Rozhodnutí Ústavního soudu
ze dne 20.03.2001, sp. zn. Pl. ÚS 58/2000 [ usnesení / KLOKOČKA / výz-3 ],paralelní citace: U 11/21 SbNU 513 dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:2001:Pl.US.58.2000
Spor o kontrasignaci rozhodnutí prezidenta republiky ve věci jmenování guvernéra a viceguvernéra ČNB
Právní větaS ohledem na kompetence svěřené mu článkem 87 Ústavy České republiky není Ústavní soud příslušný k podání výkladu normy pro futuro, tedy k abstraktnímu výkladu normy.
ECLI:CZ:US:2001:Pl.US.58.2000
sp. zn. Pl. ÚS 58/2000UsneseníÚstavní soud rozhodl v plénu složeném ze soudců JUDr. Vladimíra Čermáka, JUDr. Vojena Güttlera, JUDr. Miloše Holečka, JUDr. Ivany Janů, JUDr.Vladimíra Jurky, JUDr. Zdeňka Kesslera, JUDr. Vladimíra Klokočky, JUDr. Jiřího Malenovského, JUDr. Vladimíra Paula, JUDr. Antonína Procházky, JUDr.Vlastimila Ševčíka, JUDr. Pavla Varvařovského a JUDr. Evy Zarembové, o návrhu předsedy vlády Ing. M.Z. a Vlády České republiky ze dne 20.12.2000, za účasti prezidenta republiky, takto:Návrh se odmítá.Odůvodnění:I.Ústavní soud obdržel dne 22. 12. 2000 návrh na zahájení řízení, jímž se Vláda České republiky a její předseda, s odvoláním na čl. 87 odst. 1 písm. k)Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §120 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, domáhají vydání nálezu, kterým by Ústavní soud podle §124 odst. 1 citovaného zákona rozhodl, že rozhodnutí prezidenta republiky o jmenování nebo odvolání guvernéra nebo viceguvernéra ČNB vyžaduje ke své platnosti spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády. Po úvodní části zdůvodnění návrhu, v níž je konstatováno, že prezident republiky svými rozhodnutími ze dne 29. listopadu 2000 jmenoval Z.T. guvernérem ČNB a L.N. viceguvernérem ČNB, aniž vyzval předsedu vlády ke spolupodpisu těchto rozhodnutí ve smyslu ustanovení čl. 63 odst. 3Ústavy, a aniž předtím odvolal Z.T. z jeho funkce viceguvernéra ČNB a L.N. z funkce člena Bankovní rady ČNB (dále jen "Bankovní rada"), jmenovaného z řad vedoucích pracovníků ČNB, navrhovatelé dále uvádějí, že vláda nezpochybňuje předchozí postup prezidenta republiky, který od roku 1993 svá rozhodnutí o jmenování guvernéra a viceguvernéra nepředkládal předsedovi vlády k spolupodpisu, protože tento postup byl založen na právním názoru, který před Ústavním soudem napaden nebyl, je však přesvědčena, že tento právní názor a postup je třeba do budoucna změnit, protože odporuje Ústavě, že taková rozhodnutí prezidenta republiky nejsou bez spolupodpisu předsedy vlády platná, a že takovýmto postupem je předseda vlády (resp. vláda), zkracován na své kompetenci uvážit spolupodpis rozhodnutí prezidenta republiky, resp. rozhodnutí spolupodepsat. Protože jde o právní otázku mimořádného významu a dosahu, a prezident republiky na dosud jím zastávaném názoru a uplatňovaném postupu trvá, obracejí se předseda vlády a vláda na Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti s návrhem, aby v tomto sporu o rozsah kompetencí prezidenta republiky a předsedy vlády (resp. vlády) jako státních orgánů rozhodl. Aby se vyloučily pochybnosti o oprávnění předsedy vlády podat návrh [§120 odst. 2 písm. a)zákona o Ústavním soudu] podává návrh současně i vláda, která v případě spolupodpisu rozhodnutí prezidenta republiky předsedou vlády za takové rozhodnutí politicky odpovídá (čl. 63 odst. 4Ústavy). V této souvislosti navrhovatelé podotýkají, že podle názoru někdejšího čelného českého konstitucionalisty, prof. W., "v takovýchto případech možno mluvit i o novém orgánu, složeném ze dvou orgánů dílčích", tj. hlavy státu a kontrasignující vlády.K samotné podstatě věci pak navrhovatelé podrobně rozvádějí důvody svědčící pro názor jimi zastávaný, přičemž se v podstatě opírají o čtyři okruhy argumentace, a to o principy parlamentně-demokratického ústavního státu, o komparativní interpretaci jiných jmenovacích aktů prezidenta republiky dle čl. 62Ústavy, o interpretaci úmyslu ústavodárce resp. zákonodárce a návaznost na předchozí úpravu a o argument "monokratických" prvků v postavení guvernéra ČNB.II.K žádosti Ústavního soudu podal písemné vyjádření k obsahu návrhu prezident republiky, v němž k údajům uvedeným navrhovateli v jeho prvé části potvrzuje, že dne 29.11.2001 jmenoval pana Z.T. guvernérem ČNB a pana L.N. viceguvernérem ČNB aniž by dle čl. 63 odst. 3Ústavy vyzval předsedu vlády ke spolupodpisu a aniž by předtím oba jmenované odvolal z dosavadních funkcí v Bankovní radě. K tomuto údaji však prezident republiky doplňuje (a přikládá tiskové prohlášení ze dne 23.11. a 24.11. 2000), že předsedu vlády a příslušného místopředsedu vlády o svém záměru informoval dne 24.11.2000, přitom jejich připomínky se tehdy týkaly pouze konkrétních osob, nikoliv ústavní procedury jmenování. Prezident republiky se proto domnívá, že pokud by vyhověl personálnímu návrhu předsedy vlády a do funkce guvernéra jmenoval jiného kandidáta, nebyl by jeho postup následovně zpochybňován. Vyjadřuje názor, že to, že se vláda právě v případě těchto dvou jmenování obrací na Ústavní soud, svědčí o účelovosti její nové interpretace Ústavy, což podle něj ilustruje i usnesení vlády ze dne 28.11.2000 č. 1210/00. V závěru této části svého vyjádření prezident republiky poukazuje na způsob zdůvodnění v části II. návrhu, z níž je patrno, že vláda se domáhá, aby soud do budoucna rozhodl o tom, že ústavní postup při jmenování do obou funkcí má být jiný než dosud. Na tuto skutečnost, jak uvádí, upozorňuje proto, že by v tomto případě již nešlo o řešení sporu o kompetenci státních orgánů tak, jak to určuje §120 a násl. zák. o Ústavním soudu, nýbrž o výklad aplikace ústavní normy a to tento zákon nepřipouští. Pro případ, že by Ústavní soud posuzoval podání navrhovatelů jako návrh na vyřešení kompetenčního sporu, se pak prezident republiky vyjádřil i k věcné argumentaci navrhovatelů, podrobně rozvedl důvody svědčící názoru opačnému, v nichž mimo jiné důraz položil také na ústavní vymezení ČNB jako ústřední banky a její zařazení do systému orgánů státní moci dané čl. 98 odst. 1Ústavy s tím, že při svém postupu respektoval úmysl ústavodárce oddělit ústřední banku jako samostatný výkonný orgán svého druhu od moci výkonné, a to jejím zařazením do hlavy šesté Ústavy.III.Ústavní soud se věcí především zabýval tak, jak mu to ukládá zákon o Ústavním soudu, z hlediska jeho ustanovení §43. Po zjištění, že jde o návrh, který je formálně bez závad, se zaměřil na posouzení otázky, zda tento návrh je způsobilý k projednání Ústavním soudem, respektive, zda Ústavní soud je oprávněn jej projednat. Dospěl však k závěru, že tomu tak není, a to přesto, že návrh je podáván s odvoláním na čl. 87 odst. 1 písm. k)Ústavy a §120 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Podle čl. 87 odst. 1 písm. k)Ústavy rozhoduje Ústavní soud spory o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy, nepřísluší-li podle zákona jinému orgánu. Toto oprávnění Ústavního soudu je pak blíže rozvedeno v ustanoveních §120 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Z konstrukce právní úpravy řešení kompetenčních sporů Ústavním soudem tak, jak je tento typ řízení upraven v oddílu osmém hlavy druhé části první zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, je třeba dovodit, že návrhem na zahájení řízení podle §120 citovaného zákona lze napadnout pouze konkrétní a v navrhovaném výroku nálezu tedy zcela přesně označené jednání, případně nečinnost toho kterého státního orgánu či orgánu územního samosprávného celku, který v jmenovitě označené věci již uplatnil nebo naopak popírá svou příslušnost ve věci konat - vydat rozhodnutí či učinit opatření nebo jiný zásah. Opačný výklad připouštějící rozhodování Ústavního soudu na základě abstraktně formulovaného petitu by v tomto typu řízení při absenci zákonné lhůty pro podání takového návrhu a absenci úpravy obdobné úpravě zakotvené v ust. §71 odst. 2, 4 cit. zákona (vztahující se pouze na řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů) mohl ve svých důsledcích vést v případech vyhovujících nálezů ke zpochybnění právních vztahů založených či odvíjejících se od rozhodnutí (opatření či jiných zásahů) již dříve vydaných a tedy k narušení principu právní jistoty.S ohledem na výše uvedené ukazuje se tedy jako výlučně určující pro posouzení oprávnění Ústavního soudu danou věc rozhodnout jako kompetenční spor, samotný petit podání navrhovatelů. Pouze jím je totiž Ústavní soud jako orgán ochrany ústavnosti soudního typu vázán, jak ostatně dal ve své judikatuře opakovaně najevo (Pl.ÚS 16/93, Pl.ÚS 20/93 ). Petit v posuzované věci je navrhovateli formulován zcela obecně - je jím navrhováno, aby Ústavní soud vyslovil nálezem, že rozhodnutí prezidenta republiky o jmenování nebo odvolání guvernéra nebo viceguvernéra ČNB vyžaduje ke své platnosti spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády- aniž by tedy z jeho obsahu byla patrna jakákoliv vztažnost k určitému konkrétnímu jmenovacímu aktu prezidenta republiky. Také z úvodní části zdůvodnění návrhu lze dovodit, že navrhovatelé dosavadní postup prezidenta republiky, který od roku 1993 svá rozhodnutí o jmenování guvernéra a viceguvernéra předsedovi vlády ke spolupodpisu nepředkládal, nezpochybňují (dosavadní vlády i její premiéři ostatně tuto praxi přijímali), jsou však přesvědčeni o tom, že tento postup je třeba do budoucna změnit. Za uvedeného stavu tak podle názoru Ústavního soudu nelze hodnotit návrh navrhovatelů jinak než jako žádost o podání výkladu normy pro futuro, tedy jako žádost o abstraktní výklad normy, kteréžto oprávnění však Ústavnímu soudu, s ohledem na Ústavou v čl. 87 mu svěřené kompetence, nepřísluší. S ohledem na znění navrhovaného petitu zbývá dodat, že pokud Ústavní soud dospívá k závěru, že ve vztahu ke jmenovacím aktům guvernéra a viceguvernéra ČNB jde navrhovatelům pouze o výklad normy pro futuro, pak totéž platí v poměru k jejich odvolávání. Z uvedených důvodů byl návrh podle §43 odst. l písm. d) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, odmítnut.Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.V Brně dne 20.března 2001JUDr. Zdeněk Kesslerpředseda Ústavního soudu
Odlišné stanoviskoJUDr. Vojena Güttlera a JUDr. Zdeňka Kesslera k usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 20. 3. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 58/2000, o návrhu předsedy vlády Ing. Miloše Zemana a vlády České republiky ze dne 20. 12. 2000 na rozhodnutí sporu o rozsah kompetencí prezidenta republiky a předsedy vlády (resp. vlády) ve věci jmenování guvernéra a viceguvernéra České národní banky (Zdeňka Tůmy a Luďky Niedermayera).Citovaným usnesením plénum Ústavního soudu v záhlaví uvedený návrh předsedy vlády a vlády ČR odmítlo. Toto rozhodnutí odůvodnilo v podstatě tak, že v souzené věci nešlo o tzv. kompetenční spor, nýbrž - ve skutečnosti - o "žádost o abstraktní výklad normy (roz.: Ústavy)", což Ústavnímu soudu se zřetelem na jeho pravomoci (svěřené mu článkem 87 Ústavy) nepřísluší. Podle názoru pléna Ústavního soudu výlučně určující pro posouzení jeho oprávnění je samotný petit podání navrhovatelů. Ten byl prý formulován zcela obecně, aniž by z jeho obsahu byla patrna "jakákoli vztažnost k určitému jmenovacímu aktu prezidenta republiky".Disentující soudci Ústavního soud zastávají toto o d l i š n é s t a n o v i s k o :Podle ust. §34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu č. 182/1993 Sb., 3 věty, z návrhu "musí být ... patrno, čeho se navrhovatel domáhá".Tato podmínka byla v rozhodování věci splněna.Je pravda, že v závěru podání ze dne 20. 12. 2000 v bodu VI. se navrhovatelé domáhají vydání nálezu, kterým by bylo vysloveno, že rozhodnutí prezidenta republiky o jmenování nebo odvolání guvernéra nebo viceguvernéra České národní banky (ČNB) vyžaduje ke své platnosti spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády. Tento petit (uvedený in fine návrhu) však nelze chápat izolovaně a vytrhávat jej ze souvislosti s ostatním textem návrhu na zahájení řízení. Z něho je totiž patrno (srov. bod I. návrhu), že se navrhovatelé výslovně dovolávají jmenovacího aktu prezidenta republiky ze dne 29. 11. 2000, jímž byli jmenování do funkce guvernéra ČNB Zdeněk Tůma a do funkce viceguvernéra ČNB Luděk Niedermayer. Za "petit" ve smyslu cit. §34 zákona o Ústavním soudu nelze tedy - podle názoru disentujících soudců - považovat toliko a izolovaně text uvedený v bodu VI. návrhu ze dne 20. 12. 2000, aniž by byl vzat v úvahu i bod I. návrhu,vzhledem k jehož obsahu je tzv. petit v daném případě zcela konkrétní a přesný. Se zřetelem k tomu není rozhodné, že navrhovatel ve svém návrhu použil obratu, že " tento právní názor a postup je třeba do budoucna změnit".Za tohoto stavu se disentující soudci domnívají, že v souzené věci jde o spor o rozsah kompetencí státních orgánů ve smyslu ust. §120 a násl. zákona o Ústavním soudu a nikoli o spor a výklad Ústavy České republiky.Proto návrh předsedy vlády a vlády ČR na zahájení řízení ze dne 20. 12. 2000 nemělo plénum Ústavního soudu odmítnout, nýbrž o něm mělo rozhodnout věcně.V Brně dne 20. 3. 2001JUDr. Vojen GüttlerJUDr. Zdeněk KesslerJUDr. Jiří MalenovskýOdlišné stanoviskoK výroku usnesení pléna Ústavního soudu ve shora označené věci podávám odlišné stanovisko, neboť jsem přesvědčena, že návrh neměl být odmítnut, ale měl být věcně projednán. Podaný návrh považuji za návrh státního orgánu na zahájení řízení v kompetenčním sporu podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy a §120 a násl. zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. Vzniklá situace, tak jak je popsána v návrhu i tak jak ve skutečnosti probíhala, je kompetenčním sporem o tom, zda k jmenování guvernéra (viceguvernérů) ČNB prezidentem, je nezbytná kontrasignace předsedou vlády. Dle mého mínění, nejde o žádost o abstraktní výklad právní normy do budoucna, jak většinové stanovisko pléna dovodilo.V problematice rozhodování kompetenčních sporů přichází v úvahu zejména odmítnutí návrhu, nebo zrušení rozhodnutí (je-li shledána nepříslušnost orgánu, který ve věci rozhodl - §125 odst. 1), anebo vyslovení příslušnosti (za předpokladu použití §124 odst. 1). Pro posouzení a řešení daného problému jsou klíčová ustanovení §124 odst. 1 a §125 odst. 1 zák. č. 182/1993 Sb. Podle §124 odst. 1 Ústavní soud nálezem rozhodne, který orgán je příslušný vydat rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení. Podle §125 odst. 1, jestliže orgán, který je účastníkem řízení v kompetenčním sporu, vydal rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení a podle Ústavního soudu je k vydání takového rozhodnutí příslušný jiný orgán, Ústavní soud svým nálezem takové rozhodnutí zruší. V posuzovaném případě nejde o výlučnou kompetenci prezidenta, ale o složenou právní skutečnost - právní úkon, na němž participuje prezident spolu s premiérem (či jím pověřeným členem vlády). S přihlédnutím k dikci shora citovaných ustanovení, nelze dojít k závěru o nepříslušnosti prezidenta při jmenování guvernéra ČNB a o příslušnosti jiného orgánu, aby byly vytvořeny podmínky pro aplikaci §125 odst. 1 a případné zrušení rozhodnutí. Z těchto důvodů je aplikace §125 odst. 1 vyloučena. V úvahu přichází pouze postup předvídaný v §124 odst. 1, kterého se navrhovatel (premiér ČR a vláda ČR) dovolává. Protože v posuzované věci přichází v úvahu rozhodnutí výlučně podle §124 odst. 1, nesouhlasím s názorem pléna Ústavního soudu obsaženém ve většinovém stanovisku, že návrh obsahuje žádost o podání výkladu směřujícího do budoucna a nikoliv žádost o řešení konkrétního kompetenčního konfliktu (viz též odůvodnění odlišného stanoviska soudce JUDr. Güttlera a spol., se kterým souhlasím). Vzhledem k tomu, že návrh petitu byl formulován v souladu s požadavky zákona 182/1993 Sb., bylo povinností Ústavního soudu rozhodnout ve věci samé. V Brně dne 20. března 2001dr. Ivana JanůOdlišné stanoviskoPlénum Ústavního soudu usnesením z 20. března 2001 sp. zn. Pl.ÚS 58/2000 odmítlo většinou hlasů podle §43 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, návrh, v němž předseda vlády ing. Miloš Zeman a vláda České republiky požádali Ústavní soud, aby rozhodl, že rozhodnutí prezidenta republiky o jmenování nebo odvolání guvernéra nebo viceguvernéra České národní banky vyžaduje ke své platnosti spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády.K tomuto rozhodnutí zaujímám podle §14 zákona č. 182/1993 Sb. odlišné stanovisko.Otázka kontrasignace vznesená navrhovateli vůbec nepřišla na pořad jednání Ústavního soudu, který se nezabýval meritem věci, nýbrž návrh odmítl s odůvodněním, že k jeho projednání není příslušný, neboť petit je zformulován pouze všeobecně a nevztahuje se na konkrétní rozhodnutí. Mimo to zrušení tohoto (těchto) rozhodnutí není navrženo. Z toho plénum Ústavního soudu dovodilo, že podání nesplňuje zákonné podmínky a nemá povinné náležitosti návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy a §120 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a vzhledem k jeho obsahu jde vlastně o žádost o abstraktní výklad normy (ústavněprávní) do budoucna.S těmito závěry, byť uznávám kvality jejich odborné argumentace, nesouhlasím.Podle mého názoru podání aktivně legitimovaného orgánu podepsané předsedou vlády má všechny formální a obsahové náležitosti návrhu na zahájení řízení před Ústavním soudem, včetně jednoznačně a srozumitelně stylizovaného petitu. Příslušnost Ústavního soudu ( pléna podle jeho usnesení z 5.12.2000 vyhlášeného jako sdělení Ústavního soudu č. 8/2001 Sb.) vyplývá z jeho ústavní [čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy] a zákonné ( §120 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.) kompetence, podle níž Ústavní soud rozhoduje kompetenční spory mezi státními orgány. Situaci, v níž prezident republiky prosazuje jmenování guvernéra a viceguvernéra České národní banky jako svoji výhradní pravomoc, zatímco vláda platnost těchto aktů podmiňuje spolupodpisem svého předsedy nebo jím pověřeného člena vlády, chápu jako pozitivní kompetenční konflikt svého druhu vzniklý mezi vládou a prezidentem republiky, na jehož existenci a potřebě jej vyřešit nic nemění předešlá bezkonfliktní nebo alespoň bezkonfliktně vyhlížející praxe. Jde o skutečný spor o rozsah kompetencí mezi dvěma vrcholnými ústavními státními institucemi.Čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy a §120 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. ukládají Ústavnímu soudu povinnost na návrh oprávněného navrhovatele vydat rozhodnutí, v němž vymezí rozsah kompetencí státních orgánů. Tato rozhodnutí, aby byl splněn smysl a účel uvedených ustanovení, se nemusí vztahovat ke konkrétnímu aktu, ale mohou se týkat neurčitého počtu případů téhož druhu.Nelze říci, že prezident republiky nebyl k jmenování guvernéra a viceguvernéra České národní banky kompetentní a proto rozhodnutí Ústavního soudu podle §125 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. ( jako například v nálezu ze 6.11.2000 sp. zn. IV. ÚS 23/2000) nepřichází v úvahu. Z toho důvodu nelze navrhovatelům vytýkat, že výrok o zrušení rozhodnutí podle tohoto ustanovení do petitu svého návrhu nezahrnuli.Mám za to, že Ústavní soud se měl návrhem na určení rozsahu kompetencí prezidenta republiky a vlády při jmenování guvernéra a viceguvernéra České národní banky zabývat věcně, to znamená vyslovit se k problému kontrasignace a vydat nález podle §124 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., který by pochopitelně obsahoval výklad čl. 63 odst. 3 Ústavy.V Brně dne 20. března 2001JUDr. Miloš Holeček