ECLI:CZ:NSS:2004:VOL.11.2004:31
sp. zn. Vol 11/2004 - 31
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínová a soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Brigity Chrastilové,
JUDr. Milana Kamlacha, JUDr. Petra Průchy a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci
navrhovatelů: 1) N., a 2) M. J., zastoupených JUDr. Markem Kynclem, advokátem advokátní
kanceláře JUDr. David Černý, se sídlem Vinohradská 6, Praha 2, proti odpůrcům: 1) Státní
volební komisi, se sídlem U Obecního domu 3, Praha 1, adresa pro doručování: náměstí
Hrdinů 3, Praha 4, a 2) J. N., v řízení o návrhu na neplatnost voleb do Senátu Parlamentu
České republiky ve volebním obvodu 28 – Mělník, a neplatnost volby kandidátů R.U. a J. N.
ve volebním obvodu 28 – Mělník,
takto:
I. Návrh se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Dne 22. 11. 2004 byl Nejvyššímu správnímu soudu doručen faxem návrh navrhovatelů
1) a 2) na neplatnost voleb do Senátu Parlamentu České republiky ve volebním obvodu 28 –
Mělník, spojený s návrhem na neplatnost volby kandidátů R. U. a J. N. v témže volebním
obvodě. Tento návrh byl posléze potvrzen písemným originálem shodného obsahu, jenž byl
zdejšímu soudu doručen dne 25. 11. 2004. Výsledky voleb byly vyhlášeny 16. 11. 2004
v Hospodářských novinách; návrh byl tedy podán v desetidenní zákonné lhůtě [§87 odst. 2
zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění
některých dalších zákonů, v platném znění (dále jen „volební zákon“)].
Svou žalobní legitimaci navrhovatelé odvozují z toho, že navrhovatel 1) je politickým
hnutím, za které v senátních volbách ve volebním obvodu 28 – Mělník kandidoval Mgr. S. H.
Navrhovatelka 2) je občankou zapsanou do stálého volebního seznamu ve volebním okrsku,
který je součástí volebního obvodu 28 – Mělník.
Navrhovatelé poukazují na to, že v uvedeném volebním obvodu politická strana S. voličů
podala k registraci přihlášku, která v den podání neobsahovala jméno kandidáta, a rovněž
nezaplatila kauci ve výši 20 000 Kč. Teprve v rámci lhůty pro odstranění závad přihlášek
podle §62 volebního zákona S. voličů doplnila přihlášku o jméno kandidáta MUDr. R. U.,
CSc., a složila volební kauci, na základě čehož došlo k registraci přihlášky. Rovněž v dalších
volebních obvodech ve Středočeském kraji tato politická strana podala pouze nevyplněné
přihlášky k registraci (v Kutné Hoře neudala jméno kandidáta, v Berouně jméno fiktivní) a
nezaplatila volební kauce; následně strpěla odmítnutí registrace těchto přihlášek.
Navrhovatelé se domnívají, že S. voličů měla od samého počátku v úmyslu kandidovat jenom
v jednom volebním obvodu, přičemž důvodem oddálení rozhodnutí, ve kterém obvodě tak
učiní, bylo vedeno snahou získat lepší možnost určit obvod, do něhož svého jediného
kandidáta nasadí, a to vzhledem k informacím o ostatních kandidátech. Tímto jednáním dle
navrhovatelů došlo k porušení §61 volebního zákona, který stanoví náležitosti přihlášek
k registraci, neboť listina toliko označená jako přihláška k registraci a podepsaná
zmocněncem, avšak neuvádějící jméno kandidáta a neobsahující přílohy, není přihláškou
k registraci. Lhůta stanovená v §62 volebního zákona slouží k odstraňování závad podání a
není náhradní lhůtou k podávání přihlášek jako takových. Navrhovatelé mají rovněž za to, že
kauce měla být složena již v poslední den lhůty pro podávání přihlášek k registraci (66 dnů
před volbami), což se nestalo, a přihláška proto měla být odmítnuta. Došlo rovněž k porušení
článku 21 Listiny základních práv a svobod, který stanoví, že občané mají za rovných
podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím, z čehož vyplývá, že soutěž
politických subjektů v rámci výkonu pasivního volebního práva musí probíhat za rovných
podmínek pro všechny. Kandidát S. voličů MUDr. R. U., CSc. postoupil do druhého kola
voleb a ačkoliv nakonec zvolen nebyl, výsledky voleb mohly být zcela jiné, kdyby do
druhého kola postoupil kandidát jiný.
Navrhovatelé závěrem konstatují, že navrhovatel 1) byl Městským úřadem v Mělníku
poučen, že neplatnosti registrace se nemůže domáhat nyní, ale že tak měl učinit ve dvoudenní
lhůtě od doručení rozhodnutí o registraci kandidáta. O tom lze polemizovat; jisté však je,
že navrhovatelka 2) – jako občanka zapsaná do stálého volebního seznamu, jíž se rozhodnutí
o registraci kandidáta nedoručuje – má nyní první a jedinou možnost domáhat se soudního
přezkumu zákonnosti voleb v desetidenní zákonné lhůtě, což také činí.
Z těchto důvodů se navrhovatelé domáhají, aby Nejvyšší správní soud buď rozhodl,
že volby do Senátu Parlamentu České republiky, které se konaly ve dnech 5. a 6. listopadu
a ve druhém kole ve dnech 12. a 13. listopadu ve volebním obvodu 28 – Mělník, jsou
neplatné, nebo že neplatná je volba kandidáta MUDr. R. U. v prvém kole voleb a volba
kandidáta J. N. v kole druhém.
II.
Státní volební komise ve svém vyjádření ze dne 1. 12. 2004 poukázala na ustanovení
§60 odst. 4, §61 a §62 volebního zákona a dovodila z nich, že uvedení kandidáta
na přihlášce k registraci je jednou z jejích náležitostí, a to náležitostí rovnocennou s ostatními
náležitostmi uvedenými v §61 odst. 1. Ve lhůtě stanovené v §62 odst. 1 pro odstranění závad
na přihlášce k registraci již nemůže být podána nová přihláška, avšak v daném případě šlo
pouze o odstranění závady spočívající v doplnění kandidáta na přihlášku. Kauce nemusí být
zaplacena již 66 dnů přede dnem voleb. Potvrzení o složení kauce je přílohou přihlášky
k registraci, bez níž nemůže být přihláška registrována. Nepřiložení potvrzení o složení kauce
je však důvodem pro její odmítnutí teprve poté, co tato závada nebyla odstraněna na výzvu
pověřeného obecního úřadu v sídle volebního obvodu ve lhůtě stanovené volebním zákonem
pro odstranění závad přihlášky. Smyslem lhůt stanovených volebním zákonem je nejen
zabezpečení rovných podmínek všem subjektům kandidujícím ve volbách,
ale též organizačně-technické zabezpečení voleb ve lhůtě stanovené v článku 17 Ústavy.
Závěrem Státní volební komise ocitovala text ustanovení §82 odst. 2, 4 a 5 volebního zákona
a připomněla, že celkové výsledky voleb vzala na vědomí usnesením č. 41 ze dne 8. 11. 2004
a č. 42 ze dne 15. 11. 2004 a uveřejnila je dne 9. 11. 2004 a 16. 11. 2004 v Hospodářských
novinách.
III.
Odpůrce 2) ve svém vyjádření tvrdí, že registrací přihlášky kandidáta S. voličů nebyl
porušen volební zákon. S. voličů doplnila náležitosti přihlášky kandidáta tím, že v zákonem
stanovené lhůtě doplnila jméno kandidáta a předložila potvrzení o složení kauce, tj. zákonem
stanoveným způsobem odstranila závady přihlášky k registraci, a přihláška jejího kandidáta
byla proto jako bezvadná registrována. Aplikací §62 volebního zákona nebyly narušeny
rovné podmínky občanů pro přístup k voleným a jiným veřejným funkcím, a nebyl tedy
porušen článek 21 Listiny základních práv a svobod.
Účast kandidáta S. voličů neměla podstatný vliv na volební výsledek, tj. na zvolení
odpůrce 2) senátorem. S ohledem na počet hlasů získaných odpůrcem 2) v obou kolech voleb
je totiž vysoce nepravděpodobné, že by i v případě neúčasti kandidáta S. voličů byl zvolen
někdo jiný než odpůrce 2).
Navrhovatel 1) zmeškal dvoudenní lhůtu, v níž se mohl ve smyslu §86 volebního
zákona domáhat ochrany proti rozhodnutí o provedení registrace přihlášky k registraci.
Navrhovatelka 2) se podle §86 volebního zákona ochrany vůbec domáhat nemohla; to ostatně
nebylo ani úmyslem zákonodárce, neboť takové rozhodnutí ani žádným způsobem nezasahuje
do práv a oprávněných zájmů občanů. Návrh obou navrhovatelů na neplatnost voleb,
resp. neplatnost volby kandidáta, je odůvodněn pouze skutečnostmi směřujícími k registraci
přihlášky; ustanovení §87 volebního zákona je přitom určeno k ochraně před jinými typy
závad v hlasování.
Vzhledem k tomu, že nedošlo k porušení volebního zákona způsobem, který by mohl
ovlivnit výsledky voleb, je návrh obou navrhovatelů, opírající se pouze o údajné nedostatky
registrace přihlášky, zcela neopodstatněný. Odpůrce 2) proto navrhuje, aby soud návrh odmítl,
popřípadě zamítl.
IV.
Návrh na neplatnost voleb ani návrh na neplatnost volby shora uvedených kandidátů
není důvodný.
Navrhovatelé shledávali neplatnost voleb, resp. neplatnost volby kandidátů J. N. a
MUDr. R. U., CSc. v tom, že na přihlášce k registraci nebylo v den jejího podání
Sebeobranou voličů uvedeno jméno kandidáta MUDr. R. U., CSc., a že nebyla složena
volební kauce, kteréžto závady S. voličů odstranila teprve v rámci lhůty pro odstranění závad
přihlášky k registraci; jelikož jméno kandidáta neuvedla S. voličů ani v dalších obvodech,
snažila se tím získat lepší postavení při registraci kandidátů. Navrhovatelé se tedy dle názoru
Nejvyššího správního soudu domáhají vyslovení neplatnosti voleb, případně neplatnosti volby
kandidátů, avšak z důvodů tvrzené nezákonnosti registrace kandidáta MUDr. R. U., CSc.
Taková argumentace je však lichá, a to z několika příčin:
V rámci řízení ve věcech neplatnosti voleb a hlasování podle §90 a násl. zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), nelze brojit proti vadám
v registraci přihlášky. K napadání registrace kandidáta slouží samostatné řízení týkající
se ochrany ve věcech registrace, upravené v §89 s. ř. s. a v §86 volebního zákona.
Z citovaných ustanovení vyplývá, že domáhat se vydání rozhodnutí o zrušení registrace
je legitimován určitý okruh subjektů, přičemž tak může učinit v poměrně krátké lhůtě.
Konkrétně řečeno: návrh je oprávněn podat toliko nezávislý kandidát, politická strana,
politické hnutí nebo jejich koalice, která podala přihlášku k registraci, přičemž tak mohou
učinit pouze ve lhůtě do dvou dnů ode dne, kdy jim bylo doručeno rozhodnutí o registraci
kandidáta. Po uplynutí této lhůty již proti registraci brojit nelze. Navrhovatel 1) je politickým
hnutím, které ve volebním obvodu 28 – Mělník kandidovalo, a jemuž bylo rozhodnutí
o registraci doručováno. Navrhovatel 1) tedy možnost zpochybnit rozhodnutí o registraci
MUDr. R. U., CSc., měl, avšak nevyužil ji; tuto svou nečinnost či opomenutí již nemůže
napravovat prostřednictvím jiného institutu – pomocí řízení ve věci neplatnosti voleb a
hlasování. Co se týče navrhovatelky 2), která je občankou zapsanou do stálého volebního
seznamu, pak ta vůbec není osobou legitimovanou k podání návrhu na zrušení rozhodnutí o
registraci přihlášky určitého kandidáta, a rozhodnutí o registraci nemůže tím spíše
zpochybňovat ani prostřednictvím návrhu na vyslovení neplatnosti voleb nebo neplatnosti
volby kandidáta, tedy v jiném řízení s jiným předmětem. Tento závěr je plně v souladu
s účelem a smyslem registračního řízení, v rámci nějž pověřený obecní úřad v sídle volebního
obvodu toliko přezkoumává formální náležitosti podané přihlášky. Jedná se tedy o vztah mezi
tím, kdo podává přihlášku k registraci, a pověřeným obecním úřadem se sídlem ve volebním
obvodu; volič jím nemůže být na svých právech nijak zkrácen, a proto je logické, že ani
rozhodnutí o registraci či o odmítnutí registrace nemůže s úspěchem napadat návrhem
u soudu. Nejvyšší správní soud se ohledně omezení aktivní žalobní legitimace ve věcech
registrace na určitý okruh osob plně ztotožňuje s právním názorem, který Ústavní soud
vyslovil v usnesení ze dne 16. 12. 2003, sp. zn. I. ÚS 699/02: „Toto taxativní omezení aktivní
legitimace přitom nelze považovat za protiústavní. Jeho účelem je zajištění soudního dohledu
nad dodržováním rovných podmínek politické soutěže o získání senátorského mandátu
a realizace ústavně zaručeného rovného přístupu k voleným funkcím, avšak takovým
způsobem, který by neumožňoval volby mařit, např. zjevně účelovým soudním napadáním
provedených registrací. Případné maření voleb, které by usilovalo o zablokování soutěže,
je totiž také porušením pravidel soutěže. Proto jsou aktivně legitimováni účastníci předmětné
politické soutěže, protože právě konkurenti jsou případným porušováním pravidel nejvíce
poškozováni a protože jsou zároveň nejlépe informováni o průběhu soutěže (jde o bohatě
empiricky ověřený předpoklad).“ Ústavní soud se v tomto usnesení sice vyslovil k dřívější
procesní úpravě, ale jeho závěry jsou použitelné i na úpravu současnou.
K uvedenému zbývá dodat, že ve věcech registrace je soudní ochrana primárně
zaměřena na případy rozhodnutí o odmítnutí přihlášky k registraci, které by mohlo být
nezákonnou překážkou svobodné soutěže politických stran, resp. politické plurality. Je-li
kandidát registrován, pak je již na svobodné úvaze voličů, zda jej zvolí či nikoliv.
Tato koncepce plně odpovídá teoretické konstrukci pasivního volebního práva,
které je založeno na individuálním přístupu, a jehož cílem je umožnit svobodnou soutěž
politických sil v demokratické společnosti ve smyslu článku 22 Listiny základních práv
a svobod. Rozhodne-li se určitá osoba vykonat své pasivní volební právo a utká-li se v rámci
již zmíněné svobodné soutěže politických sil se svými politickými soky, pak v této soutěži
bojuje sama za sebe, a v mezích pravidel (zejména v souladu s principy čestnosti a poctivosti
volební kampaně, a rovnosti kandidátů, které jsou neodmyslitelnými předpoklady skutečné
svobodné soutěže) usiluje o své zvolení. Výkon pasivního volebního práva v sobě nezahrnuje
subjektivní právo zpochybňovat pasivní volební právo jiného kandidáta, tedy „právo
na politického soupeře“. Pasivní volební právo jednoho kandidáta končí tam, kde začíná totéž
právo kandidáta jiného.
Argumentace navrhovatelů nejenže směřuje proti rozhodnutí o registraci, ale dále
též brojí proti registraci přihlášky kandidáta MUDr. R. U., CSc., tedy kandidáta, který sice
postoupil do druhého kola senátních voleb, ale ve volbách zvolen nebyl. Volby, byť probíhají
ve dvou kolech, je nezbytné chápat jako jeden celek: mají jediného vítěze, jímž je kandidát
zvolený ve druhém kole, a řadu poražených: jimi jsou ostatní kandidáti, nerozhodno zda
neuspěli v kole prvém či až v kole druhém. Proto může být napadána pouze volba J. N.,
jakožto zvoleného kandidáta; z tohoto pojetí ostatně vychází i koncepce účastenství v rámci
řízení o neplatnosti voleb a hlasování obsažená v §90 odst. 2 s. ř. s., podle níž je účastníkem
řízení krom navrhovatele a příslušného volebního orgánu též ten, jehož volba byla napadena,
tj. ten, kdo byl zvolen. Neúspěšný kandidát účastníkem řízení není, neboť jeho „volba“
nemůže být zpochybňována. Navrhovatelé nijak nezpochybňují volbu zvoleného kandidáta J.
N.; uvádějí pouze spekulativní úvahu, že volby by bývaly možná dopadly jinak, kdyby
MUDr. R. U., CSc., nekandidoval. Takové úvaze však Nejvyšší správní soud nemohl přiznat
relevanci. Volby proběhly tak, jak předvídá Ústava a volební zákon, tedy svobodně a na
základě všeobecného rovného a přímého volebního práva s tajným hlasováním podle zásad
většinového systému. Voliči měli možnost svobodně rozhodnout, kterému kandidátu dají svůj
hlas. Konečná volba J. N. je tedy výsledkem hlasování voličů.
K samotnému rozhodnutí o registraci přihlášky Nejvyšší správní soud obiter dictum
poznamenává, že je neshledává nezákonným. Z §61 odst. 1 volebního zákona se podávají
náležitosti přihlášky k registraci: jméno a příjmení kandidáta je zde uvedeno pod písmenem
a), a v odstavci druhém téhož ustanovení jsou vypočteny přílohy, které musí přihláška
k registraci obsahovat; krom jiného je to i potvrzení o složení volební kauce ve výši 20 000
Kč [písm. e)]. Nemá-li přihláška tyto náležitosti, potom pověřený obecní úřad v sídle
volebního obvodu vyzve k jejich odstranění. Mezi uvedené závady patří mimo jiné i to,
že přihláška k registraci nemá náležitosti podle §61 odst. 1 volebního zákona [§62 odst. 2
písm. b)]; nerozlišuje se přitom, která náležitost jí chybí, jejich počet, nebo zda chybí
náležitosti všechny. Vzhledem k tomu, že zákony mají být v pochybnostech vykládány
ve prospěch zachování práv – a v daném případě tedy tak, aby bylo umožněno volit a být
volen (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 275/96) – je zapotřebí připustit i takový
výklad, že přihláška k registraci může mít v okamžiku svého podání v podstatě blanketní
podobu. Odmítnout lze přihlášku k registraci jenom tehdy, pokud všechny uvedené náležitosti
nebyly řádně doplněny ve lhůtě 49 dnů přede dnem voleb. Co se týče volební kauce,
pak v §62 odst. 2 písm. e) volební zákon stanoví, že přihlášku k registraci lze odmítnout
nejen tehdy, pokud ve lhůtě 49 dnů přede dnem voleb k ní nebylo připojeno potvrzení
o složení kauce, ale též tehdy, nebyla-li kauce složena ve stanovené výši. Výkladem pomocí
argumentu a maiori ad minus je tím třeba rozumět i případy, kdy volební kauce nebyla
složena vůbec. Z toho se podává závěr, že volební zákon nepožaduje, aby volební kauce byla
složena ve stanovené výši již 66 dnů přede dnem voleb. Postačí, stane-li se tak ve lhůtě
uvedené v §62 odst. 2 volebního zákona, a je-li ve stejné lhůtě předloženo potvrzení o složení
kauce.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud podaný návrh zamítl,
a to bez nařízení jednání (§89 odst. 5 s. ř. s.).
Podle ustanovení §93 odst. 4 s. ř. s. nemá na náhradu nákladů řízení žádný z účastníků
právo.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. 12. 2004
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu