ECLI:CZ:US:1997:Pl.US.43.96
sp. zn. Pl. ÚS 43/96
Usnesení
Ústavní soud ČR rozhodl o návrhu A.P., zastoupené JUDr. J.M., na zrušení části ustanovení §4 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR jako účastníka řízení, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
Navrhovatelka podala, s odvoláním na porušení čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 4 Ústavy ČR, ústavní stížnost proti rozsudku Městského soudu v Praze, sp. zn. 28 Ca 315/95, ze dne 14.5.1996, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí O.Ú., pozemkového úřadu, ze dne 4.9.1995, sp. zn. 3142/RPÚ/95/Fi/987. Tímto rozhodnutím uvedený pozemkový úřad rozhodl v řízení podle §9 odst. 4 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o půdě") tak, že navrhovatelka není vlastnicí nemovitostí v rozhodnutí označených. Věcně se jednalo o případ neúspěšného uplatnění požadavku na odstranění majetkové křivdy v
režimu zákona o půdě. Oba ve věci doposud rozhodující orgány, jak plyne z odůvodnění jejich rozhodnutí, vycházely v podstatě ze závěru, že navrhovatelku není možno považovat za oprávněnou osobu ve smyslu ustanovení §4 odst. 1 zákona o půdě, když nárokovaný majetek, jehož původním vlastníkem byl dr. A.S., přešel na stát na základě zákona č. 143/1947 Sb., ke dni 13.8.1947 a přechod vlastnictví na stát tedy nespadá do "rozhodného období". Použití zákona ČNR č. 243/1992 Sb., je pak vyloučeno proto, že tento zákon, ačkoliv se vztahuje na pozbytí majetku před 25.2.1948, netýká se jiného majetku než toho, který vlastník pozbyl podle dekretu prezidenta republiky č. 12/1945 Sb., nebo č. 108/1945 Sb., a nelze jej proto rozšiřovat na majetek odňatý podle zákona č. 143/1947 Sb. Současně s ústavní stížností podala navrhovatelka také návrh na zrušení části ustanovení §4 odst. 1 zákona o půdě a návrh na prohlášení neplatnosti zákona č. 143/1947 Sb.
S ohledem na tyto spojené návrhy bylo třeba se zabývat otázkou splnění podmínek ustanovení §74 zákona č. 182/1993 Sb. V tomto směru dospěl Ústavní soud, v případě návrhu na zrušení části ustanovení §4 odst. 1 zákona o půdě, ke kladnému závěru a svým usnesením, sp. zn. IV. ÚS 217/96, ze dne 12.12.1996, řízení o ústavní stížnosti navrhovatelky přerušil podle §78 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., a návrh na zrušení části ustanovení §4 odst. 1 zákona o půdě byl postoupen plénu Ústavního soudu, když uvedené ustanovení v předcházejícím řízení bylo nepochybně uplatněno a právě jeho použití vedlo k zamítnutí návrhu navrhovatelky.
Návrh navrhovatelky na zrušení zákona č. 143/1947 Sb., byl odmítnut samostatným usnesením.
V odůvodnění svého návrhu na zrušení části ustanovení §4 odst. 1 zákona o půdě navrhovatelka v podstatě zdůrazňuje, že dr. A.S. (od něhož navrhovatelka své nároky odvíjí) byl postižen svévolnými akty jak nacistů, tak i poválečných čsl. orgánů. Poukazuje na politické pozadí, které vedlo k přijetí zákona č. 143/1947 Sb., jehož vydání bylo motivováno touhou části české vlády postihnout majetek hlubocké
větve S., a rozvádí podrobně argumenty, pro které by měl být tento zákon jako protiústavní zrušen. Uvedený zákon také podle jejího názoru představuje v historii českého zákonodárství výjimečný akt tím, že nebyl obecně aplikován, byl a je svévolným a diskriminačním aktem přímo namířeným proti jedné větvi jedné rodiny, aniž se vůbec snažil předstírat, že byl vydán ve veřejném zájmu nebo jako spravedlivý trest. Uvádí dále, že v porovnání se zákonem č. 142/1947 Sb., byl také mnohem tvrdší, přísnější a více diskriminační, neboť odnímal v podstatě bez náhrady vlastníkům veškerý majetek, nikoliv tedy jen majetek nemovitý. V této souvislosti pak navrhovatelka uvádí, že zákon č. 142/1947 Sb. mohl být použit i v případě hlubocké větve S., přesto však jejich majetek byl zabrán samostatným zákonem. Ačkoliv osoby, kterým byl majetek vyvlastněn na základě zákona č. 142/1947 Sb., jsou oprávněny k restituci na základě §6 odst. 1 písm. b) zákona o půdě, navrhovatelce, jako dědičce dr. A.S., je stále odpírán restituční nárok na majetek dr. A.S., který byl vyvlastněn zákonem č. 143/1947 Sb. Účinek ustanovení §4 odst. 1 zákona o půdě je vůči ní diskriminační, neboť mezi zákonem č. 142/1947 Sb., a zákonem č. 143/1947 Sb., je činěn neopodstatněný rozdíl. Poukazuje také na zákon č. 243/1992 Sb., který rozšířil restituce majetku na občany ČR, kteří ztratili svůj majetek podle dekretu prezidenta republiky č. 12/1945 Sb., a 108/1945 Sb., a v těchto souvislostech se dovolává článků 2, 14 a 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt"). Zdůrazňuje, že aplikace zásady nediskriminace, obsažená v čl. 26 Paktu není omezena pouze na práva, uvedeným Paktem zaručená. Dovolává se také rozhodnutí V., (dále jen "Výbor") ve věcí "Š. V uvedené věci, ve které byli navrhovatelé postiženi vylučující podmínkou státního občanství, v zákoně č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, Výbor mimo jiné konstatoval, že právo vlastnit majetek jako takové není pod ochranou Paktu, nicméně dále uvedl, že konfiskace osobního majetku nebo odmítnutí státu platit náhradu za takovou konfiskaci může znamenat porušení Paktu, jestliže příslušné chování či opomenutí chování bylo založeno na diskriminačních podkladech v rozporu s čl. 26 Paktu. Při posuzování, zda
podmínky pro restituci či náhradu jsou v souladu s Paktem, musel Výbor, jak uvedl, posoudit všechny relevantní skutečnosti včetně původního vlastnického titulu k dotčenému majetku, jakož i povahu konfiskace. Zdůraznil pak, že speciální zákon upravující formy restitucí nesmí rozlišovat mezi oběťmi předchozí konfiskace, jelikož všechny oběti jsou oprávněny k náhradě bez rozdílu. V označené věci Výbor dospěl k závěru, že zákon č. 87/1991 Sb., porušil práva navrhovatelů zaručená čl. 26 Paktu. V návaznosti na uvedené názory Výboru pak v závěru svého návrhu navrhovatelka uvádí, že požadavek části napadeného ustanovení a z něho plynoucí vyloučení navrhovatelky, jako dědičky dr. A.S., z práva na příslušnou náhradu má pro ni diskriminační účinek v porovnání s ostatními oběťmi konfiskací a porušuje tak její práva zaručená čl. 26 Paktu. Navrhuje proto, aby požadavek stanovený v §4 odst. 1 zákona o půdě, který stanoví, že oprávněnou osobou je osoba, jejíž majetek byl převeden na stát v době od 25.2.1948 do 1.11.1990, byl zrušen, případně, aby nebyl v případě navrhovatelky uplatňován.
II.
Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR ve svém písemném vyjádření k obsahu návrhu, podepsaném jejím předsedou ing. M.Z., v podstatě uvádí, že účelem zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, je provést restituci neprávem zabraného majetku tam, kde jej původní vlastník pozbyl v důsledku protiprávních aktů nebo pod tlakem vyvolaným celkovým bezprávním společenským klimatem v období časově ohraničeném dobou od 25.2.1948 do 1.1.1990. Obecná zásada restitucí, že den 25.2.1948 je nepřekročitelným mezníkem, byla zde uplatněna shodně s ostatními restitučními zákony, jejichž smyslem je odstranění nebo alespoň zmírnění následků pouze některých majetkových a jiných křivd, neboť provést úplnou rehabilitaci nebo úplné odškodnění těch, kteří byli v minulosti poškozeni, není možné. Ve vyjádření se dále potvrzuje, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění ČSFR dne 21.5.1991, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. V závěru je pak vyjádřeno stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem a je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost napadeného ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.
III.
Podstatou návrhu navrhovatelky na zrušení části ustanovení §4 odst. 1 zákona o půdě je její tvrzení o porušení zásady rovnosti, resp. porušení zásady zákazu diskriminace, kterého se podle jejího názoru zákonodárce dopustil tím, že vymezením rozhodného období neumožnil odškodnění majetkových křivd osobám a jejich nástupcům postiženým na majetku zákonem č. 143/1947 Sb. tak, jak to učinil v poměru k osobám, u nichž došlo ke ztrátě vlastnického práva podle zákona č. 142/1947 Sb., popřípadě jak to učinil zákonem ČNR č. 243/1992 Sb.
Článek 26 Paktu, kterého se navrhovatelka výslovně dovolává, stanoví, že všichni jsou si před zákonem rovni a mají právo na stejnou ochranu zákona bez jakékoliv diskriminace. Zákon zakáže jakoukoliv diskriminaci a zaručí všem osobám stejnou a účinnou ochranu proti diskriminaci z jakýchkoliv důvodů, např. podle rasy, barvy, pohlaví, jazyka, náboženství, politického nebo jiného přesvědčení, národního nebo sociálního původu, majetku a rodu. Výbor, který podle Mezinárodního paktu o občanských a politických právech rozhoduje, citovaný článek vykládá tak, že právo, které tento článek zaručuje, je v rámci Paktu právem nezávislým a jeho působení se neomezuje pouze na práva upravená Paktem. Z tohoto pohledu je tedy nerozhodné, že navrhovatelkou tvrzená diskriminace se týká nároků restitučních. Samotnou diskriminaci pak Výbor vykládá obdobně jako evropské orgány rozhodující podle Úmluvy o základních právech a lidských svobodách, totiž jako odlišování, které se neopírá o "rozumné a objektivní" důvody.
IV.
Československý stát, který se po listopadu 1989 rozhodl odčinit majetkové i jiné křivdy, k nimž došlo v přecházejícím
období v důsledku nedemokratických postupů předchozího režimu, musel vyřešit způsob, jak to učiní. Rozhodl se vyjít z principu alespoň částečného zmírnění vzniklých křivd, vědom si toho, že provést úplnou rehabilitaci nebo úplné odškodnění těch, kteří byli v minulosti poškozeni, není možné. Z několika možných koncepcí pak byla zákonodárcem v restitučních předpisech zvolena ta, která výslovně neruší právní předpisy, na jejichž základě ke ztrátě vlastnictví došlo, ale naopak předpokládá v rámci zvláštního řízení zjistit, zda jsou naplněny všechny v uvedených předpisech zákonodárcem stanovené podmínky pro nápravu majetkové křivdy.
Základní zákonnou podmínku představuje právě přechod věcí na stát v tzv. rozhodném období, které v napadeném ustanovení zákonodárce vymezil. Jeho počátek určil datem 25.2.1948, tedy datem nástupu režimu, který již zcela vědomě, programově a trvale porušoval principy právního státu.
V rámci jednoznačně vymezeného rozhodného období pak byly v zákonech sledujících majetkovou restituci - tedy i v posuzovaném zákoně o půdě - vymezeny tzv. restituční tituly - restituční skutkové podstaty, zakládající (při splnění dalších podmínek) nárok tzv. oprávněných osob na restituci majetku. O diskriminační pojetí procesu nápravy majetkových křivd by mohlo jít za situace, kdy by mezi případy zjevně spadající do rozhodného období byly zařazeny takové restituční tituly, které by intenzitou zásahu do vlastnického práva byly, ve srovnání s tituly nezařazenými, zásahy mírnějšími. Riziko takové situace vyloučil zákonodárce zařazením tzv. "generálních skutkových podstat" - §6 odst. 1 písm. p) a r) v zákoně o půdě, §6 odst. 2 v zákoně č. 87/1991 Sb., - ztráta majetku v důsledku politické perzekuce nebo postupu porušujícímu obecně uznávaná lidská práva a svobody a dále ztráta majetku bez právního důvodu. Takto široce koncipované restituční tituly umožňují v každém jednotlivém případě tvrzené majetkové křivdy v rozhodném období nepodřaditelné pod pojmenované skutkové situace zvážit, zda došlo či nedošlo k zásahu do vlastnického práva, jenž zakládá nárok žadatele na jeho zmírnění v režimu uvedených restitučních zákonů.
Tvrzení stěžovatelky o diskriminační povaze stanovení počátku rozhodného období se opírá o srovnání jejího postavení s postavením osob, které vlastnické právo k majetku ztratily bud na základě zákona č. 142/1947 Sb., o revizi první pozemkové reformy, anebo na základě dekretů prezidenta republiky č. 12/1945 Sb., a č. 108/1945 Sb.
Zákon č. 143/1947 Sb., který osobám, jichž se týkal, přiznával zaopatřovací důchod, spíše než dekretům prezidenta republiky č. 12 a 108 z roku 1945, namířeným proti nepřátelům tehdejšího čsl. státu, se svou povahou přibližuje zákonu č. 142/1947 Sb., i když je třeba připustit, že ve srovnání s ním je zákonem tvrdším a přísnějším. V případě zákona č. 143/1947 Sb., došlo nepochybně k odnětí majetku bez náhrady. I když pak "odnětí bez náhrady" postupem podle zákona č. 142/1947 Sb., je v zákoně o půdě kvalifikováno jako restituční důvod podle §6 odst. 1 písm. b), obdobně jako "odnětí bez náhrady", v případech §6 odst. 1 písm. d), e), n) a o) nelze přehlédnout, že restituce původních vlastnických práv je i v těchto případech vázána na to, že k takovému odnětí došlo v rozhodném období.
Zásadní otázkou v projednávané věci bylo tedy posouzení případné diskriminační povahy počátku tzv. rozhodného období na základě srovnání postavení navrhovatelky, jako právního nástupce osoby postižené zákonem č. 143/1947 Sb., ve vztahu k osobám, které pozbyly majetek podle dekretů prezidenta republiky č. 12 a 108 z roku 1945, u nichž došlo ke ztrátě vlastnických práv ex lege ke dni účinnosti těchto dekretů, tedy před rozhodným obdobím. V tomto směru je třeba připustit, že ve vztahu k těmto případům ztráty majetku došlo skutečně k prolomení rozhodného období. Stalo se tak však metodou speciálně vymezených znaků oprávněné osoby v §2 zákona ČNR č. 243/1992 Sb., přijatého na základě zmocnění, obsaženého v §7 odst. 2 zákona o půdě. Již sama skutečnost, že restituční "vstup" před datum 25.2.1948 nemá povahu novelizace ustanovení §4 odst. 1 zákona o půdě - zakotvujícího zmíněné rozhodné období jako princip - ale dochází k němu vydáním zákona ČNR č. 243/1992 Sb., naznačuje že zákonodárce průlom do tzv. rozhodného období chápal jen jako
výjimku související se specifikem dekretů prezidenta republiky č.12 a 108, jakož i s úpravou podmínek nabývání a pozbývání státního občanství. Připuštění takové výjimky pouze v uvedeném rozsahu je třeba chápat jako manifestní projev politické vůle zákonodárce principiálně podmiňovat restituční nároky i nadále existencí zmíněného rozhodného období. Posuzováno z tohoto pohledu nelze v ustanovení §4 odst. 1 zákona o půdě spatřovat nic, co by nasvědčovalo protiústavní povaze tohoto ustanovení, zejména ani jeho rozporu s čl. 26 Paktu. Ústavní soud ostatně již ve svém nálezu, sp. zn. I. S 59/93, konstatoval, že po listopadu 1989 řešil tehdejší československý stát prostřednictvím svého nejvyššího zastupitelského sboru otázku odčinění majetkových křivd, které nastaly po 25. únoru 1948. Parlament se nepostavil na stanovisko, že budou odčiněny všechny křivdy, nýbrž pouze křivdy některé, a to v rozsahu a za podmínek, které stanoví zákon. Bylo věcí suverénního rozhodnutí státu, zda vůbec a v jakém rozsahu budou majetkové křivdy odčiněny.
Z uvedených důvodů proto nelze mít za to, že nepřípustnost průlomu do rozhodného období se neopírá o "rozumné a objektivní" důvody. Důvody takové povahy lze naopak spatřovat v tom, že zákonodárce zamýšlel a ostatně byl i nucen jasně vymezit časovou hranici, za kterou v zásadě již nelze jít bez nebezpečí dalšího řetězení odškodnění až do doby předmnichovské republiky, či ještě dále. Z uvedených důvodů byl proto návrh navrhovatelky odmítnut podle §43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 13. května 1997
JUDr. Eva Zarembová
soudce zpravodaj