Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 02.04.1996, sp. zn. Pl. ÚS 31/95 [ nález / JURKA / výz-2 ], paralelní citace: N 24/5 SbNU 203 [ 108/1996 Sb. ] dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:1996:Pl.US.31.95

sp. zn. Pl. ÚS 31/95 Nález Ústavní soud ČR rozhodl dne 2.4.1996 v plénu ve věci návrhu přednosty Okresního úřadu v Uherském Hradišti na zrušení čl. 1 odst. 3, čl. 2, čl. 3 odstavec 2, pokud jde o povinnosti stanovené čl. 2 a čl. 4 obecně závazné vyhlášky obce Staré Město u Uherského Hradiště č. 8/95 ze dne 22.6.1995, o ochraně nočního klidu, ve smyslu §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, bez ústního jednání takto: Ustanovení čl. 2, čl. 3 odst. 2 - slova "čl. 2" a čl. 4 vyhlášky obce Staré Město u Uherského Hradiště č. 8/95 ze dne 22.6.1995, o ochraně nočního klidu, se zrušují dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů. Návrh na zrušení čl. 1 odst. 3 vyhlášky obce Staré Město u Uherského Hradiště č. 8/95 ze dne 22.6.1995, o ochraně nočního klidu, se zamítá. Odůvodnění: Přednosta Okresního úřadu v Uherském Hradišti podal návrh na zrušení čl. 1 odst. 3, čl. 2, čl. 3 odstavec 2, pokud jde o povinnosti stanovené čl. 2 a čl. 4 vyhlášky obce Staré Město u Uherského Hradiště č. 8/95 ze dne 22.6.1995. Podle jeho názoru uvedené části obecně závazné vyhlášky nejsou v souladu s čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, neboť rozšiřují nad rámec zákona kompetence obecní rady a omezují základní práva a svobody dané ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy ČR. Starosta obce Staré Město u Uherského Hradiště se k návrhu nevyjádřil. Z obsahu přípisu obce Staré Město u Uherského Hradiště ze dne 22.6.1995, jakož i kopie zápisu z 5. zasedání obecního zastupitelstva, podepsaného starostou obce a dvěma ověřovateli zápisu, plyne, že napadená vyhláška byla schválena při zmíněném zasedání pod bodem č. 8, a to 11 hlasy pro, 5 hlasy proti a 1 člen zastupitelstva se zdržel hlasování. Zastupitelstvo má 17 členů, všichni byli hlasováni přítomni. Vzhledem k této skutečnosti lze konstatovat, že napadená vyhláška byla přijata kvalifikovaným způsobem (§38 odst. 5 zákona ČNR č. 367/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Obecně závazná vyhláška byla zveřejněna vyvěšením na úřední desce Městského úřadu ve Starém Městě u Uherského Hradiště dne 23.6.1995 a sejmuta byla po 15 dnech. Podle svého čl. 5 nabyla v souladu s §16 odst. 4 zákona č. 367/1990 Sb. účinnosti dnem vyhlášení, tj. 23.6.1995. Zveřejněna byla i v místních novinách. Lze proto mít za to, že vyhláška byla přijata ústavně předepsaným způsobem ( 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu). Podle čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR mohou orgány územní samosprávy vydávat právní předpisy na základě a v mezích zákona, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Podle čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. V této souvislosti je třeba rozlišovat mezi samostatnou působností obce a přenesenou působností obce. V oblasti samostatné působnosti, tj. v oblasti samosprávy, jejíž součástí je i jednostranné zakládání práv a povinností fyzických a právnických osob, je způsobilost obcí limitována např. čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR, čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Výčet oblastí samostatné působnosti obce je obsažen v ustanoveních §14 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Všeobecnost vymezení samostatné působnosti obce obsaženou v §14 odst. 2 tohoto zákona, nutno vztáhnout toliko na tu samostatnou působnost obce, ve které obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti i jednostrannými příkazy a zákazy (viz nález ÚS ČR č. 35/1994 Sb.). Podle ustanovení §16 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, může obec k plnění svých úkolů vydávat pro svůj územní obvod obecně závazné vyhlášky. Podle ust. §17 zákona č. 367/1990 Sb., v platném znění, může obec obecně závaznou vyhláškou stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze vykonávat pouze na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných místech v obci jsou takové činnosti zakázány. V oblasti přenesené působnosti vykonává obec státní správu v rozsahu stanoveném zvláštními zákony (§21 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích). Podle §24 odst. 1 téhož zákona, ve věcech patřících do přenesené působnosti, může obec (na základě zákona a v jeho mezích) vydávat obecně závazné vyhlášky. Citovaná zákonná ustanovení však nezakládají nijaké zákonné meze základních práv a svobod, ani nijaké právní povinnosti. Obecně závazné právní předpisy obcí musí respektovat platný právní řád a svým obsahem musí být s ním v souladu (§16 odst. 2 zákona č. 367/1990 Sb.). Napadená obecně závazná vyhláška je vydána v oblasti samostatné působnosti obce. Zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku je v působnosti obce [§14 odst. 1 písmeno o) zákona č. 367/1990 Sb., o obcích], ve které může obec vydávat obecně závazné vyhlášky (§17 téhož zákona). Článek 1 odst. 1 a 2 napadené vyhlášky jsou jen realizací uvedených pravomocí obce a jejich obsah odpovídá zmíněným ustanovením zákona o obcích. V obou odstavcích se příkladmo vypočítává, která činnost je rušením nočního klidu a jejich ustanovení je tudíž jen jakýmsi upřesněním pojmu noční klid. Problematika nočního klidu je součástí širšího pojmu "veřejný pořádek". Je v daných souvislostech dostatečně upravena zákonem č 200/1990 Sb., o přestupcích, v částech týkajících se veřejného pořádku [§47 odst. 1 písmeno b) a §48 zákona č. 200/1990 Sb., v platném znění]. I z hlediska tohoto zákona lze napadenou obecně závaznou vyhlášku jako celek akceptovat. Ustanoveními čl. 1 odst. 1 a 2 napadené vyhlášky se nezakládá žádná nová povinnost, ani žádné nové právo jakémukoli subjektu. Pokud jde o čl. 1 odst. 3, napadený návrhem přednosty okresního úřadu, Ústavní soud se domnívá, že toto ustanovení není v rozporu s čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod ani s ust. čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR. Podle názoru Ústavního soudu se tímto ustanovením nezakládá žádná nová působnost rady obce nad rámec zákona, jak se namítá v návrhu přednosty okresního úřadu, pouze se konkretizuje pravomoc obecní rady vyplývající z ust. §45 písmeno p) zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, v platném znění. K tomu je třeba podotknout, že obecní rada tím, že udělí výjimku z uplatňování obecně závazné vyhlášky obce č. 8/95, neuděluje výjimku z uplatňování obecně závazných právních předpisů vyšší právní síly, zejména zákonů, upravujících problematiku nočního klidu (zejména již zmíněného zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích). Aplikace těchto právních předpisů zůstává ustanoveními čl. 1 odst. 3 napadené obecně závazné vyhlášky nedotčena. Rozpor napadené vyhlášky se zákonem však lze spatřovat v ustanoveních čl. 2. V odstavci prvém tohoto článku je uložena povinnost provozovatele pohostinského zařízení vyžádat si pro stanovení zavírací hodiny po 22. hodině předchozí souhlas obecní rady. V odstavci třetím tohoto článku je stanoveno omezení provozovatelům pohostinských a společenských zařízení, které spočívá v tom, že jednotlivé akce (večírky, svatby atd.), které svým trváním překročí pravidelnou zavírací dobu, pokud tato doba přesáhne 22. hodinu, musí být nejméně 4 dny předem oznámeny obecní radě. Obecní rada má přitom možnost zamítnout překročení zavírací hodiny. Z ustanovení §14 odst. 1 písmeno p) zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, vyplývá, že obec může vydat obecně závaznou vyhlášku o provozování zařízení sloužících k uspokojování potřeb občanů, toliko jsou-li ve vlastnictví obce. Obecně závazná vyhláška obce Staré Město u Uherského Hradiště "O ochraně nočního klidu" ve svém čl. 2 se však týká všech provozovatelů "pohostinského zařízení v souvislé obytné zástavbě", tedy nejen těch, které jsou ve vlastnictví obce. V čl. 2 odst. 3 vyhlášky je stanoveno omezení všem provozovatelům pohostinských a společenských zařízení. Podle ust. čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Podle ust. čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou základních práv a svobod upraveny pouze zákonem. Podle ust. čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod má každý právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, přičemž podle čl. 26 odst. 2 Listiny základních práv a svobod podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností může stanovit pouze zákon. Pokud by z omezení základního práva (v daném případě základního práva obsaženého v ust. čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) vyplynula právní povinnost, mohlo by se tak stát jen na základě zákona a v jeho mezích. Za meze základních práv a svobod je přitom nutno považovat jakékoliv omezení svobodné vůle oprávněného subjektu, tj. též stanovení podmínek omezujících výkon podnikatelského oprávnění (podle napadené vyhlášky povinnost omezit poskytované služby jen na určitou dobu). Žádný zákon, který by umožňoval regulovat provozní dobu podnikatelských zařízení a pohostinských zařízení, však vydán nebyl. Čl. 2 vyhlášky č. 8/95 "O ochraně nočního klidu" určuje meze podnikatelské činnosti, které mohou být podle výše uvedených ustanovení Listiny základních práv a svobod stanoveny jen zákonem. Rovněž není úkolem obce v oblasti samostatné působnosti regulovat provozní dobu podnikatelských aktivit a pohostinských zařízení, byť v souvislosti s dodržováním nočního klidu. Zmíněný článek je tedy v rozporu s citovanými ustanoveními zákona č. 367/1990 Sb. a tím také s ustanovením čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR a s čl. 26 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Dále jsou v rozporu se zákonem slova "čl. 2" uvedená v čl. 3 odst. 2 napadené obecně závazné vyhlášky, ve kterém jsou stanoveny sankce za porušení uvedených povinností. Sankce spočívá v tom, že právnické osobě nebo podnikateli může obecní rada uložit pokutu podle §50 zákona č. 367/1990 Sb. Jestliže, jak uvedeno výše, jsou povinnosti, stanovené v čl. 1 napadené vyhlášky, vlastně jen jinými slovy vyjádřením toho, co je obsaženo v příslušných ustanoveních zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, je podobného charakteru i čl. 3, pokud stanoví, že osoby, které poruší povinnosti uložené v čl. 1 (tj. ty, které ruší noční klid), budou postihovány za přestupek. Tato část vyhlášky rovněž jen konstatuje skutečnost vyplývající ze zákona. Jiná je ovšem situace, pokud jde o čl. 2 napadené vyhlášky. Protože tento článek napadené vyhlášky, jak uvedeno výše, je v rozporu se zákonem, není možné za jeho porušení ukládat sankce. Sankce je možné ukládat toliko za porušení právních povinností. Povinnosti uložené ustanoveními vyhlášky, které jsou v rozporu se zákonem, nelze považovat za právní povinnosti a nelze je tedy ani v případě jejich nedodržení sankcionovat. Ustanovení čl. 3 odst. 2, konkrétně slova "čl. 2", napadené vyhlášky je tudíž v rozporu se zákonem. V této souvislosti je třeba poznamenat, že v případě závažného porušování povinností, vyplývajících pro podnikatele z právních předpisů, může živnostenský úřad zrušit živnostenské oprávnění (§58 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, v platném znění). Vedle sankcí podle přestupkového zákona tedy může být při porušování práv a povinností uložena i sankce podle živnostenského zákona. Čl. 4 napadené vyhlášky pak stanoví lhůty k provedení vyhlášky, především k podání žádosti o souhlas se stanovením uzavírací hodiny po 22. hodině. Zároveň stanoví nevyvratitelnou domněnku, že jestliže někdo o souhlas do 15 dnů nepožádá, platí, že mu souhlas nebyl udělen. I zde je nutno konstatovat, že stanovení takové lhůty a domněnky je v rozporu se zákonem, neboť lhůta i domněnka jsou určeny ve vztahu ke splnění povinnosti, která byla stanovena v rozporu se zákonem. Nemohou tudíž způsobovat právní následky a samy jsou v rozporu se zákonem. Na základě výše uvedených skutečností dospěl Ústavní soud k závěru, že ustanovení čl. 2, čl. 3 odst. 2, pokud jde o slova "čl. 2" a čl. 4 napadené vyhlášky jsou v rozporu s čl. 2 odst. 4, čl. 79 odst. 3 a čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR, čl. 2 odst. 3 a čl. 26 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a dále s §13 odst. 2 a §14 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, a proto se zrušují dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů (§70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu). Naproti tomu ustanovení čl. 1 napadené vyhlášky jsou v souladu se zákonem, a proto se návrh v části, která se týká tohoto článku, zamítá. Uvedeným vyhlášením se stává nález vykonatelným. Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně dne 2. dubna 1996