ECLI:CZ:US:1994:Pl.US.31.93
sp. zn. Pl. ÚS 31/93
Usnesení
Ústavní soud ČR rozhodl, ve věci návrhu přednosty Okresního úřadu v Chomutově na zrušení obecně závazné vyhlášky městského zastupitelstva v Jirkově k zabezpečení veřejného pořádku a bezpečnosti ve městě Jirkov ze dne 3. 11. 1992, soudcem zpravodajem JUDr. Vlastimilem Ševčíkem mimo ústní jednání dne 24. 1. 1993, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
Městské zastupitelstvo v Jirkově usneslo dne 3. 11. 1992 obecně závaznou vyhlášku k zabezpečení veřejného pořádku a bezpečnosti ve městě Jirkov (dále jen vyhláška), jíž, stručně shrnuto, "v rámci zajištění regulace přílivu nových obyvatel do města", ukládá (v čl. II - IV) občanům různé povinnosti, jejíž porušení, resp. nesplnění pokládá za přestupek a jako takové je sankcionuje pokutami, zpravidla v částce do 5 000,- Kč (čl. II odst. 3, čl. III odst. 5), případně též do výše 100 000,- Kč (čl. IV odst. 4). Současně s tím, pro případ, že by nebyly zaplaceny, stanoví způsob vymáhání uložených pokut (čl. V, VI) včetně toho, že za stejným účelem zřizuje městské vězení (čl. VII odst. 1). Tato vyhláška měla nabýt platnosti (míní se tím zřejmě účinnosti) dne 3. 12. 1992 (čl. VII odst. 3).
Přednosta Okresního úřadu v Chomutově svým rozhodnutím ze dne 24. listopadu 1992 výkon této vyhlášky, s odkazem na §62 odst. 1 zák. č. 367/90 Sb., ve znění zák. č. 410/92 Sb. (dále jen zákon č. 410/92 Sb.), pozastavil a současně v podrobném odůvodnění svého rozhodnutí rozvedl, v čem a proč pokládá jednotlivá ustanovení vyhlášky za rozporná se zákonem (kupř. Občanským zákoníkem - zák. č. 40/64 Sb., v platném znění, zák. č. 60/64 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zák. č. 200/90 Sb. apod.), případně proč ta která ustanovení vyhlášky se jeví jako nadbytečná (vzhledem k celostátní úpravě dané příslušným zákonem jako kupř. v čl. III odst. 3 a 4 apod.). Současně s tím vyzval městské zastupitelstvo k nápravě vyhláškou vytvořeného právního stavu, který se mu jevil jako vadný, a protože zastupitelstvo samo nápravu nesjednalo, návrhem na zahájení řízení (§34 odst. 1 zák. č. 182/93 Sb. - dále jen návrh) ze dne 27. října 1993 navrhl Ústavnímu soudu ČR, aby svým nálezem napadenou vyhlášku zrušil.
Ve svém návrhu rozvedl navrhovatel své námitky proti vyhlášce ve smyslu svého předchozího rozhodnutí o pozastavení výkonu vyhlášky a doplnil, že část vyhláškou uložených povinností (kupř. v čl. II odst. 1, v čl. VII odst. 1) jeví se též jako rozporná s ústavním pořádkem ČR, a to s Listinou základních práv a svobod, na jejíž blíže označené články poukazuje.
Starosta města Jirkov, které je účastníkem tohoto řízení (§69 zák. č. 182/93 Sb.), ve vyjádření, k němuž bylo zastupitelstvo města vyzváno (§42 odst. 3 zák. č. 182/93 Sb.), setrval na svém dřívějším stanovisku, a to dále rozvedl v tom smyslu, že zastupitelstvo města Jirkov se cítilo a cítí se stále nuceno na vydané vyhlášce setrvat, neboť zejména "dosavadní právní úprava platnými předpisy není schopna podchytit veškeré negativní jevy v jejich městě", a že, "s ohledem na rozpad ČSFR dochází k nadměrnému pohybu obyvatel a v důsledku toho pak i k protiprávnímu obsazování prázdných bytů apod.". S poukazem na to, že zákon, zejména Listina základních práv a svobod, "chrání slušné občany státu", zamýšlí napadenou vyhláškou "stavět určité limitující podmínky pro slušné žití všech občanů města", zejména, když "velký nedostatek soudců je důvodem téměř úplné ztráty funkčnosti soudů", případně když "kompetentní státní orgány nefungují tak, jak by měly a otázky, které by měly vyřešit, zůstávají nepřiměřeně dlouho neuzavřeny", v důsledku čehož jsou "jak občané, tak orgány samosprávy přiváděny do neřešitelných situací".
Stran přijatých sankcí a zřízení městského vězení (za nesplnění či porušení vyhláškou uložených povinností) má zastupitelstvo za to, že "zřízení institutu městského vězení by bylo bezpředmětné, kdyby existoval jiný reálný způsob výkonu rozhodnutí" a s odkazem na "právní systémy jiných států" uzavírá, že je na místě tímto způsobem "využít cizích zkušeností".
Závěrem svého vyjádření opakuje starosta města Jirkov své výhrady vůči činnosti soudu a státní správy (co do jejich funkčnosti), a i když to výslovně neuvádí, lze z obsahu a smyslu jeho podání usoudit, že usiluje o to, aby Ústavní soud ČR návrh navrhovatele zamítl (§70 odst. 2 zák. č. 182/93 Sb.).
Soudci zpravodaji, jemuž věc podle pravidel určených rozvrhem práce (§40 odst. 1 zák. č. 182/93 Sb.) napadla, bylo uvážit, zda lze věc připravit k projednání v plénu Ústavního soudu (§11 odst. 2 lit. b) zák. č. 182/93 Sb.) či zda nejsou zde dány důvody k odmítnutí návrhu (a contr. §42 odst. 1, §43 odst. 1 zák. č. 182/93 Sb.), zda nejde o návrh podaný někým zjevně neoprávněným (§43 odst. 1 lit. d) zák. č. 182/93 Sb.) nebo zda nejde o návrh, k jehož projednání není Ústavní soud ČR příslušný (§43 odst. 1 lit. e) zák. č. 182/93 Sb.) a v souvislosti s tím, zda jde o návrh na zrušení právního předpisu vydaného obcí v její samostatné působnosti, případně zda návrhem napadená vyhláška je platná (§16 odst. 3 zák. č. 410/92 Sb.).
V posléze uvedeném případě vznikají především vážné pochybnosti o tom, co podle podaného návrhu (jehož žádáním, co do merita věci, je Ústavní soud ČR nepochybně vázán), má vlastně být předmětem řízení; Ústavnímu soudu byly totiž předloženy dva texty vyhlášky, z nichž prvá je označena jako "Obecně závazná vyhláška k zabezpečení veřejného pořádku a bezpečnosti ve městě Jirkov" a opatřena datem 3. listopadu 1992 (s účinností ke dni 3. 12. 1992) a druhá označena jako "Obecně závazná vyhláška k zabezpečení veřejného pořádku a bezpečnosti ve městě Jirkov ze dne 3. 11. 1992 ve znění novely z 16. 12. 1992, přičemž také tato druhá vyhláška nese datum 3. 11. 1992 a svou platnost (míní se tím zřejmě účinnost) ohlašuje rovněž na den 3. 12. 1992 (čl. VII odst. 3).
Porovnáním textu obou vyhlášek, odhlédnuto od v podstatě nevýznamných stylistických či obdobných změn, lze zjistit v obsahu obou vyhlášek nikoli bezvýznamné rozdíly.
Tak především čl. III "novelizované" vyhlášky v odstavci 3) obsahuje oproti předchozímu znění dodatek, dle něhož nájemci bytu (který opětovně poruší domovní řád, uzavřenou smlouvu nebo ustanovení této vyhlášky) "bude poskytnuto náhradní ubytování nebo přístřeší nebo bude vystěhován bez náhradního bytu. Soud bude požádán o přivolení k výpovědi nájmu z bytu, v případě, že soud nerozhodne ve lhůtě 60 dnů, vydá rozhodnutí komise k projednání přestupku při městském úřadě."
Týž článek je navíc doplněn (v "novelizovaném znění") o odstavec označený jako 5., dle něhož "v případě neoprávněného vniknutí a obsazení bytu, domu nebo jeho části, bude osoba nebo osoby potrestány pokutou do výše 5 000,- Kč. Dále bude tato osoba nebo osoby vymístěny z tohoto prostoru bez nároku na náhradu bytu, ubytování nebo přístřeší. Náklady na vymístění nese přestupce".
V čl. V liší se od sebe jednotlivá ustanovení nejen co do označení odstavců malými písmeny, ale zejména v tom, že zatímco v předcházejícím znění vyhlášky (čl. V lit. c) "v případě spáchání přestupku odporujícího podmínkám stanoveným pro poskytování sociální či jiné podpory bude pokuta vymáhána krácením této podpory", "novelizovaná" vyhláška (nepřihlížeje již k tomu, že pod písm. c) obsahuje jinou skutkovou podstatu) stanoví, že (pod písm. b) za těchže okolností bude pokuta vymáhána "přikázáním pohledávky" (?).
Tyto výrazné obsahové změny "novely ze dne 16. 12. 1992" dříve zmíněné pochybnosti zesilují o to víc, že "novela" "nabývá platnosti dnem 3. 12. 1992", což naznačuje, mimo jiné, jinak nepřípustnou zpětnou její účinnost (retroaktivitu).
Přes výslovný dotaz (č. l. 18 spisu) nepodařilo se zjistit, které ze znění předložených vyhlášek (příp. zda obě) byly, a jakým způsobem, vyhlášeny (§16 odst. 3 zák. č. 410/92 Sb.), neboť sdělení starosty města Jirkova (č. l. 19 spisu) je natolik obecné, že potřebná skutková zjištění z něj učiniti nelze.
Rozhodnutí navrhovatele ze dne 24. listopadu 1992 o pozastavení výkonu vyhlášky (příloha B spisu), obdobně jako jeho návrh (č. l. 8 až 11 spisu), ponechávají otázku platnosti vyhlášky (a které z nich) stranou. Přihlédne-li se k datu vydání zmíněného rozhodnutí (24. 11. 1992), lze usoudit, že toto rozhodnutí se na "novelu z 16. 12. 1992" nevztahuje (takto tato patrně zůstává zásahem přednosty okresního úřadu nedotčena) a konečně formulace petitu návrhu (č. l. 11 spisu), spolu s předchozím, dovolují dovodit, že otázkou platnosti vyhlášky (a které z nich) se navrhovatel nezabýval.
S takovýmto postupem však nelze souhlasit.
Návrh na zrušení jiného právního předpisu je nepřípustný, jestliže takový předpis nebyl vyhlášen zákonem stanoveným postupem (§66 zák. č. 182/93 Sb.), jinými slovy řečeno, předmětem řízení před Ústavním soudem ČR podle hlavy druhé oddílu prvního zák. č. 182/93 Sb. může být toliko platný právní předpis.
Podmínky platnosti vyhlášky jako jiného právního předpisu (§66 odst. 1 zák. č. 182/93 Sb.) jsou dány ust. §16 zák. č. 410/92 Sb.; podle odst. 3 citovaného ustanovení musí být vyhlášení vyhlášky provedeno tak, že tato se vyvěsí na úřední desce obecního úřadu na dobu 15 dnů, přičemž dnem vyhlášení takové vyhlášky je první den jejího vyvěšení, zatímco její účinnost nastává patnáctým dnem následujícím po dni jejího vyhlášení (pokud v ní není stanoven pozdější počátek účinnosti nebo pokud ve výjimečných případech, kdy to vyžaduje naléhavý obecný zájem, nenabývá platnosti a účinnosti již dnem vyhlášení - §16 odst. 4 zák. č. 410/92 Sb.); současně s tím se vyhláška uveřejní způsobem v obci obvyklým (§16 odst. 3 al. 4 zák. č. 410/92 Sb.).
Z citovaného zákonného příkazu tedy vyplývá, že každá vyhláška, a zejména pak ta, která ukládá povinnosti, musí obsahovat údaje o tom, kdy (vyvěšením na úřední desce obecního úřadu) byla vyhlášena, a že pouhé sdělení o tom, kdy nabývá účinnosti, citovanému zákonnému předpisu nevyhovuje, do posouzení její platnosti vnáší pochybnosti, což již samo o sobě pro stát založený na demokratických hodnotách a uplatňující svou moc jen v případech a mezích stanovených zákonem (čl. 2 odst. 1, 2 Listiny základních práv a svobod, dále jen Listina), a který povinnosti může ukládat toliko na základě zákona a jeho mezích (vždy však při zachování základních práv a svobod - čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny), je zcela nepřijatelné. Z toho pak dále vyplývá, že adresát uložených povinností musí být s nimi řádně, dostatečně a včas seznámen, a že tytéž zásady nutno vztáhnout i na normotvornou činnost samosprávy, jejíž vyhlášky (čl. 104 odst. 3 úst. zák. č. 1/93 Sb.) nelze chápat jinak než jako prvotní abstraktní normy vydávané - obdobně jako zákony - na základě ústavního předpisu.
Co se pak samotného návrhu týká, nedostatky naznačené povahy zakládají důvod pro postup ve smyslu §43 odst. 1 lit. f) zák. č. 182/93 Sb.).
Otázkou samostatné působnosti obce se Ústavní soud ČR již několikrát zabýval (ku příkladu ve věci vyhl. obce Karlštejn - sp. zn. Pl. ÚS 9/93, vyhl. města Berouna - sp. zn. Pl. ÚS 21/93 nebo města Brandýs nad Labem - Stará Boleslav - sp. zn. Pl. ÚS 45/93) a ve svých rozhodnutích dovodil, že s ohledem na její zásadní význam a dlouhodobou neexistenci samosprávy - a v důsledku toho též na absenci příslušné judikatury nezbývá - než vycházet z doktriny (právní nauky československého státu z doby před II. světovou válkou a - stručně shrnuto - dospěl k těmto závěrům:
Zákon sám (ve znění zák. č. 410/92 Sb.) ani pojem ani rámec samostatné působnosti obce (§13 odst. 1, 2 zák. č. 410/92 Sb.) blíže nerozvádí a spokojuje se s pouhým prohlášením, že obec spravuje s v é záležitosti samostatně, jsou při jejím výkonu vázána toliko zákonem a obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány k jejich provedení (§14 odst. 2 zák. č. 410/92 Sb.); takto zákonem upravená samostatná působnost obce (její samospráva) je (především z hlediska žádoucí definice) příliš obecná, a co do pravomoci k vydávání obecně závazných vyhlášek (§14 odst. 1 lit. i) zák. č. 410/92 Sb.), pak krajně neurčitá, což již samo o sobě, při aplikaci v úvahu přicházejících ustanovení, přináší jisté obtíže. Podle tohoto náhledu Ústavního soudu ČR (viz cit. rozhodnutí) jednoznačné řešení nelze za současného právního stavu nalézt ani v ustanovení §14 odst. 2 zák. č. 410/92 Sb., a to tím spíše, jestliže současná úprava samostatné působnosti obce je proti dřívějšímu právnímu stavu (počínaje obecným zákonem z 5. března 1862 č. 18 Ř. z., přes jeho převzetí českým zemským zákonem (§28) nebo moravským zemským zákonem (§27) vágnější a v důsledku toho pak až příliš málo spolehlivá.
S odkazem na výklad prof. JUDr. Jiřího Hoetzela (Československé právo správní, Praha 1937), jehož - právě pro nedostatek pozdějších pramenů - je i v současné době třeba pokládat v oboru správního práva za autoritu, dospěl Ústavní soud ČR k závěru, že - z hlediska uvažovaného pojmu a obsahu samosprávy (samostatné působnosti obce) - je v oblasti norem (vyhlášek), ukládajících jejich adresátům povinnost pokládati výčet příslušných oprávnění (§14 odst. 1 zák. č. 410/92 Sb.) za výpočet taxativní.
S naznačenými úvahami se soudce zpravodaj i v posuzované věci ztotožnil a z nich vyplývající závěry převzal.
Za současného právního stavu a při dnes již patrně překonaných teoriích o obcích jako "zvláštním organismu", kteréžto teorie dovolovaly obec chápat jako svého druhu předstátní útvar nadaný předstátním přirozeným právem, je na místě samosprávu sice chápat jako výraz či projev individuality či jedinečnosti, to však nikoli v absolutním smyslu, ale vždy toliko v rámci celku, k němuž část organicky, organizačně i jinak náleží. A právě ona přináležitost k (vyššímu) celku představuje hranice, které autonomnost - v naznačených souvislostech pak samosprávu obce - ohraničují; řečeno jinými slovy, samostatná působnost obce vztahuje se a dotýká toliko individuálních a individualitou obce podmíněných vztahů, pro něž, přes její příslušnost k vyššímu celku, zůstává, vzhledem k rámci danému právním řádem, ještě místo. Rozumí se již samo sebou, že jen v působnosti takto vymezené samosprávy může obec jako individuální, samostatný a k vyššímu celku přináležející útvar ukládat - především svým členům (spoluobčanům) - povinnosti (§14 odst. 1 zák. č. 410/92 Sb.).
Správnosti předchozí úvahy nasvědčuje i to, že - přihlížeje k dikci zák. č. 410/92 Sb. - těžiště samosprávné činnosti obce - mimo činnosti spojené s územním rozvojem (§14 odst. 1 lit. a) zák. č. 410/92 Sb.) či věci obdobné (ku příkladu §14 odst. 1 písm. k), l), m) zák. č. 410/92 Sb.) - spočívá především ve věcech finančních a hospodářských (§14 odst. 1 lit. b) až h) zák. č. 410/92 Sb.), tedy - s přihlédnutím k historickému vývoji samosprávy v naší zemi - v tom, "co se prospěchu obce dotýče a v mezích jejími vlastními silami opatřeno a provedeno býti může" (čl. V zák. z 5. března 1862 č. 18 Ř. z.).
Z úvah, jak shora jsou nastíněny, posléze vyplývá, že náleží k povinnostem státu, jako nositele veřejné moci, především (zákony) upravovat společenské vztahy včetně těch, které vymezují, ať již postavení jedince ke společnosti, či těch, které se dotýkají jedinců navzájem, a že zásah do této normotvorné činnosti - z pozice samosprávy - je možný toliko tam, kde je k tomu dáno příslušné zmocnění nebo tam, kde z povahy samosprávy v tom smyslu, jak bylo naznačeno dříve, to vyplývá.
V posuzované věci tomu tak však není.
Poměrně obšírným písemným přednesem popisuje starosta města Jirkov důvody, které zastupitelstvo města k vydání napadené vyhlášky vedly; jádro jeho argumentace spočívá v tvrzení, že nefunkčnost státního aparátu, včetně soudu, vede k obzvláště svízelné situaci ve městě, které pod vlivem nadměrného pohybu obyvatel stěhujících se do oblasti severních Čech, vytváří pro své obyvatele až krajně nepříznivé životní podmínky. V podstatě nezakrývá, že nikoli zanedbatelná část vyhlášky dotýká se materie již upravené celostátními předpisy (Občanský zákoník, zák. č. 200/90 Sb. o přestupcích, trestním zákonem č. 140/91 Sb., v platném znění apod.) a připouští, že zejména sankční část této vyhlášky jde místy nad rámec příslušných zákonů, nicméně, s opětným poukazem na nefunkčnost státní moci či tvrzené mezery v právních předpisech, dovozuje, že současná právní úprava "platnými právními předpisy není schopna podchytit veškeré negativní jevy vyskytující se v jejich městě".
I když není nejmenšího důvodu pochybovat o tom, že životní situace obyvatel města Jirkov za dané situace může být skutečně tíživá, a i když za současného procesního stavu (postupem zvoleným dle §43 odst. 1 zák. č. 182/93 Sb.) nebylo možno dotýkati se meritorního posouzení návrhu, nelze naznačenou argumentaci přijmout.
Je-li si zastupitelstvo města Jirkov vědomo, že svou normotvornou činností (vyhláškou) zasahuje (navíc bez příslušného zmocnění a zřejmě contra legem) do výkonu státní moci, že v tom či onom směru dokonce překračuje ústavní pořádek státu - a že tomu tak je (mimo jiné) bez jakýchkoli pochybností vyplývá ze zmíněného již vyjádření - jen stěží by bylo možno dovodit, že se tak děje v rámci samostatné působnosti obce, alespoň v tom smyslu a rozsahu, jak podle dřívějších úvah je samosprávu obce chápat. Zamezit poruchám ve výkonu státní správy či napravit selhávání justice pro nedostatky v personálním obsazení soudu či odstranit mezery v právním řádu (jestliže ony v dané materii existují) je věcí výkonné státní moci (jednotlivých ministerstev či vlády) nebo moci zákonodárné (parlamentu), nikoli však záležitostí spadající do samostatné působnosti obce.
Je tedy zřejmé, že napadenou vyhláškou překročila obec - město Jirkov - meze své samosprávné pravomoci, nevydala ji ve své samostatné působnosti, v důsledku čehož, pro posouzení návrhu k již zmíněnému důvodu, ve smyslu §43 odst. 1 lit. f) zák. č. 182/93 Sb., přistoupil důvod další, totiž, že jde o návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný (§43 odst. 1, lit. e) zák. č. 182/93 Sb.).
S tímto závěrem pak úzce souvisí posouzení oprávnění navrhovatele domáhat se nápravy vadného právního stavu v řízení před Ústavním soudem (jeho aktivní legitimace); i když jde o procesní otázku, která s předchozími úvahami úzce souvisí, jde o procesní problém zcela samostatný, který jako takový musí být posuzován samostatně.
Návrh na zrušení právního předpisu nebo jednotlivých ustanovení vydaného obcí v její samostatné působnosti je oprávněn - mimo jiné - podat i přednosta okresního úřadu (§64 odst. 3 zák. č. 182/93 Sb.); tato aktivní legitimace navrhovatele je však podmíněna právě tím, že musí jít o předpis vydaný obcí v její samostatné působnosti, což pro řízení podle hlavy druhé oddílu prvního zákona o Ústavním soudu č. 182/93 Sb., je (hmotněprávní) podmínkou, bez níž aktivní legitimace navrhovatele zaniká, resp. nevznikne vůbec.
I když lze připustit - již s ohledem na předchozí úvahystran samostatné působnosti obce - jistou obtížnost posuzované materie (a s ní spojených či souvisejících procesních otázek), nelze přehlédnout, že v posuzované věci je navrhovatelem přednosta okresního úřadu, tedy představitel státní moci, u něhož - právě pro jeho úřední postavení a pravomoci z něj vyplývající (odhlédnuto již od odborného aparátu, jímž disponuje) - nelze než důvodně předpokládat znalost (zejména) zákona o obcích, významu rozdílu mezi samostatnou a přenesenou působností obce, jakož i znalost podmínek, za nichž přísluší obci vydávat obecně závazné vyhlášky (§14 odst. 1 lit. i) zák. č. 410/92 Sb.), přičemž nelze ztratit ze zřetele ani již zmíněnou nejasnost v předmětu řízení.
Posuzováno ze všech těchto hledisek nebylo možno dojít k jinému závěru než, že v posuzované věci jde nejen o návrh nepřípustný a o návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný (§43 odst. 1 lit. e), f), §66 odst. 1 zák. č. 182/93 Sb.), ale navíc též o návrh, který je podán někým zjevně neoprávněným (§43 odst. 1 lit. d) zák. č. 182/93 Sb.); zákonný znak zjevné neoprávněnosti - jak již řečeno - v uvažovaných souvislostech vyplývá z postavení navrhovatele jako představitele státní moci, což - jak co do jednotlivých důvodů samých o sobě, tak i v jejich vzájemné souvislosti - brání tomu, aby návrh byl meritorně projednán (a contr. §42 odst. 1 zák. č. 182/93 Sb.) orgánem tomu jinak příslušným (§11 odst. 2 lit. b) zák. č. 182/93 Sb.), aniž by se ovšem toto rozhodnutí jakkoli dotklo rozhodnutí navrhovatele ze dne 24. 11. 1992 stran pozastavení výkonu jím napadené vyhlášky.
Jestliže tedy při postupu podle §42 a §43 zák. č. 182/93 Sb. byla shledána pochybení či vady, jak dříve bylo vyloženo, nezbylo než o podaném návrhu rozhodnout tak, jak ve výroku tohoto rozhodnutí se stalo (§43 odst. 1 lit. d), lit. e), lit. f) zák. č. 182/93 Sb.).
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 24. 1. 1993
JUDr. Vlastimil Ševčík
soudce zpravodaj