému hodnocení návrhu shledal, že jejich podání vyčkávat netřeba, resp. pakliže již byly Ústavnímu soudu předloženy (jmenovitě vyjádření vlády), k nim nepřihlížel. C. Legislativní proces. 8. Legislativní proces – ve vztahu k napadeným zákonům o jednacích řádech obou komor Parlamentu České republiky (jejich konkrétním ustanovením) – navrhovatelé (s výjimkou poukazu na „narychlo připravenou poslaneckou iniciativu“, „enormního zahraničního i domácího politického tlaku“ a schválení již v prvním čtení bez projednání ve výborech) nezpochybnili, a ani Ústavní soud nemá důvod k pochybnostem, že tento proces zahrnuje relevantní nedostatky. D. Posouzení návrhu. 9. Rovněž pro Ústavní soud platí maxima, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Tyto „meze a způsoby“ jsou – pro kontext posuzovaného návrhu – zakotveny v čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, podle nějž Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem, a tomu koresponduje i úprava provedená zákonem o Ústavním soudu, obsažená v jeho ustanovení §64 a násl., o „Řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů“. 10. V tomto řízení (nebyl-li návrh odmítnut a jestliže nevznikly v průběhu řízení důvody pro jeho zastavení ve smyslu §68 odst. 1), je Ústavní soud povolán – podle §70 odst. 1, 2 zákona o Ústavním soudu – k rozhodnutí nálezem, že se zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení zrušují, pakliže jsou v rozporu s ústavním zákonem, a jinak, není-li zde takový rozpor, návrh zamítne. 11. Jen pro potřebné srovnání (ve vztahu k obsahu projednávaného návrhu, resp. jeho intenci) se zaznamenává, že podle čl. 87 odst. 2 Ústavy Ústavní soud též rozhoduje o souladu mezinárodní smlouvy podle čl. 10a a čl. 49 s ústavním pořádkem, a to před její ratifikací, přičemž je stanoveno, že do rozhodnutí Ústavního soudu nemůže být smlouva ratifikována. Podle ustanovení §71e zákona o Ústavním soudu dojde-li Ústavní soud po provedeném řízení k závěru, že mezinárodní smlouva je v rozporu s ústavním pořádkem, vysloví tento nesoulad nálezem; v nálezu uvede, se kterým ustanovením ústavního pořádku je mezinárodní smlouva v rozporu; takový nález brání ratifikaci mezinárodní smlouvy do doby, než bude nesoulad odstraněn. Jinak rozhodne Ústavní soud nálezem, že ratifikace mezinárodní smlouvy v rozporu s ústavním pořádkem není. 12. Ústavní soud konstantně judikuje, že ve věcech podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, resp. podle §64 a násl. zákona o Ústavním soudu je vázán petitem (návrhovým žádáním), což znamená, že ústavnost jiného ustanovení než právě v něm navrženého (ku zrušení) mu zásadně přezkoumávat nepřísluší; na druhé straně se necítí být vázán jeho odůvodněním, byť současně Ústavní soud požaduje, aby protiústavnost byla návrhem konkrétně tvrzena (s tím, že neunesení tohoto břemene jde k tíži navrhovatele). 13. Řečené je podstatné vůbec, a ku návrhu navrhovatelů zvláště; není důvod pochybovat, že jejich návrh je návrhem právě podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, resp. podle §64 a násl. zákona o Ústavním soudu, neboť navrhovatelé činí tomu odpovídající návrh (na zrušení konkrétních ustanovení zákonů o jednacích řádech komor), jenž je rovněž adekvátně odůvodněn (zejména v bodech 6. a 7. podání) tvrzenými rozpory s čl. 39 odst. 4 Ústavy, resp. s jejími čl. 1 odst. 1 a čl. 6., jako takový je i titulován, a ve svém zcela úvodním ohlášení se na výše zmíněná – rozhodná – ustanovení Ústavy a zákona o Ústavním soudu též výslovně odvolává. Od návrhu na posouzení souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem (čl. 87 odst. 2 Ústavy) se navrhovatelé distancují i tím, že výslovně ohlašují podání takového návrhu později. 14. Takto je vymezen předmět řízení před Ústavním soudem, což je nutné mít na paměti zejména při hodnocení druhé části návrhového petitu (aby Ústavní soud deklaroval tam předestřená „výslovná potvrzení“), neboť jen ve vztahu k němu může být hodnocena (sami navrhovatelé uvádějí, že tak má být učiněno jen „v souvislosti“ s částí první). To stojí za zdůraznění potud, že navrhovatelé předmět řízení pojímají zcela nepřípustně „volně“, jako prostor pro akademické či interpretační úvahy samy o sobě, přehlížejíce, že řízení před Ústavním soudem je – přece jen – řízením soudním. Nemůže proto jakkoli obstát představa – ačkoli na mnoha místech i výslovně navrhovatelé oznamují svůj návrh jako „primárně směřující proti vybraným ustanovení novely jednacích řádů“ – že k tomu (pouze) dodané sdělení, že „se současně ale mimořádně úzce dotýká Lisabonské smlouvy samotné“ (viz kupříkladu bod 120. návrhu), by mohlo mít jakoukoli relevantní reflexi ve vztahu k tomu, co je v dané věci procesně (vymezením projednávané věci) podstatné. Už vůbec není myslitelné, jak navrhovatelé dávají najevo v tomtéž bodu 120. návrhu, že by návrhy podle čl. 87 odst. 1 na straně jedné a podle čl. 87 odst. 2 Ústavy na straně druhé mohly „nějak“ plynule přecházet jeden v druhý a v řízení o zrušení zákona se stalo uplatnitelným (prý mutatis mutandis) instrumentarium řízení o souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem (podle druhé věty čl. 87 odst. 2 Ústavy). 15. Pozornost je proto nutné soustředit primárně k té části petitu návrhu, již navrhovatelé podřadili jeho oddílu A), tj. ku konkrétním ustanovením jednacích řádů komor Parlamentu České republiky; prvá dvě napadená znějí následovně: §119n odst. 4 zákona o jednací řádu Senátu: Návrh rozhodnutí podle §119m je odmítnut, vysloví-li s ním Senát nesouhlas ve lhůtě šesti měsíců od jeho postoupení parlamentům členských států. Předseda Senátu o této skutečnosti neprodleně informuje vládu, předsedu Poslanecké sněmovny, předsedu Evropské rady, předsedu Rady a předsedu Evropské komise. §109k odst. 4 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny: V případech uvedených v §109i písm. c) a d) se včasné zamítnutí návrhu vlády Sněmovnou považuje za vyslovení nesouhlasu s takovým návrhem rozhodnutí orgánu Evropské unie způsobem předpokládaným právem Evropské unie. Předseda Sněmovny o této skutečnosti neprodlené informuje vládu, předsedu Senátu, předsedu Rady, předsedu Evropské rady a předsedu Evropské komise. Přitom v §119m zákona o jednacím řádu Senátu se stanoví, že „bez předchozího souhlasu Senátu nelze rovněž za Českou republiku vyslovit při hlasování souhlas a) v Evropské radě při rozhodování o použití řádného legislativního postupu nebo rozhodování kvalifikovanou většinou podle čl. 48 odst. 7 Smlouvy o Evropské unii, b) v Radě při rozhodování o určení aspektů rodinného práva s mezinárodním prvkem, které mohou být předmětem aktů přijatých řádným legislativním postupem, podle čl. 81 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie, a podle §109i písm. c) a d) zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny platí shodně, že bez předchozího souhlasu Sněmovny nelze za Českou republiku vyslovit při hlasování souhlas v Evropské radě při rozhodování o použití řádného legislativního postupu nebo rozhodování kvalifikovanou většinou podle čl. 48 odst. 7 Smlouvy o Evropské unii (odst. c), a v Radě při rozhodování o určení aspektů rodinného práva s mezinárodním prvkem, které mohou být předmětem aktů přijatých řádným legislativním postupem, podle čl. 81 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie (odst. d). 16. Kolizi těchto ustanovení s ústavním pořádkem zdůvodňují navrhovatelé (jak již bylo zaznamenáno v bodu 3. výše) tím, že v případech, na které dopadají, jde o změnu dřívějších smluv (Římské i Maastrichtské), jež stejně jako smlouva Lisabonská jsou smlouvami podle čl. 10a Ústavy, pročež je nezbytný souhlas „ústavní většiny“ poslanců i senátorů; oproti tomu novela jednacích řádů prý podmiňuje předchozí souhlas „pouze většinou prostou“, a v tom podle nich spočívá „rozpor s čl. 39 odst. 4 Ústavy“. 17. Tento názor neobstojí. 18. Předně totiž platí, že ta ustanovení jednacích řádů, jež byla napadena, nemají podle svého obsahu na navrhovateli použitý argument pro jejich zrušení přímou (logickou ani v úplnosti věcnou) vazbu. Navrhovatelé totiž přehlížejí, že tato ustanovení neupravují vyslovení předchozího souhlasu vůbec, resp. pozitivně (jako je tomu kupříkladu v situaci dle §119l odst. 5 zákona o jednacím řádu Senátu), nýbrž jimi dotčená agenda je k rozhodování komor předestírána v úpravě rozhodování negativního (srov. dikci „..návrh je odmítnut“, resp. „…se včasné zamítnutí považuje za vyslovení nesouhlasu…“). Z toho plyne, že zájem, který navrhovatelé sledují, je tím chráněn silněji, než kdyby požadavek kvalifikované či „ústavní“ většiny byl zde vskutku prosazen; k odmítnutí nebo zamítnutí návrhu rozhodnutí, resp. návrhu vlády postačí většina prostá, a naopak požadavek ústavní většiny je evidentně protisměrný tomu, čeho má být podle navrhovatelů dosaženo. Jinak řečeno, navrhovatelé odůvodněním svého návrhu zcela míjí argumentační prostor, jenž může být adekvátní těm ustanovením jednacích řádů, které identifikovali s jeho petitem. Pak je ale namístě úsudek, že jejich návrh je zatížen vnitřním rozporem té kvality, jež jej již sama o sobě diskvalifikuje z možnosti na jeho základě dovodit, že napadená ustanovení jsou v rozporu s ústavním pořádkem (čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy), a to zcela zjevně. 19. Nedostatek tvrzeného rozporu napadených ustanovení jednacích řádů s odkazovaným čl. 39 odst. 4 Ústavy se podává též z toho, že navrhovatelé evidentně přeceňují legální možnosti („potřebnost“) v „obyčejných“ zákonech, jakými jsou jednací řády komor, upravovat otázku, jaké kvórum je nezbytné pro to či ono hlasování. Určující jsou totiž příslušná ustanovení Ústavy, a to právě čl. 39 odst. 4; není naopak přípustné, aby (pouhým) zákonem byl ústavně zakotvený režim pro přijetí usnesení komory upraven jinak. Je tedy nevyhnutelné vždy konkrétní hlasování poměřovat zásadami vyslovenými v čl. 39 odst. 2 až 4 Ústavy, ve vztahu k dané materii, a to i kdyby, jak navrhovatelé naznačují, „správné“ určení režimu hlasování mohlo být v jednotlivém případě nejednoduché (k oponentuře navrhovatelů k tomu, co v daných souvislostech naznačil Ústavní soud v předchozím „lisabonském“ nálezu, se zde netřeba vyjadřovat). Obdobně se ostatně v této otázce vyslovují důvodové zprávy k oběma zákonům o jednacích řádech, jejichž příslušné části navrhovatelé citují ve svém návrhu v bodu 61, a zcela se lze ztotožnit se závěrem důvodové zprávy k §109l zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, pakliže konstatuje, že „v každém případě tuto otázku nelze řešit v rámci změny jednacích řádů komor“. 20. Návrh na zrušení navrhovateli určených částí ustanovení §119p odst. 1 zákona o jednacím řádu Senátu a §109d odst. 1 zákona o jednacím řád Poslanecké sněmovny (ve slovech „nejméně 17“, resp. „nejméně 41“) není ústavněprávně (relevantně) odůvodněn rovněž. 21. Tvrzení, že v těchto ustanoveních zakotvená úprava počtu způsobilých navrhovatelů omezuje faktickou možnost podat žalobu na porušení zásady subsidiarity „pouze na nejsilnější politické strany“, jež by tím byly „zvýhodněny“, takovým argumentem není, neboť zásah do navrhovateli dovolávaných čl. 1 odst. 1 a čl. 6 Ústavy očividně nezakládá. Vymezení České republiky jako svrchovaného, jednotného a demokratického státu založeného na úctě k právům a svobodám člověka, stejně jako princip, že politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním, dotčeny zjevně nejsou, a menšině, jež má být při rozhodování většiny chráněna, se ochrany dostává tím, že při určitém kvantitativním zpodobení, je oprávněna k návrhu, aby Senát, resp. Poslanecká sněmovna žalobu Soudnímu dvoru EU podaly (námitku ochranou menšiny navrhovatelé ostatně výslovně nevznesli). Ústavněprávní konotace by mohla implikovat až situace, kdy by menšina byla z této iniciativy vyloučena nebo omezena podstatně, a k takovému úsudku ohledně jednacími řády determinovaným počtem oprávněných navrhovatelů (17, resp. 41) však dospět nelze. Spor o to, zda tento počet měl (mohl) být stanoven jinak (nižší), již podstatný rozměr nemá; ostatně v parlamentní praxi není (viděno všeobecně) mimořádné, jestliže konkrétní postupy či procedury jednání komor jsou podmíněny rovněž „kvantifikovanými“ návrhy. Argumentaci navrhovatelů relativizuje i okolnost, že k podání příslušného návrhu Senátu či Poslanecké sněmovně je povolán i „pověřený výbor“, resp. „výbor pro evropské záležitosti“. 22. K oběma skupinám napadených ustanovení se sluší poznamenat, že jimi Senát a Poslanecká sněmovna pro sebe upravují mechanizmy svých účastí na procesech, vyvolaných „některými rozhodnutími činěnými v orgánech Evropské unie“ (srov. tituly příslušných oddílů jednacích řádů); jde tedy o to, jakým způsobem a v jaké míře se jednotlivé komory těchto „unijních“ procesů mají zúčastnit. Kriterium ústavnosti se pak nespojuje primárně s těmito mechanizmy, nýbrž až s výsledky, jichž bylo na jejich základě dosaženo, a ty – jak Ústavní soud již dříve konstatoval – jsou (ve vymezeném rozsahu) pod jeho kontrolou (viz kupříkladu bod 120. nebo 139. tzv. lisabonského nálezu ze dne 26. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 19/08). 23. Ústavní soud zhusta v řízení o ústavních stížnostech vymezuje zvláštní kategorii návrhů podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jakožto „zjevně neopodstatněných“ konstatováním, že se zde „v zájmu efektivity a hospodárnosti dává Ústavnímu soudu příležitost posoudit přijatelnost návrhu ještě předtím, než si otevře prostor pro jeho věcné posouzení. Předpokladem zde je objektivně založená možnost rozhodnout o nepřijatelnosti již na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a argumentace, jež je proti nim uplatněna v ústavní stížnosti, jestliže prima facie nedosahuje ústavněprávní roviny, tj. postrádá-li napadené rozhodnutí způsobilost, a to vzhledem ke své povaze, namítaným vadám či vadám řízení, které jeho vydání předcházelo, porušit ústavně zaručená základní práva a svobody“. Z ustanovení §43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu se podává, že tato kategorie návrhů je otevřena i pro posouzení návrhů podle §64 odst. 1, a proto jejich právě vyslovenou determinaci není důvod k nim přiměřeně nevztáhnout. 24. To je zde významné potud, že z předchozího – jmenovitě výkladu v bodech 18. až 21. výše – se podává, že obdobně je tomu v posuzované věci. Bylo tam totiž dovozeno, že argumentace, vznesená proti napadeným ustanovením jednacích řádů, ústavněprávní relevance vskutku nedosahuje; k závěru o kolizi s ústavním pořádkem tudíž již proto dospět nelze, a tak je tomu „na prvý pohled“. Další úvahy, názory a závěry, jež navrhovatelé do této části svého podání rovněž vtělili, nebyly v daném řízení, vzhledem k jeho předmětu, povýtce efektivně uplatnitelné vůbec. Návrh je tím návrhem zjevně neopodstatněným. 25. Vzhledem k tomuto závěru, a v souladu s tím, co bylo řečeno v bodu 13. a 14. o procesní kvalifikaci zvláštní části navrhovateli formulovaného petitu, je již logicky evidentní, že shodný osud stíhají i návrhová žádání o konkrétní „výslovná potvrzení“ (což se samozřejmě týká i těch jednotlivých požadavků „deklarace“, které navrhovatelé vyjádřili v textu odůvodnění návrhu). 26. Nehledě již na to, že ačkoli navrhovatelé tyto dílčí návrhy ohlašují jako podané „v souvislosti“ s návrhem na zrušení jednotlivých ustanovení zákonů o jednacích řádech, o relevantní věcné (a současně procesně udržitelné) souvislosti zde ve skutečnosti nemůže být řeč. Je naopak zcela zřejmé, že intence těchto návrhů směřuje k řízení jinému, totiž o souladu mezinárodní („Lisabonské“) smlouvy s ústavním pořádkem ve smyslu čl. 87 odst. 2 Ústavy, a ta se v řízení předmětném, jak bylo vyloženo v bodu 14. výše, uplatnit nemůže. Navrhovatelé přiznávají inspiraci rozhodnutím Spolkového ústavního soudu „ve věci Lisabonské smlouvy“, přehlížejí však (kromě odlišného právního i judikatorního základu), že nyní podaným návrhem (na zrušení zákona, resp. jednotlivých ustanovení) otevřeli řízení, jež k této věci není připodobitelné. 27. I v této části jde proto o návrh zjevně neopodstatněný; dodat lze ještě, že pakliže by měl být těmito návrhy na „výslovná potvrzení“ založen samostatný návrh na zahájení řízení před Ústavním soudem, nemohl by být kvalifikován jinak, než jako návrh, k jehož projednání není Ústavní soud ve smyslu §43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu příslušný. 28. Závěrem stojí za zdůraznění, že – oproti představě navrhovatelů a bez ohledu na tyto závěry – byl jejich návrh nezpůsobilý vytvořit stav, kdy již jeho podání představovalo překážku, aby „Lisabonská smlouva“ byla ratifikována; že o návrh podle čl. 87 odst. 2 Ústavy nejde, bylo již vícekrát vysvětleno, a princip vyslovený ve druhé větě tohoto článku se tudíž neprosadí (srov. znovu bod 14.). E. Rozhodnutí. 29. Jako návrh zjevně neopodstatněný byl proto plénem Ústavního soudu podle §43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu (ve spojení s rozhodnutím pléna Ústavního soudu č. Org. 23/09 ze dne 9. 6. 2009, vyhlášeným ve Sbírce zákonů sdělením č. 202/2009 Sb.) odmítnut. Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně dne 6. října 2009 Pavel Rychetský předseda Ústavního soudu
Souhrné informace o rozhodnutí
Identifikátor evropské judikatury ECLI:CZ:US:2009:Pl.US.26.09.1
Název soudu Ústavní soud České republiky
Spisová značka Pl. ÚS 26/09
Paralelní citace (Sbírka zákonů)  
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)  
Populární název Ustanovení zákonů o jednacích řádech Poslanecké sněmovny a Senátu upravující tzv. vázaný mandát pro rozhodování v evr. orgánech
Datum rozhodnutí 6. 10. 2009
Datum vyhlášení  
Datum podání 1. 9. 2009
Datum zpřístupnění 6. 10. 2009
Forma rozhodnutí Usnesení
Typ řízení O zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam 2
Navrhovatel SKUPINA SENÁTORŮ
Dotčený orgán SENÁT PARLAMENTU ČR
POSLANECKÁ SNĚMOVNA PARLAMENTU ČR
Soudce zpravodaj Kůrka Vladimír
Napadený akt zákon; 107/1999 Sb.; o jednacím řádu Senátu; §119n/4, §119p/1 ve slovech "nejméně 17"
zákon; 90/1995 Sb.; o jednacím řádu Poslanecké sněmovny; §109k/4, §109d/1 ve slovech "nejméně 41", poznámka pod čarou č. 13a
Typ výroku odmítnuto pro zjevnou neopodstatněnost
Dotčené ústavní zákony a mezinárodní smlouvy
  • 1/1993 Sb., čl. 39, čl. 1 odst.1, čl. 6, čl. 87 odst.1 písm.a, čl. 87 odst.2
Ostatní dotčené předpisy
  • 107/1999 Sb., §119n odst.4, §119p odst.1, §119m
  • 162/2009 Sb.
  • 90/1995 Sb., §109p odst.1, §109k odst.4
Odlišné stanovisko  
Předmět řízení pravomoc a činnost ústavních orgánů/mezinárodní smlouvy /m. s. o přenosu pravomocí na mezinárodní organizaci
mandát poslance nebo senátora
základní ústavní principy/svrchovaný stát
základní ústavní principy/nezměnitelnost podstatných náležitostí demokratického právního státu
základní ústavní principy/demokratický právní stát/principy většinové vůle a ochrany menšin
závazky z komunitárního a unijního práva EU
procesní otázky řízení před Ústavním soudem/pravomoc a příslušnost Ústavního soudu
základní ústavní principy/princip dělby moci
Věcný rejstřík jednací řád
mezinárodní smlouva
mezinárodní organizace
Jazyk rozhodnutí Čeština
Poznámka Tvrzená souvislost s řízením sp. zn. Pl. ÚS 29/09.
URL adresa http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-26-09_1
Poznámka pro jurilogie.cz (nalus id): 63697
Staženo pro jurilogie.cz: 2016-05-04