Rozhodnutí Ústavního soudu
ze dne 07.02.2023, sp. zn. Pl. ÚS 4/22 [ usnesení / DAVID / výz-4 ], dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:2023:Pl.US.4.22.1
sp. zn. Pl. ÚS 4/22UsneseníÚstavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida (soudce zpravodaj), Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ve věci návrhu zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, na zrušení §77 odst. 9 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve slovech "jiným jednáním než rozhodnutím služebního funkcionáře", za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky, jako účastníků řízení, a vlády České republiky, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:Návrh se odmítá.Odůvodnění:I. Vymezení věci1. Návrhem podaným podle čl. 95 odst. 2Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "navrhovatel" a "zákon č. 131/2002 Sb.") domáhá zrušení §77 odst. 9 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů"), ve slovech "jiným jednáním než rozhodnutím služebního funkcionáře". 2. Z podaného návrhu, přiloženého rozhodnutí a vyžádaných soudních spisů Ústavní soud zjistil následující skutečnosti.3. Žalobou podanou dne 4. 1. 2016 se B. Š., bývalý vedoucí Územního odboru Uherské Hradiště, Krajské ředitelství policie Zlínského kraje (dále jen "žalobce"), u Obvodního soudu pro Prahu 7 domáhal po žalované České republice zaslání písemné omluvy a zaplacení částky 200 000 Kč s příslušenstvím jakožto zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou tzv. bossingem vůči své osobě ze strany nadřízených služebních funcionářů. Újma mu měla vzniknout tím, že byl v letech 2011 a 2012 opakovaně vystaven pohrůžkám, nepodloženým obviněním a psychickému nátlaku s cílem dosáhnout jeho dobrovolného opuštění služebního místa. Za tím účelem mu byla také opakovaně nařízena dovolená "na rozmyšlenou" či byl vyslán na tzv. studijní pobyt, během kterého mu měly být ukládány ponižující úkoly. Žalobce následně pod nátlakem podal žádost o převedení na jiné služební místo, načež byl rozhodnutím ředitele Krajského ředitelství policie Zlínského kraje ve věcech služebního poměru ze dne 18. 12. 2012 č. j. ZLK-3535/2012 ke dni 31. 12. 2012 odvolán ze služebního místa vedoucího Územního odboru Uherské Hradiště a od 1. 1. 2013 ustanoven na služební místo zástupce vedoucího Územního odboru Zlín. I po převedení na jiné služební místo měla být žalobci opakovaně nařizována dovolená, odebrány veškeré kompetence náležející zástupci vedoucího odboru, přístup do informačních systémů i podpisové oprávnění a přidělena degradující práce spočívající v analýze starých spisů. Šikanózním jednáním mělo být sledováno žalobcovo přeložení do Ústí nad Labem. Žalobce následně podal stížnost na diskriminaci podle §77 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů k ombudsmanovi Policie České republiky a Hasičského záchranného sboru České republiky, která byla shledána důvodnou. Dne 13. 12. 2013 bylo na základě podnětu žalobce ministrem vnitra v přezkumném řízení zrušeno rozhodnutí ředitele Krajského ředitelství policie Zlínského kraje ve věcech služebního poměru č. j. ZLK-3535/2012 s odůvodněním, že žalobce se stal obětí tzv. bossingu a nepřiměřeného nátlaku ze strany nadřízených služebních funkcionářů. 4. Usnesením ze dne 26. 6. 2019 č. j. 5 C 4/2016 - 114 nalézací soud zastavil řízení a rozhodl o postoupení věci řediteli Krajského ředitelství Zlínského kraje. Měl za to, že pokud k diskriminačnímu jednání dochází rozhodnutím služebního funkcionáře vydaným v rámci služebního poměru policisty, není dána pravomoc civilního soudu. V právních vztazích, ve kterých stát vystupuje jako zaměstnavatel, je dána jeho pracovněprávní odpovědnost; obdobně je tomu ve vztazích služebních. Nejedná se o vztah veřejnoprávní povahy, na posuzovaný případ tedy nedopadá zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů. Příslušným k projednání žalobcova nároku je dle názoru nalézacího soudu ředitel Krajského ředitelství policie Zlínského kraje, a to na základě §98 odst. 1 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. 5. Městský soud v Praze usnesením ze dne 2. 8. 2019 č. j. 14 Co 250/2019 - 132 rozhodnutí nalézacího soudu potvrdil. Konstatoval, že na posuzovaný případ sice nedopadá §98 odst. 1 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, nýbrž §77 odst. 9 téhož zákona, nicméně vzhledem k tomu, že šikanózní jednání spočívalo v rozhodnutí služebního funkcionáře, není dána pravomoc civilního soudu. Podle §2 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů rozhoduje ve věcech služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů ředitel bezpečnostního sboru. 6. Ředitel Krajského ředitelství policie Zlínského kraje se závěry civilních soudů nesouhlasil a podal návrh na zahájení řízení o negativním kompetenčním sporu. V rámci tohoto řízení navrhovatel dospěl k závěru, že §77 odst. 9 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, jehož výklad je pro rozhodnutí kompetenčního sporu významný, je v rozporu s ústavním pořádkem, a proto řízení usnesením ze dne 17. 1. 2022 č. j. Konf 13/2020-21 přerušil a věc předložil Ústavnímu soudu k posouzení.II. Argumentace navrhovatele7. Navrhovatel ve svém podání Ústavnímu soudu uvádí, že se neztotožňuje se závěrem Ústavního soudu o systémové podjatosti služebních funkcionářů vyjádřeným v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/19 ze dne 30. 6. 2020 (N 139/100 SbNU 523). Argumentuje, že případná podjatost služebního funkcionáře je standardně řešitelná postupem podle §14 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, což opírá o usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012 č. j. 1 As 89/2010-119, publ. pod č. 2802/2013 Sb. NSS., týkajícího se rizika systémové podjatosti zaměstnanců územního samosprávného celku při vydávání rozhodnutí, jež se daného celku dotýkají. Nesouhlas se závěry Ústavního soudu ve výše citovaném nálezu dále opírá o rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 4. 2012 sp. zn. 30 Cdo 725/2011, dle kterého pouhá skutečnost, že je soudem projednávána věc náhrady nemajetkové újmy, která měla být způsobena nesprávným úředním postupem téhož soudu, nezakládá důvod k vyloučení soudce z rozhodnutí věci z důvodu podjatosti. Navrhovatel rovněž odkazuje na Závazný pokyn policejního prezidenta č. 75 ze dne 12. 4. 2013, dle kterého pravomoc rozhodovat o právu příslušníka sboru na náhradu škody nemá služební funkcionář, který má personální pravomoc ve věcech služebního poměru, nýbrž jeho náměstek pro ekonomiku. Nemůže tedy dle navrhovatele dojít k situaci, že by o nároku na náhradu újmy způsobené vydáním nezákonného rozhodnutí rozhodoval tentýž služební funkcionář, který rozhodnutí vydal. Závěrem navrhovatel konstatuje, že i pokud by ve věci rozhodoval tentýž služební funkcionář, je právo žalobce na soudní ochranu dostatečně chráněno přezkumem ve správním soudnictví. 8. K protiústavnosti napadeného zákonného ustanovení navrhovatel konstatuje, že dané ustanovení svěřuje pravomoc k rozhodování o náhradě újmy způsobené diskriminací, jež je založena na rozhodnutí služebního funkcionáře, služebnímu funkcionáři, který rozhodnutí vydal, což je dle navrhovatele v rozporu se závěry Ústavního soudu vyjádřenými ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/19. Pro úplnost navrhovatel dodává, že ústavně konformní výklad předmětného zákonného ustanovení neexistuje. Dle navrhovatele nelze v zájmu zachování právní jistoty přijmout závěr, že diskriminace je pokračujícím skutkem, u něhož nehraje roli, že byl dílem realizován rozhodnutím služebního funkcionáře. Rozdělení žalobního nároku na nároky dva, tj. újmu způsobenou diskriminačním jednáním jiným, než rozhodnutím služebního funkcionáře, a újmu způsobenou diskriminačním jednáním spočívajícím v rozhodnutí služebního funkcionáře, přičemž o každém nároku by rozhodoval jiný orgán, je přístupem nesystémovým, a tedy porušujícím princip právní jistoty adresátů právních norem. 9. V doplnění návrhu ze dne 6. 1. 2023 navrhovatel upozorňuje, že otázka možné systémové podjatosti služebního funkcionáře je významná i pro posouzení věci vedené u navrhovatele pod sp. zn. Konf 23/2021. III. Vyjádření účastníků a vedlejších účastníků k obsahu návrhu10. Ústavní soud podle §69zákona o Ústavním soudu vyzval Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká sněmovna") a Senát Parlamentu České republiky (dále jen "Senát"), jako účastníky řízení, a vládu České republiky (dále jen "vláda") spolu s Veřejným ochráncem práv, jako vedlejší účastníky řízení, aby se vyjádřili k obsahu návrhu. Veřejný ochránce práv do řízení nevstoupil; Poslanecká sněmovna, Senát a vláda se k návrhu vyjádřily, jejich vyjádření jsou shrnuta níže v částech III. a), III. b) a III. c). S ohledem na obdržená vyjádření, která neobsahují skutečnosti pro navrhovatele neznámé nebo jím zpochybňované, Ústavní soud již nezasílal tato vyjádření navrhovateli na vědomí a k případné replice.III. a) Vyjádření Poslanecké sněmovny11. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření k návrhu rekapituluje legislativní proces a konstatuje, že návrh zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, který obsahoval rovněž napadenou právní úpravu, prošel před svým vyhlášením ústavně předepsaným postupem. Konkrétně Poslanecká sněmovna uvedla, že návrh zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 18. 3. 2003 jako sněmovní tisk č. 256. Návrh zákona projednala Poslanecká sněmovna ve třetím čtení dne 2. 7. 2003 na své 18. schůzi. O návrhu zákona jako celku bylo rozhodnuto v hlasování č. 260. Z přítomných 178 poslanců hlasovalo pro 130 poslanců, proti 7 poslanců. Poslanecká sněmovna s návrhem zákona vyslovila souhlas (usnesení č. 581). Senát vrátil návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, jež se napadené právní úpravy netýkaly. O vráceném návrhu zákona hlasovala Poslanecká sněmovna dne 23. 9. 2003 na své 20. schůzi. Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona ve znění, ve kterém byl postoupen Senátu (usnesení č. 645). V hlasování č. 21 z přítomných 183 poslanců pro hlasovalo 108 poslanců, proti hlasovalo 41 poslanců. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu dne 30. 9. 2003. Prezident republiky zákon podepsal. Zákon byl vyhlášen dne 31. 10. 2003 ve Sbírce zákonů v částce 121 pod č. 361/2003 Sb.III. b) Vyjádření Senátu12. Senát ve svém vyjádření k návrhu uvádí, že návrh zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů byl Senátu postoupen Poslaneckou sněmovnou dne 17. 7. 2003. Organizační výbor jej přikázal k projednání výboru pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost (jako výboru garančnímu) a výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu. Návrh zákona byl projednán výborem pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost (usnesení č. 80 ze dne 4. 9. 2003, senátní tisk č. 135/4) jako výborem garančním s doporučením vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, z nichž se žádný netýkal napadené právní úpravy. Taktéž výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu doporučil Senátu vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy (usnesení č. 127 ze dne 3. 9. 2003, senátní tisk č. 135/3); ani tyto se netýkaly tématu dotčeného posuzovaným návrhem. Senát se návrhem zákona zabýval na své 10. schůzi dne 10. 9. 2003. Při projednávání bylo poukazováno na nesrovnalosti mezi zněním schváleným Poslaneckou sněmovnou a zněním postoupeným Senátu, což Senát konstatoval ve svém doprovodném usnesení k návrhu zákona (usnesení č. 198 ze dne 10. 9. 2003). Tato skutečnost byla následně předmětem nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 7. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 23/04, nicméně napadená právní úprava nebyla těmito nesrovnalostmi nijak dotčena. Na schůzi Senátu byla nad rámec pozměňovacích návrhů obsažených v usneseních výborů podána celá řada dalších pozměňovacích návrhů od jednotlivých senátorů, žádný z nich však nezasahoval do textu či koncepce napadené právní úpravy. Usnesením č. 197 ze dne 10. 9. 2003, schváleným hlasy 51 z přítomných 73 senátorek a senátorů, Senát vrátil návrh zákona Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů. Poslanecká sněmovna však setrvala na původním znění (hlasování č. 21 z 20. schůze 4. volebního období konaného dne 23. 9. 2003; usnesení č. 645), a v této podobě byl zákon dne 31. 10. 2003 vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 121. Závěrem Senát konstatuje, že při projednání návrhu zákona postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.III. c) Vyjádření vlády13. Vláda se ve svém vyjádření plně ztotožňuje s návrhem na zrušení napadené zákonné úpravy, neboť je přesvědčena, že navrhovanou derogací by bylo dosaženo její ústavní konformity i sjednocení právní úpravy posuzování nároků vyplývajících z porušení práva na rovné zacházení nebo zákazu diskriminace nezávislým soudem. Vláda dále poukazuje na to, že porušení práv a povinností vyplývajících z práva na rovné zacházení se lze domáhat u soudu jak v případě pracovněprávních vztahů (§17 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších přepisů), služebního poměru v režimu státní služby (§98 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů), tak i v případě vojáků z povolání (podle závěrů usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 4. 2018, sp. zn. 21 Cdo 5948/2017). V případě příslušníků bezpečnostních sborů ale napadená právní úprava nesystémově z pravomoci soudů vyjímá rozhodování o nárocích na přiměřené zadostiučinění, které vznikly v souvislosti s diskriminačním rozhodnutím služebního funkcionáře. Konkrétní pravidla však pro tyto případy zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů neobsahuje. Zároveň v případech diskriminace jistě není výjimečná situace, ke které mělo dojít i v případě žalobce, totiž že diskriminační jednání trvalo delší časový úsek a skládá se z mnoha dílčích útoků na práva žalobce. Podle §77 odst. 9 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů by měl v takovém případě o části nároků (plynoucích z dílčích útoků, které neměly podobu rozhodnutí služebního funkcionáře) rozhodovat soud a o části nároků (vyplývajících z dílčích útoků, které podobu rozhodnutí služebního funkcionáře měly) služební funkcionář, a to navíc každý na základě jiné právní normy. Taková právní úprava nedůvodně ztěžuje přístup žalobce k soudu za účelem ochrany jeho práva na rovné zacházení. Závěrem vláda shrnuje, že takto popsaný stav považuje přinejmenším za nesystémový a navrhuje proto, aby Ústavní soud návrhu na zrušení napadené právní úpravy vyhověl.IV. Splnění podmínek řízení14. Ústavní soud se musel nejprve vypořádat s aktivní legitimací navrhovatele k podání návrhu na konkrétní přezkum ústavnosti zákona, resp. jeho části. Podle ustanovení čl. 95 odst. 2Ústavy dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu k projednání; ve shodě s tím pak stanoví §64 odst. 3zákona o Ústavním soudu, že návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností. V posuzovaném případě je navrhovatelem zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb. Zákonná úprava navrhovatele za soud neoznačuje a Ústava jej staví mimo soudní soustavu (viz čl. 91 odst. 1Ústavy); není ani obsažen v jiných ustanoveních Ústavy (kromě zcela obecné zmínky v čl. 87 odst. 1 písm. k) in fine a v čl. 87 odst. 3 písm. b) in fine) nebo v jiném ústavním zákoně. Ústavní soud jej nicméně považuje za soud v materiálním smyslu, neboť je složen ze soudců Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu, postup řízení je ovládán zákonem č. 131/2002 Sb. s podpůrným užitím části třetí hlavy první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a jeho činnost je podle §2 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb. výkonem soudnictví. Rovněž je třeba zdůraznit, že řešení kompetenčního sporu může mít pro účastníky původního řízení závažné důsledky, postup navrhovatele tak podléhá garancím práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1Listiny [srv. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/18 ze dne 10. 12. 2019 (N 205/97 SbNU 195)]. Ze všech uvedených důvodů se Ústavní soud domnívá, že je namístě otevřít mezi navrhovatelem a Ústavním soudem prostor pro dialog ve formě postupu podle čl. 95 odst. 2Ústavy. 15. Navrhovatel je podle čl. 95 odst. 2Ústavy ve spojení s §64 odst. 3zákona o Ústavním soudu oprávněn zpochybnit ústavnost konkrétního zákonného ustanovení a věc předložit Ústavnímu soudu pouze v případě, že předmětné ustanovení skutečně aplikuje, a nejedná se tak pouze o jeho hypotetické použití. Jinými slovy, musí jít o zákon, resp. jeho část, který překáží dosažení žádoucího (ústavně konformního) výsledku. Nebyl-li by odstraněn, byl by výsledek probíhajícího řízení jiný [srv. nález ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.)]. Ve věci posuzované obecnými soudy v řízení, v němž vyvstal kompetenční konflikt řešený navrhovatelem, žalobce žádá náhradu nemajetkové újmy za nerovné zacházení a tvrdí, že k tzv. bossingu docházelo jak faktickým jednáním nadřízených služebních funkcionářů, tak i nezákonným rozhodnutím vedoucího příslušníka bezpečnostního sboru. Obecné soudy tak na posuzovanou věc aplikují §77 odst. 9 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, přičemž za problematický považují výklad výjimky ze stanoveného kompetenčního pravidla spočívající ve slovech "jiným jednáním než rozhodnutím služebního funkcionáře". Ústavní soud tak považuje podmínky čl. 95 odst. 2Ústavy a §64 odst. 3zákona o Ústavním soudu za splněné a uzavírá, že návrh byl podán oprávněným navrhovatelem.16. Ústavní soud dále konstatuje, že je k projednání tohoto návrhu příslušný [čl. 87 odst. 1 písm. a) ve spojení s čl. 95 odst. 2Ústavy]. Návrh obsahuje veškeré zákonem požadované náležitosti a je přípustný ve smyslu ustanovení §66zákona o Ústavním soudu. Současně neexistuje žádný z důvodů pro zastavení řízení podle ustanovení §67 téhož zákona. 17. Ústavní soud o návrhu rozhodl bez nařízení ústního jednání, neboť neprováděl dokazování ve smyslu §44 věty první o Ústavním soudu. Od jednání nebylo možné očekávat další objasnění věci.V. Dikce napadeného ustanovení18. Návrh směřuje proti ustanovení §77 odst. 9 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, které stanoví (napadená právní úprava je vyznačena tučně):"Dojde-li ve služebním poměru k porušení práv a povinností vyplývajících z rovného zacházení jiným jednáním než rozhodnutím služebního funkcionáře, má příslušník právo domáhat se u soudu, aby bylo upuštěno od tohoto porušování, aby byly odstraněny jeho následky a aby mu bylo dáno přiměřené zadostiučinění, toto právo má příslušník i v případě, že jeho služební poměr již skončil. Výši náhrady určí soud s přihlédnutím k závažnosti vzniklé újmy a okolnostem, za nichž k porušení práv a povinností došlo."VI. Posouzení opodstatněnosti návrhu 19. Ústavní soud zvážil argumentaci navrhovatele, účastníků řízení a vedlejší účastnice řízení a dospěl k závěru, že návrh je zjevně neopodstatněný. 20. Úvodem je třeba poznamenat, že návrh je na samé hranici projednatelnosti, neboť postrádá takřka jakoukoli argumentaci týkající se neústavnosti napadeného zákonného ustanovení. Navrhovatel ani neuvádí, s jakými ustanoveními ústavního pořádku by mělo být napadené zákonné ustanovení v rozporu. V návrhu pouze konstatuje, že protiústavnost napadených ustanovení vyplývá ze závěrů již citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/19. Ústavní soud považuje úvahu navrhovatele za nesprávnou, a to z následujících důvodů. 21. Nález sp. zn. Pl. ÚS 1/19 řešil otázku, zda se má na rozhodování o náhradě újmy za nezákonné (a později zrušené) kázeňské rozhodnutí vedoucího příslušníka bezpečnostního sboru aplikovat ustanovení §98 a násl. zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů nebo obecná úprava náhrady újmy za nezákonný výkon veřejné moci zakotvená v zákoně č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb.). Těžištěm rozhodnutí Ústavního soudu byla úvaha o povaze kázeňského řízení jakožto zvláštní formy trestního řízení. Ústavní soud pak podrobně v bodech 30 až 33 odůvodnil, proč na náhradu újmy způsobené nezákonným kázeňským rozhodnutím, tedy nezákonným výkonem veřejné moci, nelze vztahovat zákonnou úpravu odpovědnosti bezpečnostního sboru podle §98 a násl. zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, která je koncipována jako odpovědnost za materiální újmu způsobenou příslušníkovi sboru při plnění služebních úkolů, a svou povahou se tak podobá odpovědnosti zaměstnavatele za škodu vzniklou při plnění pracovních úkolů podle §265 odst. 1zákoníku práce. 22. Nyní posuzovaný návrh se týká řešení tzv. bossingu a jeho důsledků v rámci služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Je třeba připomenout, že ačkoli je služební poměr vztahem veřejnoprávním, řada jeho institutů, jako např. ochrana před nerovným zacházením, má své kořeny v soukromoprávní úpravě, a je proto v zásadě možné na ně aplikovat poznatky pracovněprávní doktríny. Jak již sám navrhovatel konstatoval v usnesení ze dne 24. 9. 2021 č. j. Konf 8/2020-21, "jednání ... spočívající v systematickém psychickém pronásledování nebo šikanování příslušníka, které zpravidla směřuje k tomu, aby postižený sám skončil služební poměr, tzv. bossing, lze kvalifikovat jako obtěžování ve smyslu §77 odst. 5 zákona č. 361/2003 Sb. a dotčený příslušník může podle §77 odst. 9 téhož zákona žalobou podle třetí části občanského soudního řádu uplatnit svůj občanskoprávní nárok, aby bylo upuštěno od tohoto porušování, aby byly odstraněny jeho následky, včetně nároku na náhradu škody, a aby mu bylo dáno přiměřené zadostiučinění." 23. Ustanovení §77 odst. 9 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů neupravuje, kdo má rozhodovat o náhradě újmy za nezákonné (a později zrušené) rozhodnutí, jímž došlo k porušení práv a povinností vyplývajících z principu rovného zacházení, nýbrž jak se bránit proti porušení práv a povinností vyplývajících z rovného zacházení jiným jednáním než rozhodnutím služebního funkcionáře. V takovém případě odkazuje dané ustanovení oběť nerovného zacházení na civilní soud. Má-li však porušení práv a povinností vyplývajících z rovného zacházení základ v konkrétním rozhodnutí vedoucího příslušníka bezpečnostního sboru, má oběť k dispozici opravné prostředky zakotvené v části dvanácté hlavě páté zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (viz Chrobák, J., Blahut, A., Kulhánek, J., Vodička, S. Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, str. 170). V uvedeném Ústavní soud žádný ústavně relevantní problém neshledává, přičemž ani navrhovatel žádný neuvedl. 24. Otázku, jaký orgán má rozhodnout o náhradě újmy za nezákonné a z důvodu porušení práv a povinností z rovného zacházení zrušené rozhodnutí vedoucího příslušníka bezpečnostního sboru, napadené ustanovení neupravuje. S ohledem na princip subsidiarity ústavního soudnictví je nejprve na navrhovateli, aby předmětnou, navrhovatelem dosud neřešenou, otázku posoudil. Je věcí úvahy navrhovatele, zda ve věci naváže na závěry nálezu Pl. ÚS 1/19, dle kterého je z důvodu neexistence přiléhavé právní úpravy v zákoně o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů třeba na náhradu újmy způsobené příslušníkovi bezpečnostního sboru pro nezákonnost zrušeným kárným rozhodnutím aplikovat obecnou úpravu obsaženou v zákoně č. 82/1998 Sb., nebo zda ve věci bude hledat jiné řešení. Teprve poté může Ústavní soud, bude-li aktivován účastníky řízení, úvahy navrhovatele přezkoumat. K tvrzením navrhovatele stran systémové podjatosti jako překážky dalšího postupu řízení je však třeba poznamenat, že zde ji samotný navrhovatel, na základě citace judikatury a poukazu na interní předpis, vyloučil (viz bod 7 výše). Nelze tu pominout ani garance pravomoci nadřízených služebních funkcionářů při rozhodování ve věcech služebního poměru podle §2 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. VII. Závěr25. Na základě všech výše uvedených důvodů Ústavní soud podaný návrh posoudil jako zjevně neopodstatněný, pročež byl této návrh podle §43 odst. 2 písm. a), b)zákona o Ústavním soudu usnesením odmítnut.Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.V Brně dne 7. února 2023 Pavel Rychetský, v. r.předseda Ústavního soudu
Odlišné stanovisko soudce Jaroslava Fenyka ve věci sp. zn. Pl. ÚS 4/22S výrokem ani s odůvodněním rozhodnutí pléna sp. zn. Pl. ÚS 4/22 nesouhlasím a do výroku i odůvodnění uplatňuji podle §14 zákona č. 182/1993 Sb., následující odlišné stanovisko.1. Usnesení setrvává na závěru, že z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/19 nevyplývá protiústavnost napadeného ustanovení. S tím nemohu souhlasit, což jsem opakovaně v průběhu projednání věci sdělil, včetně důvodů, které mne k tomu vedou.2. Body 21. a 22. usnesení představují argumentaci, proč Ústavní soud nesouhlasí s tím, že by měla protiústavnost napadeného ustanovení vyplývat ze závěru nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/19, jak jsem navrhoval ve své původní zpravodajské zprávě já. V konečném rozhodnutí pléna bylo již upuštěno od mnou kritizovaného konstatování, že "argument týkající se rizika systémové podjatosti vedoucího bezpečnostního sboru byl vzhledem k celkové právní argumentaci subsidiární". Nicméně podobně jako předchozí verze zpravodajské zprávy soudce zpravodaje L. Davida se i nyní předmětný závěr v plenárním usnesení opírá o tvrzení, že aktuálně posuzovaná věc se od té, o které bylo rozhodnuto nálezem sp. zn. Pl. ÚS 1/19, odlišuje. Usnesení se na tomto místě snaží tedy vysvětlit, proč se nález sp. zn. Pl. ÚS 1/19 a jeho závěry netýkají napadené právní úpravy natolik, aby představovaly závazné závěry i pro nyní posuzovanou věc, jak naopak argumentuje navrhovatel. Vzhledem k tomu, že tato argumentace i v konečném rozhodnutí zůstala beze změny, nezbývá mi než zopakovat to, co jsem v této věci namítal již v minulosti. 3. Konečné rozhodnutí spatřuje odlišnost obou věcí v jejich odlišné povaze. Jsem však přesvědčen, že v otázce dopadu závěrů nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/19, nelze s názorem o odlišnosti povahy obou případů s plenárním usnesením souhlasit. Předmětné rozhodnutí ředitele krajského ředitelství policie v nyní posuzované věci je - stejně jako rozhodnutí ředitele sboru o kázeňském provinění ve věci Pl. ÚS 1/19 - výkonem veřejné moci, a to je v tomto směru to podstatné. Nyní posuzovaným rozhodnutím ředitele krajského ředitelství policie byl totiž žalobce podle §25 odst. 4 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů odvolán ze služebního místa a podle §20 odst. 3 písm. a) téhož zákona ustanoven na jiné služební místo. Jde tak o rozhodnutí služebního funkcionáře ve věcech služebního poměru. Již z předchozí judikatury Ústavního soudu vyplývá, že rozhodování ve věcech služebního poměru je výkonem veřejné moci, kterou lze uplatňovat podle čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny jen v případech, mezích a způsoby, které stanoví zákon [nález sp. zn. III. ÚS 2428/13 ze dne 13. 6. 2014 (N 123/73 SbNU 869)]. Služební funkcionář tak při rozhodování ve věcech služebního poměru vystupuje ve vrchnostenském postavení a rozhoduje o právech a povinnostech příslušníků bezpečnostního sboru.4. Na této shodné povaze obou věcí nemůže nic změnit ani odkaz přijatého rozhodnutí na usnesení zvláštního senátu ze dne 24. 9. 2021 č. j. Konf 8/2020-21 (bod 22.), neboť v poukazované věci nešlo o porušení práv a povinností (vyplývajících z rovného zacházení) rozhodnutím služebního funkcionáře, ale jiným jednáním (policistka v dané věci sama podala výpověď ze služebního poměru z důvodu ponižujícího zacházení a psychického tlaku na její osobu). Jak ostatně konstatuje zvláštní senát v citovaném rozhodnutí: "Vzhledem k tomu, že žalobkyní popisované jednání v rámci služebního poměru, z něhož odvíjí své žalobní nároky, vykazuje ve smyslu §77 odst. 9 zákona č. 361/2003 Sb. znaky porušení práv a povinností vyplývajících z rovného zacházení a současně nemá základ v rozhodnutí služebního funkcionáře (rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru na žádost zjevně žalobkyně pojímá až jako důsledek vytýkaného jednání), je zde založena přímá pravomoc soudu v občanském soudním řízení ve smyslu §7 odst. 3 o. s. ř." (bod 31. odůvodnění usnesení zvláštního senátu ze dne 24. 9. 2021 č. j. Konf 8/2020-21). Odkaz plenárního usnesení na citované rozhodnutí, pokud jím má být doloženo, že nyní posuzovaná věc je svou povahou odlišná, je proto zcela nepřiléhavý. 5. V další části usnesení (body 23. a 24.) konstatuje, že napadená právní úprava neupravuje, kdo má rozhodovat o náhradě újmy za nezákonné rozhodnutí, nýbrž upravuje, jak se bránit, když jde o jiné jednání, než rozhodnutí. Uvedená úvaha pak ústí do závěru, že v tomto směru napadená právní úprava žádný ústavně relevantní problém nepředstavuje. Jak jsem namítal již při projednávání návrhu usnesení v plénu, uvedené konstatování zcela přehlíží, že napadené ustanovení otázku kompetence rozhodovat o předmětném sporu naopak řeší, a to následovně. Tím, že podle napadeného ustanovení má o náhradě újmy rozhodovat soud, pouze pokud jde o jiné jednání než rozhodnutí služebního funkcionáře, pak to současně vede k tomu, že v případech, kdy o rozhodnutí služebního funkcionáře naopak jde, bude ve věci rozhodovat služební funkcionář podle obecného pravidla pravomoci, obsaženého v §2 odst. 1 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Na obdobné právní konstrukci, na základě které je určena pravomoc ředitele bezpečnostního sboru, byla založena také právní úprava, kterou se zabýval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/19 ve vztahu k §98 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů.6. Napadená část zákona tak představuje "výluku z výluky", kdy se tímto vrací kompetence služebnímu funkcionáři, která se první výlukou jinak předává soudům. Jinak řečeno, kdyby napadená právní úprava (tzn. ona "druhá výluka") byla zrušena, příslušné k rozhodování v daném sporu by byly soudy. Navzdory tomuto výkladu napadené právní úpravy, který ve svém návrhu prezentuje i zvláštní senát, plenární usnesení dospívá k překvapivému až pozoruhodnému závěru, že: "Otázku, jaký orgán má rozhodnout o náhradě újmy za nezákonné a z důvodu porušení práv a povinností z rovného zacházení zrušené rozhodnutí vedoucího příslušníka bezpečnostního sboru, napadené ustanovení neupravuje." (bod 24.). A to bez konkrétního odůvodnění, které by tento výklad snad zpochybňovalo, nebo na něj adekvátně reagovalo. Není přitom opět zřejmé, co je na tomto místě a v této souvislosti plenárním usnesením sledováno, jde-li o citaci komentáře k danému zákonu (bod 23.). Daná citace se totiž týká otázky opravných prostředků proti rozhodnutí služebního funkcionáře (odvolání, rozklad...), nikoliv otázky náhrady újmy způsobené rozhodnutím, o jehož nezákonnosti bylo již dříve rozhodnuto. Přitom v nyní posuzované věci jde stále až o posledně uvedené.7. Ve výše uvedeném se tedy plenární usnesení, ve srovnání s předchozími verzemi zpravodajské zprávy, v podstatě nezměnila. Relativně významnou změnu obsahuje až poslední odstavec odůvodnění (bod 24.), kterým se mění celkové vyznění plenárního usnesení oproti předchozím projednávaným verzím. Plenární usnesení již ku podivu nenabádá k tomu, aby zvláštní senát postupoval ve světle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/19 tak, že má rozhodovat civilní soud na základě zákona č. 82/1998 Sb. (takové řešení se zde zmiňuje jen jako v úvahu přicházející), ale naopak upozorňuje, že nelze pominout garance pravomoci nadřízených služebních funkcionářů a připomíná zvláštnímu senátu jeho názor, že je zde systémová podjatost vyloučena.8. Plenární usnesení se tak v druhé polovině bodu 24. dostává k tomu, k čemu dospěl původní zamítavý nález, který jsem jako původní soudce zpravodaj předkládal já. Ten však dané řešení jednoznačně formuloval a poskytoval k němu i odpovídající odůvodnění. Aktuální usnesení se ovšem soustředí především jen na odůvodnění toho, proč se nyní projednávané věci nález sp. zn. Pl. ÚS 1/19 netýká, a činí tak navíc podle mého, výše uvedeného názoru, velmi nepřesvědčivě. Jsem tak nadále přesvědčen, že nález sp. zn. Pl. ÚS 1/19 na nyní posuzovanou věc svým jasně formulovaným závazným závěrem stran systémové podjatosti dopadá, čemuž se nelze při rozhodnutí věci vyhnout způsobem, jak se o to pokouší plenární usnesení. V této své snaze se usnesení tváří, jako že návrhu zvláštního senátu nelze ani dobře rozumět, když "postrádá takřka jakoukoli argumentaci týkající se neústavnosti napadeného zákonného ustanovení" (bod 20.). Ačkoliv je návrhu zvláštního senátu vytýkán způsob argumentace, proč má být napadená právní úprava zrušena, je z návrhu zcela dostatečně zřejmé, že má jít o porušení čl. 36 odst. 1 LZPS, a to z důvodu, že tak vyplývá ze závazného závěru nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/19 o riziku systémové podjatosti služebního funkcionáře.9. Ústavní soud neměl v této věci jasný obsah návrhu zvláštního senátu přehlížet a problematizovat a neměl ani zastírat vztah a důsledky závěrů svého nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/19 pro nyní posuzovanou věc. Tímto způsobem by se Ústavní soud neměl vyhýbat své povinnosti ve věci meritorně rozhodnout. Zvláštní senát na posouzení této otázky čeká i v dalších věcech (v usnesení pléna je uvedeno, že o tomto zvláštní senát na začátku roku Ústavní soud informoval) a namísto jasného a odůvodněného závěru (jak byl předložen v původním mém návrhu zamítavého nálezu) se podle plenárního usnesení má zvláštní senát dozvědět, že si má věc posoudit sám, aniž by mu Ústavní soud dokázal přesvědčivě vysvětlit, že závěry nálezu Pl. ÚS 1/19 na věc nedopadají.V Brně dne 7. února 2023prof. JUDr. Jaroslav Fenyk, Ph.D., DSc.