ECLI:CZ:US:1994:Pl.US.26.93
sp. zn. Pl. ÚS 26/93
Nález
Plénum Ústavního soudu České republiky ve složení: JUDr. Iva Brožová, JUDr. Vojtěch Cepl, JUDr. Vladimír Čermák,JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Miloš Holeček, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Vladimír Jurka, JUDr. Zdeněk Kessler, JUDr. Vladimír Paul, JUDr. Antonín Procházka, JUDr. Pavel Varvařovský, JUDr. Eva Zarembová, rozhodlo o návrhu přednosty Okresního úřadu v Teplicích T. Ř. na zrušení obecně závazné vyhlášky města Bíliny o ochraně majetku občanů a města a zabezpečení veřejného pořádku ve městě Bílině, přijaté Městským zastupitelstvem v Bílině dne 28. ledna 1993, takto:
Vyhláška města Bíliny o ochraně majetku občanů a města a zabezpečení veřejného pořádku ve městě Bílině, přijatá Městským zastupitelstvem v Bílině dne 28. ledna 1993, se zrušuje dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění:
I.
Dne 1. 10. 1993 obdržel Ústavní soud České republiky návrh přednosty Okresního úřadu v Teplicích na zrušení jednotlivých ustanovení obecně závazné vyhlášky města Bíliny o ochraně majetku občanů a města a zabezpečení veřejného pořádku ve městě Bílině, přijaté Městským zastupitelstvem v Bílině dne 28. ledna 1993. Znění uvedené vyhlášky je následující:
"Obecně závazná vyhláška o ochraně majetku občanů a města a zabezpečení veřejného pořádku ve městě Bílina
Městské zastupitelstvo v Bílině, které si uvědomuje svou zodpovědnost za ochranu majetku města i jeho občanů a zajišťování bezpečnosti a veřejného pořádku ve městě, v návaznosti na §5 písm. b) zákona ČNR č. 410/1992 Sb., o obcích, schválilo dne 28. ledna 1993 tuto obecně závaznou vyhlášku:
Čl. I
1. V rámci zajištění regulace přílivu nových obyvatel do města, v souvislosti s nedostatkem a stavem bytového fondu a jeho únosným využíváním v návaznosti na hygienické předpisy, které stanoví minimální obytnou plochu na jednoho nájemníka bytu, je každý nájemník bytu na území města povinen požádat majitele bytu o souhlas k ubytování dosud nepřihlášeného občana, bude-li jeho pobyt trvat déle než pět dní v měsíci. 2. Tento souhlas nesmí být vydán v rozporu se závaznými předpisy hygienické služby, které stanoví minimální obytnou plochu, připadající na jednoho obyvatele bytu. 3. Nájemníku bytu a dosud nepřihlášenému občanovi, který poruší povinnost uloženou v bodě 1), může být uložena pokuta až do výše 5 000 Kčs. Právo na uplatnění zvýšených náhrad za služby spojené s užíváním bytu nepřihlášených občanů tím není dotčeno. 4. Občan města, který užívá byt v rozporu s §685 odst. 1 občanského zákoníku, bude bez náhrady vystěhován. 5. Nájemník, který není trvale přihlášen k pobytu ve městě a užívá byt v rozporu s §685 odst. 1 občanského zákoníku, bude vyhoštěn do místa trvalého bydliště.
Čl. II
1. Nájemník bytu je povinen užívat byt k bydlení. V případě, že využívá byt také k jiným účelům, jako např. k podnikatelské činnosti či k poskytování soukromých ubytovacích služeb, je povinen si k této činnosti vyžádat souhlas majitele bytu. 2. Nájemník bytu je povinen umožnit majiteli bytu provést kontrolu užívání a stavu bytu. 3. Nájemníku bytu, který opětovně poruší domovní řád, uzavřenou smlouvu o užívání bytu, nebo ustanovení této obecně závazné vyhlášky, je možno vypovědět nájem z bytu dle ustanovení §711 občanského zákoníku. Za škody způsobené porušením uvedených povinností odpovídá v plném rozsahu nájemník. 4. V případě, kdy nájemník bytu svým konáním způsobí, že dalším užíváním bytu hrozí šíření nákazy, jsou závažně porušeny hygienické předpisy, či ohrožena bezpečnost veřejnosti, bude dána okamžitá výpověď z bytu bez souhlasu soudu. Soudu bude tato skutečnost dodatečně oznámena se zdůvodněním. 5. V případě porušení bodu 1 až 4 může být nájemníkovi uložena pokuta až do výše stanovené zákonem.
Čl. III
1. Užívání nebytových prostor v domech musí sloužit k účelům jim vymezeným. 2. Nájemník, popř. jiná osoba, která hodlá využívat nebytové prostory k jiným účelům (např. k podnikatelské činnosti, sportovní či kulturní činnosti nebo ke zřízení domácí dílny) je povinen vyžádat si souhlas majitele domu. 3. Nájemníku, který si nevyžádá souhlas majitele domu, provádí činnosti, uvedené v odstavci 2 tohoto článku bez souhlasu majitele domu nebo nedodržuje podmínky, stanovené v tomto souhlasu, může být uložena pokuta až do výše 50.000.-Kčs. Při opakovaném porušení odst.3 je možno podle ustanovení §711 odst. 1 písm. d) občanského zákoníku vypovědět nájem z bytu. Občan je povinen uhradit škody, vzniklé majiteli domu provozováním nepovolené činnosti. 4. Majiteli domu, který umožní v nebytových i bytových prostorách svého domu provozování činnosti ohrožující mravnost, zdraví a bezpečnost obyvatel, je možno uložit pokutu až do výše stanovené zákonem.
Čl. IV
1. Pokuty, uložené za porušení této vyhlášky, budou hrazeny následujícími způsoby: a) dobrovolnou úhradou, b) přikázáním veřejně prospěšných prací (VPP), c) soudním vymáháním, d) pozastavením výplaty sociálních dávek eventuálně podpory v nezaměstnanosti. 2. Při uložení veřejně prospěšných prací se bude vycházet z ohodnocení vykonané práce dle stávajících ceníků a ze mzdových předpisů, platných v době výkonu trestu. K tomuto ohodnocení se připočítají náklady, spojené s pobytem v městském vězení. 3. Opatření z bodu 1d) se rovněž vztahuje na rodiče, jejichž děti budou přistiženy při požívání alkoholických nápojů, návykových látek (fetování), prostituci či kuplířství, při trestné činnosti nebo bude u nich zjištěno větší množství neomluvených hodin ve škole (záškoláctví). Takové chování dětí svědčí o jejich zanedbané výchově. 4. Přestupky proti této vyhlášce budou řešeny přestupkovou komisí, která bude pokuty (tresty) ukládat a vymáhat v součinnosti s městskou policií.
Čl. V
1. Městské zastupitelstvo pověřuje přestupkovou komisi v součinnosti s městskou policií k realizaci této vyhlášky. 2. Městské zastupitelstvo zřizuje městské vězení, které bude sloužit pro pobyt delikventů, jimž byly nařízeny VPP. 3. Majitel bytu má právo požadovat naplnění této vyhlášky u přestupkové komise a městské policie. 4. Vyhláška nabývá účinnosti dnem vyhlášení.
V Bílině 1. února 1993
Okresní úřad v Teplicích dne 10. března 1993 rozhodl podle §62 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, o pozastavení uvedené vyhlášky. Ve svém písemném vyjádření, podaném podle §69 zákona č. 182/1993 Sb., starosta města Bíliny k návrhu na zrušení vyhlášky č. 22/1992 k zabezpečení veřejného pořádku a bezpečnosti sděluje, že zastupitelstvo města trvá na svém původním rozhodnutí. V řízení o zrušení právních předpisů je Ústavní soud České republiky podle §68 odst. 2 citovaného zákona povinen také zkoumat, zdali byl napadený právní předpis vydán ústavně předepsaným způsobem. Z tohoto důvodu si Ústavní soud České republiky vyžádal od Městského zastupitelstva v Bílině zaslání dokumentů, osvědčujících řádné přijetí napadené vyhlášky (tj. zápisu z jednání Městského zastupitelstva, potvrzujícího potřebné kvorum a potřebnou většinu) jakož i její řádné vyhlášení ve smyslu zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Uvedené skutečnosti byly potvrzeny zápisem ze zasedání Městského zastupitelstva v Bílině, konaného dne 28. 1. 1993, osvědčujícím zákonem vyžadované kvorum i většinu, jakož i potvrzením o vyvěšení předmětné vyhlášky ve dnech 1. až 15. února 1993. Podle ustanovení §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud České republiky může se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Vzhledem ke skutečnosti, že na posouzení předmětné věci možno vztáhnout citované ustanovení, Ústavní soud České republiky si vyžádal od účastníků řízení vyjádření, zdali souhlasí s upuštěním od ústního jednání. Svým podáním ze dne 23. 2. 1994 starosta města Bíliny a podáním ze dne 2. 2. 1994 přednosta Okresního úřadu v Teplicích vyjádřili s návrhem Ústavního soudu České republiky svůj souhlas.
II.
Ústavní soud České republiky v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů (tedy i v řízení o zrušení právního předpisu obce) posuzuje obsah zákona nebo jiného právního předpisu podle hledisek, obsažených v ustanovení §68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. , k nímž u obecně závazné vyhlášky obce patří kompetence (zákonné zmocnění), soulad s právními předpisy vyššího stupně právní síly a dodržení právní úpravy normotvorného procesu. K problematice platnosti napadené vyhlášky Ústavní soud České republiky provedl již výše uvedená zjištění. Podle čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky, přičemž zmocňující ustanovení, obsažené v čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky , se vztahuje na pravomoc vydávat obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti obce. Podle čl. 8 , 99 a čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky je obec územním společenstvím občanů, které má právo na samosprávu. Obec je tudíž samosprávným celkem, vykonávajícím veřejnou moc. Pokud je součástí uplatňování veřejné moci obcí také jednostranné zakládání práv a povinností fyzických a právnických osob, je působnost obcí limitována čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky , čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích; rovněž podle čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod nesmí být nikdo nucen činit, co zákon neukládá. Z těchto ustanovení nutno pro oblast působnosti obce dovodit závěr, že v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt, určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy, platí ustanovení čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Obec tudíž může vydávat obecně závazné vyhlášky, obsahem kterých jsou právní povinnosti, jenom na základě a v mezích zákona. K vydání obecně závazné vyhlášky, jejímž obsahem jsou právní povinnosti, je obec proto oprávněna jenom v případě výslovného zákonného zmocnění. Z uvedeného plyne, že výčet, obsažený v ustanovení §14 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, nutno interpretovat ve smyslu zákonného zmocnění k vydání obecně závazných vyhlášek obcí restriktivně. Jeho demonstrativní dikci, jakož i všeobecnost vymezení samosprávné působnosti obce, obsaženou v §14 odst. 2 zákona č. 367/1990 Sb. , o obcích, ve znění pozdějších předpisů, lze vztáhnout toliko na tu samosprávnou působnost obce, ve které obec nevystupuje jako subjekt, určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy. Podle ustanovení §14 odst. 1 písm. o) zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, do samostatné působnosti obce patří místní záležitosti veřejného pořádku a zřizování obecní (městské) policie, s výjimkou rozhodování o přestupcích. Z ustanovení §51, 52 a 55 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, vyplývá závěr, podle kterého, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak, k projednání přestupků jsou příslušné pouze správní orgány. Samosprávné orgány jsou tudíž oprávněny rozhodovat o přestupcích toliko v oblasti přenesené působnosti nebo v případech, kdy zákon č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, nebo zákon jiný, výslovně stanoví skutkové podstaty přestupků v oblasti samostatné působnosti obcí (zákon o obcích tak činí v §47 odst. 3 , §48 , §50). V ustanoveních čl. I, II, III, IV, V vyhlášky města Bíliny o ochraně majetku občanů a města a k zabezpečení veřejného pořádku ve městě Bílině jsou obsaženy skutkové podstaty přestupků, sankce za jejich spáchání a způsoby jejich vymožení. Uvedená ustanovení napadené vyhlášky jsou z tohoto důvodu v rozporu s citovaným zmocňujícím ustanovením zákona o obcích, a tím také s ustanovením čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky. Čl. I, II, III předmětné vyhlášky upravují práva a povinnosti vlastníků a uživatelů bytů. Pro určování těchto povinností obecně závaznou vyhláškou obce však ustanovení §14 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb. , o obcích, ve znění pozdějších předpisů, neobsahuje zákonné zmocnění. Citovaná ustanovení napadené vyhlášky jsou z tohoto důvodu v rozporu s uvedeným zmocňovacím ustanovením zákona o obcích , a tím rovněž s ustanovením čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky. Podle ustanovení §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb. je přednosta okresního úřadu aktivně legitimován k návrhu na zrušení právního předpisu, vydaného obcí v její samostatné působnosti. Napadená všeobecně závazná vyhláška byla z pozice obce přijímána v samostatné působnosti. Svým obsahem však porušila příslušná zmocňovací ustanovení Ústavy České republiky a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, a tudíž ji není možno považovat za právní předpis, vydaný obcí v její samostatné působnosti. Z uvedeného plyne otázka, zdali v daném případě přednosta okresního úřadu splňuje podmínky aktivní legitimace podle §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb. Podle ustanovení §43 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb. je podání návrhu "zjevně neoprávněnou osobou" důvodem jeho odmítnutí. Za zjevně neoprávněnou osobu k podání návrhu nutno považovat navrhovatele toliko v těch případech, kdy při posouzení aktivní legitimace nevzniká žádná pochybnost. Posouzení samostatné působnosti obce pod skupinu těchto případů podřadit nelze. V předmětné věci nejde proto u navrhovatele o "osobu zjevně neoprávněnou", a tudíž tím není splněna podmínka odmítnutí návrhu podle §43 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb. Nebyl-li návrh odmítnut a nevzniknou-li v průběhu řízení důvody pro zastavení řízení, je Ústavní soud České republiky podle §68 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. povinen věc meritorně projednat a rozhodnout. Jak bylo již uvedeno, posuzování jiných, než zákonných právních předpisů, "jsou-li v rozporu s ústavním zákonem, zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10" Ústavy České republiky (čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky), spočívá podle §68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. nejprve v přezkoumání, "zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence". Porušení ústavní kompetence při vydání podzákonného právního předpisu je proto podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky a §70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. důvodem zrušení vyhlášky města Bíliny o ochraně majetku občanů a města a zabezpečení veřejného pořádku ve městě Bílině.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí se nelze odvolat.
V Brně 12. dubna 1994