Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 13.10.1999, sp. zn. Pl. ÚS 30/98 [ nález / KLOKOČKA / výz-2 ], paralelní citace: N 137/16 SbNU 27 [ 243/1999 Sb. ] dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:1999:Pl.US.30.98

sp. zn. Pl. ÚS 30/98 Nález Plénum Ústavního soudu rozhodlo dnešního dne ve věci stěžovatele - politické strany Demokratické unie zastoupené advokátkou JUDr. L. G., o návrhu stěžovatele na zrušení části §85 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, ve znění zákona č. 212/1996 Sb., konkrétně o vypuštění té části poslední věty, která zní: "která ve volbách získala nejméně tři procenta z celkového počtu platných hlasů", takto: Část §85 druhé věty zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, která zní: "která ve volbách získala nejméně tři procenta z celkového počtu platných hlasů", se zrušuje. Odůvodnění: I. Dne 16. 10. 1998 podal stěžovatel, tj. politická strana Demokratická unie, ústavní stížnost podle §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Důvodem této ústavní stížnosti bylo rozhodnutí Ministerstva financí ČR o nevyplacení příspěvku na úhradu volebních nákladů Demokratické unii ve výši 7 778 790 Kč. Ministerstvo financí oznámilo dopisem z 19. 8. 1998 Demokratické unii své rozhodnutí s odvoláním na část ustanovení §85 zák. č. 247/1995 Sb. zavádějící pro vyplacení příspěvku hranici získaných hlasů ve výši tří procent z celkového počtu platných hlasů odevzdaných ve volbách. Ministerstvo financí České republiky je podle ustanovení §85 zák. č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky (dále jen "volební zákon"), orgánem oprávněným vyplácet politickým stranám příspěvek na úhradu volebních nákladů ve výši 90 Kč za každý platný odevzdaný hlas. S ohledem na to, že v daném případě bylo vyplacení volebního příspěvku na úhradu volebních nákladů odmítnuto s poukazem na ustanovení zákona, spojila Demokratická unie se svou ústavní stížností návrh na zrušení té části §85 citovaného zákona, jehož uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti. Demokratická unie spatřuje v rozhodnutí Ministerstva financí porušení čl. 22 Listiny základních práv a svobod, konkrétně pak zásah orgánu veřejné moci do svobodné soutěže politických sil v demokratické společnosti. Dle ústavní stížnosti, je-li každý platný hlas odevzdaný ve volbách dotován finanční částkou 90 Kč pro příslušnou politickou stranu, pak již jakékoli další podmínky pro vyplacení této částky znamenají zásah do svobodné soutěže politických sil, neboť se tak vytvářejí nerovné podmínky pro působení politických stran. Tato nerovnost podmínek je znásobena dále i povinností kandidujících politických stran skládat kauci ve výši 1,6 milionu Kč. Jestliže se pak některým stranám nevrátí ani tato kauce, ani nedostanou příspěvek na volební náklady za každý odevzdaný hlas, jde o ekonomickou diskriminaci státu vůči vznikajícím politickým stranám, jíž jsou znevýhodněny proti stranám etablovaným, což je v přímém rozporu s ustanovením čl. 5 Ústavy České republiky, podle něhož je politický systém založen na volné soutěži politických stran. Dle Demokratické unie stát tímto postupem požaduje, aby nově vzniklá politická strana bez jakýchkoli státních finančních prostředků překročila již v prvních volbách po svém vzniku tříprocentní hranici, a to v konkurenci se stranami státem bohatě financovanými. Ústavní stížnost shledává kromě toho i jednoznačnou diskriminaci z pohledu občana, neboť stát rozhodl, že některý hlas bude mít hodnotu 90 Kč a jiný nikoli. Konečně pak poukazuje ústavní stížnost na to, že nelze pouze ochranu politických práv deklarovat a následně pak ekonomickými nástroji činit pravý opak. Má-li být zachována skutečně svobodná soutěž politických sil, pak musí být tato částka také vyplácena za každý odevzdaný hlas bez dalších omezujících podmínek. Ústavní soud nejprve ověřil formální náležitosti podané ústavní stížnosti a zjistil, že jde o ústavní stížnost podanou řádným způsobem a včas. Poté se obrátil na Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky s žádostí o písemné vyjádření k návrhu do 30 dnů ode dne, kdy byl tento návrh Poslanecké sněmovně doručen, neboť účastníkem řízení je též ten, kdo zákon nebo jiný právní předpis, jehož zrušení je navrhováno, vydal. Dne 3. 2. 1999 obdržel Ústavní soud k návrhu Demokratické unie stanovisko Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, podepsané předsedou Poslanecké sněmovny Prof. Ing. Václavem Klausem, CSc. Ve vyjádření se především namítá, že podle čl. 87 odst. 1 písm j) Ústavy a §73 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, může politická strana podat svůj návrh k Ústavnímu soudu jen v případě jejího rozpuštění nebo jiného rozhodnutí orgánu veřejné moci, které se dotýká její činnosti. Dle vyjádření současná právní úprava jiný právní důvod pro aktivní legitimaci politické strany v řízení podle §72 a násl. zákona o Ústavním soudu, nepřipouští. Ve stanovisku Poslanecké sněmovny se tak namítá, že Demokratická unie není k podání předmětného návrhu oprávněna. S přihlédnutím k tomu považuje Poslanecká sněmovna proto za bezpředmětné vyjadřovat se k vlastnímu návrhu na zrušení části ustanovení §85 citovaného zákona a omezuje se pouze na konstatování, že zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, byl schválen potřebnou většinou poslanců, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a naším právním řádem a konstatuje, že je na Ústavním soudu, aby podaný návrh posoudil a vydal příslušné rozhodnutí. Vzhledem k námitce nedostatku aktivní legitimace politické strany v řízení podle §72 zákona o Ústavním soudu, byl nucen Ústavní soud se nejprve zabývat touto výhradou. Po zvážení dospěl k závěru, že argumentace Poslanecké sněmovny vychází z chybného výkladu zákona, a proto není opodstatněná. Podle §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu ústavní stížnost je oprávněna podat jak fyzická, tak i právnická osoba podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, a to proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených práv a svobod. Právnickou osobou je nepochybně i politická strana, která je subjektem práv a povinností jako taková, tedy jako organizace. Ustanovení o okruhu oprávněných osob pro podání ústavní stížnosti není dotčeno, ale pouze doplněno §73 zákona o Ústavním soudu, který upravuje specielní případ rozpuštění politické strany anebo jiného rozhodnutí státní moci, jež se týká činnosti politické strany, např. rozhodnutí o zamítnutí registrace politické strany, nebo o pozastavení činnosti politické strany dle §14 zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, tedy věcí, o nichž rozhoduje zpravidla na návrh vlády Nejvyšší soud ČR. V případě §73 může politická strana podat "návrh" podle čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy, jestliže namítá, že rozhodnutí týkající se její činnosti není ve shodě s ústavními nebo jinými zákony. Tím není omezeno právo politické strany kromě návrhů podle §73 podávat i ústavní stížnosti za podmínek §72 zákona o Ústavním soudu. Pokud pak jde o §72 zákona o Ústavním soudu, politická strana jako právnická osoba, je oprávněna podat ústavní stížnost, má-li za to, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem anebo opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle článku 10 Ústavy. Protože v daném případě ústavní stížností napadená skutečnost nastala bezprostředním působením ustanovení §85 citovaného zákona, přísluší Demokratické unii právo spojit s touto ústavní stížností i návrh na zrušení toho právního předpisu, jehož uplatněním došlo k následkům, jež ústavní stížnost napadla (§74 zákona o Ústavním soudu). Ústavní soud dále zvážil i pochybnost, zda ústavní stížnost nebyla podána "někým zjevně neoprávněným" ve smyslu ustanovení §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu. Sdělení Ministerstva financí z 19. 8. 1998 upozorňuje na to, že není oprávněno příspěvek Demokratické unii vyplatit, protože tato strana nesplnila zákonnou podmínku pro výplatu volebního příspěvku dle §85 zákona č. 247/1995 Sb. Ministerstvo financí patrně nepokládá své sdělení za rozhodnutí orgánu státní správy a odkazuje výslovně na "obvyklou cestu" proti omezení, jež Demokratická unie pokládá za protiústavní. Tyto "obvyklé cesty" mohou být dvě. První spočívá v podání návrhu na zrušení předpisu volebního zákona prostřednictvím skupiny poslanců nebo senátorů těch politických stran, jež jsou v Parlamentu již zastoupeny. Takový (imaginární) počin velkých stran ve prospěch stran malých, které jsou jejich potencionálními konkurenty, lze však stěží předpokládat. Druhou cestou by mohla být soudní žaloba proti České republice, zastoupenému Ministerstvem financí, o vyplacení příslušné částky volebního příspěvku. Avšak i tato cesta má svá úskalí. I kdyby žalobce v takovém případě navrhl obecnému soudu, aby požádal o zrušení napadeného ustanovení volebního zákona, soud by sice mohl, ale nemusel řízení přerušit a nemusel by dle čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR věc předložit Ústavnímu soudu. Žalobce je v takovém případě plně odkázán na názor obecného soudu, který má povinnost obrátit se na Ústavní soud pouze tehdy, jestliže sám dojde k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním zákonem. Je zřejmé, že při takovém postupu by stěžovatelce, tj. Demokratické unii, mohla vzniknout vážná a neodvratitelná újma ve smyslu §75 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Avšak odkaz na "obvyklou cestu" obecných soudů v tomto případě neobstojí ani z hlediska §75 odst. 2 písm. a) téhož zákona, neboť eventuelní námitku, že stěžovatelka nevyčerpala všechny procesní prostředky, které jí zákon k ochraně jejího práva poskytuje, Ústavní soud nemůže akceptovat, jde-li o stížnost, která svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatelky - v daném případě o otázku obecného významu, jež úzce souvisí s principem rovnosti politických stran ve volební soutěži. Bez ohledu na tuto závažnou okolnost, obě cesty, označené za "obvyklé", vykazují nedostatky, jež by ve svých důsledcích znamenaly restriktivní zásahy do pojmového obsahu materiálního právního státu a do práva domáhat se soudní cestou uplatnění principu rovnosti zaručeného Ústavou, Listinou základních práv a svobod, jakož i Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (čl. 36 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 citované Úmluvy). Před touto skutečností neobstojí argument, že sdělení Ministerstva financí není formálním rozhodnutím správního orgánu. Podle §20a zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, příspěvek vyplácí Ministerstvo financí na žádost politické strany nebo hnutí. V daném případě ve skutečnosti jde o odmítnutí vzneseného požadavku, tedy o zaujetí stanoviska, jež je pod č. j. 143/61 733/1998 vyjádřeno. Dle názoru Ústavního soudu v tomto případě není tolik podstatné, zda šlo o formální věcné zamítnutí žádosti anebo prostě jen o "opatření" nebo "jiný zásah" orgánu veřejné moci. Skutečností zůstává, že jde o negativní reakci orgánu veřejné moci na vznesený nárok, byť s odkazem, že ustanovení zákona výplatu volebního příspěvku v daném případě nedovoluje. Také vzhledem k tomu je na místě ústavnost §85 volebního zákona přezkoumat, neboť stěžovatelka odvozuje odmítnutí svých nároků právě od protiústavního charakteru tohoto ustanovení. Senát Ústavního soudu má ostatně dle §64 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, právo "v souvislosti s rozhodováním o ústavní stížnosti" případně též sám podat návrh na zrušení právního předpisu, dojde-li při jeho přezkoumání k závěru, že odporuje ústavnímu zákonu. Ze všech těchto důvodů Ústavní soud přistoupil k projednání návrhu na zrušení té části poslední věty §85 zákona č. 247/1995 Sb., jež zní: "která ve volbách získala nejméně tři procenta z celkového počtu odevzdaných platných hlasů". II. Ústavní soud po zvážení všech okolností případu dospěl k závěru, že návrh na zrušení té části ustanovení §85 volebního zákona, jež podmiňuje státní příspěvek na volební náklady strany získáním nejméně tří procent z celkového počtu platných hlasů, je opodstatněný. Stanovisko Ústavního soudu vychází ze zvážení základní otázky, totiž vztahu mezi dvěma rozpornými aspekty volební soutěže politických stran. Prvním z nich je požadavek svobodné volební konkurence politických stran za rovných podmínek poskytujících politickým stranám rovnou šanci ve volební soutěži a vedoucí k takové skladbě voleného sboru, jež odpovídá nejlépe skutečné diferenciaci politické vůle voličů. Druhým požadavkem je schopnost zákonodárného sboru přijímat rozhodnutí na základě formace politické většiny, tj. být zákonodárným orgánem nejen nominálním, ale i funkčním. V zemích s poměrně roztříštěným spektrem politických stran se tak střetává princip účelné integrace s principem přirozené diferenciace, neboť také potřeba vzniku politické většiny schopné jak vytvořit vládu tak i vykonávat zákonodárnou činnost je v povaze ústavního státu. Oba tyto požadavky je třeba citlivě a vyváženě respektovat v celkové právní úpravě všech prvků volebního procesu i při úpravě postavení politických stran. Proto je z hlediska reprezentativní demokracie přípustné začlenit do právní úpravy integrační stimuly tam - a pouze tam - kde pro to existují závažné důvody, zejména za předpokladu, že by roztříštěním hlasů mezi velký počet politických stran došlo k bezbřehému "přemnožení" politických stran a tím k ohrožení funkčnosti a akceschopnosti, jakož i kontinuity parlamentního systému. Po špatných zkušenostech s přílišnou roztříštěností parlamentního spektra přistoupily evropské státy aplikující systém poměrného zastoupení ve volbách, také vesměs k zavedení integračních stimulů, zvláště pak omezovací klauzule, většinou pětiprocentní. Takové integrační zásahy zákonodárce jsou obecně pokládány za ústavně legitimní, pokud se uskutečňují v míře nezbytně nutné pro formaci politické vůle lidu, potřebné pro přijímání rozhodnutí ve voleném sboru a pokud tyto úpravy ve svém celku příliš nenarušují skutečný obraz politické vůle voličů vyjádřený jejich hlasováním, neboť v konfrontaci obou těchto požadavků požívá vyšší ústavní ochrany právě princip volné soutěže politických stran (čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny základních práv a svobod). Ústavní soud se integračními stimuly již zabýval, a to zejména ve dvou případech. První (Pl. ÚS 25/96) se týkal pětiprocentní omezovací klausule. Ústavní soud tehdy prohlásil tuto klauzuli za ústavně konformní a shledal, že jisté omezení diferenciace při rozdělování mandátů je přípustné, jde-li o minimální zásah, umožňující vznik sněmovny schopné plnit své ústavní funkce. Druhým případem byl návrh na zrušení volebních kaucí (Pl. ÚS 3/96), který získal sice podporu většiny soudců Ústavního soudu, nikoli však většiny kvalifikované, takže byl zamítnut. V tomto případě šlo u Poslanecké sněmovny o zrušení povinnosti každé ze stran či koalicí složit kauci 200 000 Kč v každém volebním obvodu, v němž se účastní voleb, přičemž vratnost této částky byla vázána na získání alespoň pěti procent hlasů ve volbách. V důsledku toho zůstal v platnosti i tento integrační stimul, který staví i malé strany před povinnost složit 1 600 000 Kč jako kauci pro svou volební účast ve všech obvodech s tím, že tuto částku ztratí, nezískají-li nejméně pět procent hlasů ve volbách (§35 odst. 4 volebního zákona). Jak pětiprocentní omezovací klausule, tak i toto opatření, je odůvodňováno potřebou čelit přílišné diferenciaci politického spektra a existenci četných drobných politických stran. V podstatě o stejné důvody se opírá i §85 volebního zákona, který váže výplatu volebního příspěvku ve výši 90 Kč za každý hlas odevzdaný pro stranu či koalici na podmínku získání nejméně tří procent z celkového počtu všech odevzdaných hlasů. Jako další důvod těchto omezení se uvádí obava z opakující se samoúčelné aktivity stran, směřující primárně k získání státních prostředků, jakož i zviditelnění svých kandidátů z jiných než právě volebních důvodů (např. získání osobní popularity, z důvodů firemních resp. obchodních aktivit, z recese aj.). Příspěvek na úhradu volebních nákladů, tak jak je upraven v §85 volebního zákona, není sám o sobě v zemích Evropské unie ničím zcela výjimečným. Mírnější podmínky pro vyplacení volebního příspěvku platí v Německu, Francii, Itálii a Dánsku. Belgie a Španělsko váží výplatu na získání parlamentního mandátu, Řecko na volební zisk tří procent hlasů a na kandidaturu strany alespoň ve dvou třetinách obvodů, Lucembursko na získání alespoň pěti procent v příslušném obvodu, Velká Británie, Irsko, Nizozemsko a Portugalsko neznají přímé financování politických stran státem vůbec. Z tohoto pohledu se řešení českého volebního zákona nevymyká evropskému průměru. Ústavní soud však soudí, že objektivní posouzení návrhu Demokratické unie vyžaduje nikoli pouze izolované zvážení samotného příspěvku na úhradu volebních nákladů, ale jeho hodnocení v souhrnu výsledného efektu všech těchto faktorů v našem volebním systému. Tu je třeba především pojmově odlišit působení pětiprocentní omezovací klauzule od volebních kaucí a příspěvku na úhradu volebních nákladů. Omezovací pětiprocentní klauzule působí přímo a primárně až v systému rozdělování mandátů mezi jednotlivé politické strany, tedy následně až po ukončení hlasování voličů a její vliv na vstup politických stran do volební soutěže a na jejich účast ve volbách je pouze nepřímý, totiž zprostředkovaný úvahou, zda šance získat parlamentní zastoupení pro stranu je či není reálná. Tato úvaha může sice některé strany odradit od účasti ve volbách, jejich volnost účastnit se voleb a konkurovat ostatním ve volební soutěži však tím není přímo omezena. Naproti tomu volební kauce představují zásah primárně nikoli do rozdělování mandátů, ale přímo jaksi "předem" do svobody vstupu do volební soutěže a účasti ve volbách a zřetelně působí a priori na rovnost volebních šancí tím, že váží úhradu 1 600 000 Kč, které strany předem pro svou plnou účast ve volbách skládají, na získání nejméně pěti procent hlasů v celostátním měřítku. K tomuto "apriornímu nástroji integrace" se v České republice přímo řadí i omezení příspěvku na úhradu volebních nákladů, které svou povahou omezuje malé politické strany rovněž dalším, a to dodatečným finančním zvýhodněním ve srovnání se stranami parlamentně zastoupenými. V České republice tak dochází k takové kumulaci ekonomických překážek pro samotnou účast malých stran ve volební soutěži, jež nemá obdoby v žádném ze států Evropské unie s volebním systémem poměrného zastoupení. V těch totiž neexistují ani v náznaku volební kauce. Přestože neexistují volební kauce, je i sama hranice pro poskytnutí příspěvku na úhradu volebních nákladů posuzována kriticky. Tak např. v Německu byla výše 2,5% získaných hlasů shledána Spolkovým ústavním soudem protiústavní a novou úpravou §18 zákona o politických stranách byla snížena na 0,5% pro spolkové a 1% hlasů pro zemské volby. Spolkový ústavní soud ve svém rozhodnutí (Entscheidungen sv. 24, s. 300, 339 n.) prohlásil, že zákonodárce sice smí výplatu volebního příspěvku učinit odvislou od získání jistého minimálního počtu hlasů, avšak hranici 2,5% označil za protiústavní, neboť je v rozporu s principem rovných volebních šancí politických stran. Demokracie je ve své podstatě zaměřena proti privilegiím, proto v roce 1975 v jiné souvislosti týž ústavní soud shledal, že "každý má vykonávat svá státoobčanská práva co do formy a způsobu s maximální mírou rovnosti" a že "každý musí mít bez ohledu na sociální rozdíly, zvláště pak na svůj původ, svou národnost, své vzdělání nebo svůj majetek, stejnou šanci stát se členem parlamentu" (tamtéž, sv. 40, s. 317-318). Princip volné soutěže politických stran zahrnuje pojmově povinnost státu respektovat rovnost šancí těchto stran z hlediska právní úpravy podmínek této soutěže a úpravy nároků pro její účastníky, neboť jde v podstatě o aplikaci obecné zásady rovnosti, garantované jak ústavními tak i mezinárodními akty. Jakýkoli zásah zákonodárce do těchto podmínek je zásahem státu a měl by se řídit obecným zájmem. Procentuální omezení pro výplatu příspěvku na úhradu volebních nákladů politických stran nesmí být produktem libovůle anebo vhodnosti posuzované pouze z hlediska zájmů etablovaných stran. I pro Českou republiku proto platí, že zákonodárce musí při úpravách v oblasti tvorby politické vůle respektovat, že mu jsou na tomto poli vytýčeny zvláště úzké meze a že je mu odepřeno každé diferencované zacházení se stranami, jehož podkladem není důvod mimořádné závažnosti. V této souvislosti lze poukázat na závěr Spolkového ústavního soudu SRN, že: "při úhradě nákladů na volební boj, při níž musí být zohledněny zásadně všechny strany, které se účastnily volebního boje, nemůže být stanovení minimálního podílu hlasů oprávněno poukazem na to, že volby mají vytvářet funkceschopné parlamenty" (Entscheidungen, sv. 24, str. 341). Také v České republice kritérium pro tuto úpravu musí být jiné. Nejde o nástroj další integrace, ale prostě o zjišťování, zda návrhy a programy předložené k volbě jsou vážně míněny, zda se orientují výhradně na volební úspěch a nikoli na jiné cíle. Smyslem volebního příspěvku nesmí být omezení volnosti volební soutěže, ale zajištění její vážnosti. Spolkový ústavní soud SRN např. výslovně zjistil, že podíl 0,5% hlasů jako důkaz vážnosti snah ve volebním boji postačí a činí zbytečným ověřování podle jiných kritérií. Čím nižší je práh volebního úspěchu, tím je pravděpodobnější, že volební úspěch se kryje s politickým významem strany. Jestliže moderní reprezentativní demokracie bere zřetel na funkčnost parlamentního systému a přijímá v omezené míře integrační stimul do systému rozdělování mandátů, neznamená to, že integrační hlediska smějí mít přednost před principem volné a v zásadě neomezené volební soutěže volebních stran. Jejich volná soutěž je přímým výrazem pluralistické povahy demokratické společnosti a právě ochrana pluralismu v politickém životě má primární význam pro samu existenci demokratické společnosti. Proto je výrazně chráněna čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny základních práv a svobod. Jakékoli přímé nebo nepřímé omezování rovnosti stran ve volební soutěži nesmí jednotlivě ani v kumulaci opatření, jež diferencovaně postihují nebo zvýhodňují určité strany, potlačovat apriorně již samotnou účast politických stran ve volební soutěži. Kumulace finančních podpor pouze pro některé strany je ve svých důsledcích současně kumulací faktických finančních sankcí pro strany jiné. Proto je třeba pečlivě zvažovat, zda není překročen účel takových opatření. Tímto účelem musí být pouze vážnost úsilí soupeřících stran, jež není zaměřeno k jiným cílům než k účasti na politické reprezentaci a prosazování vlastního programu v ní. Integrační stimuly jsou v reprezentativní demokracii v omezené míře přípustné až po ukončení procesu svobodné soutěže právně rovných politických stran, tedy po sečtení hlasů pro strany, a to určitou diferenciací při rozdělování mandátů, nikoli však apriorně finanční stimulací některých a znevýhodněním jiných stran, neboť tím by docházelo k modifikaci a stylizaci již i v počtu hlasů pro politické strany odevzdaných. Také francouzský Conseil Constitutionnel v roce 1990 (rozhodnutí č. 89-271 DC) vazbu volebního příspěvku na získání více než pěti procent hlasů v jednotlivých obvodech prohlásil za protiústavní a odporující principu rovnosti, takže v současné době se sice polovina úhrnné sumy volebních příspěvků rozděluje proporcionálně mezi strany podle počtu členů parlamentu, avšak druhá polovina se rozděluje všem stranám, jež se účastnily voleb proporcionálně podle počtu získaných hlasů, aniž by byla stanovena procentuální hranice. V Dánsku stačí pro získání příspěvku 1 tisíc odevzdaných hlasů při posledních parlamentních volbách. Ústavní soud již ve svém nálezu o financování politických stran (sp. zn. Pl. ÚS 26/94) uznal přípustnost státního finančního příspěvku politickým stranám, a to vzhledem k jejich nezastupitelným funkcím v ústavní formě vlády reprezentativní demokracie. Ústava České republiky ve svém článku 5 vychází z toho, že tvorba politické vůle a formace státní moci je výsledkem volné soutěže politických stran v rámci demokratického právního státu. Výsledkem této soutěže je určitý politický profil volených orgánů státní moci. Proto zásahy státních orgánů zpět do života politických stran jsou nežádoucí tam, kde by mohly volný a svobodný průběh soutěže stran omezit. Rovněž článek 22 Listiny základních práv a svobod stanoví, že zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických stran v demokratické společnosti. V současné době existují pro volby Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR materiální stimuly podněcující volební abstenci malých stran, jež musí cestou nevratných volebních kaucí státu "zaplatit" za to, že nedosáhly hranice, stanovené na pět procent odevzdaných platných hlasů a tím i uhradit jakousi "pokutu" ve výši 1 600 000 Kč za svou prostou účast ve volební soutěži. Kromě toho však existuje i řada omezení, jež finanční nároky v opačném směru, totiž nároky politických stran vůči státu, v případě malých stran zcela eliminují, a to přesto, že tyto strany uplatňují svou roli ve volební soutěži v obecném zájmu stejně, jako strany parlamentně etablované. Ty navíc kromě příspěvku na úhradu volebních nákladů požívají řadu dalších materiálních výhod: mají nárok na stálý příspěvek politické straně resp. hnutí, minimálně ve výši tří milionů Kč každým rokem, jestliže získaly nejméně tři procenta hlasů (§20 odst. 4 a odst. 6 zákona o sdružování v politických stranách a hnutích). Tato částka se zvyšuje za každou další i započatou desetinu procenta hlasů ročně o 100 000 Kč. Dále pak mají nárok na příspěvek na každý jednotlivý mandát dle odst. 7 téhož ustanovení ve výši půl milionu Kč za mandát a konečně pak dostávají finanční úhrady od státu v souvislosti s výkonem parlamentních funkcí a činností parlamentního klubu. V SRN např. naproti tomu existuje pouze a jedině volební příspěvek vyplácený všem stranám, které získaly alespoň 0,5% hlasů. Kumulace řady finančních postihů malých stran (a tím finančních výhod pro větší strany) je v současné úpravě tak rozsáhlá, že dochází apriorně k "dušení" těch malých stran, které nemají dosti finančních prostředků pro vedení volební kampaně a placení kaucí. U vědomí toho potenciální voliči takových stran již při hlasování samém uhýbají svými hlasy jinam, jestliže "jejich" strana nemá dost prostředků, aby se zviditelnila v soutěži s ostatními. Čím vyšší je limit pro malé strany, tím méně bude počet hlasů pro ně odevzdaných vyjadřovat jejich skutečný význam a tím slabší bude také věrohodnost volebních výsledků. Hlasování voličů má však být výrazem svobodného rozhodnutí ve volné soutěži stran a integrační faktor má působit až po ukončení svobodné volební soutěže. Neúměrná kumulace materiálních sankcí je ve svých důsledcích kontraproduktivní, neboť postihuje právě jen ty demokratické politické strany, které nedisponují množstvím vydatných sponzorských darů a jimž nahromadění finančních sankcí znemožňuje vést přiměřenou volební kampaň, resp. vůbec vstoupit do volební soutěže. Na druhé straně pak mohou jiné, rovněž malé, politické strany, disponovat dostatkem finančních prostředků od vlivných sponzorů, jež s nimi spojují politické prosazování vlastních zájmů. Vzhledem ke všem těmto okolnostem dospěl Ústavní soud k závěru, že vazba příspěvku na úhradu volebních nákladů na získání nejméně tří procent z celkového počtu platných hlasů ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR svým rozsahem a zejména také s přihlédnutím k dalším omezením, jimiž jsou postihovány politické strany, které získaly méně než pět resp. tři procenta hlasů, přesahuje nezbytnou míru potřebnou ke zjištění vážnosti volebních úmyslů stran a zasahuje do rovnosti šancí politických stran ve volební soutěži. V tomto souhrnu finančních postihů se pro některé z nich stává účast ve volbách nefinancovatelným luxusem. Ústavní soud proto příslušné ustanovení volebního zákona s účinností od vyhlášení nálezu zrušil, a to pro rozpor s čl. 5 Ústavy České republiky a s čl. 22 Listiny základních práv a svobod. Je věcí úvahy Parlamentu České republiky, zda má být pro volby Poslanecké sněmovny při existenci volebních kaucí ponechána též i určitá hranice - řekněme kolem 1% - získaných hlasů jako důkaz vážnosti volebních úmyslů stran a tím i podmínka pro výplatu příspěvku na úhradu volebních nákladů. O ústavní stížnosti samé, spočívající v požadavku Demokratické unie na výplatu příspěvku na úhradu volebních nákladů ve výši 7 778 790 Kč, vzneseném v souvislosti s minulými volbami do Poslanecké sněmovny, jež se konaly v roce 1998, rozhodne I. senát Ústavního soudu, jakmile tento nález pléna Ústavního soudu bude vykonatelný. Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně 13. října 1999