ECLI:CZ:NSS:2006:VOL.40.2006
sp. zn. Vol 40/2006 - 38
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Brigity Chrastilové,
JUDr. Milana Kamlacha, JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Petra Průchy v právní věci
navrhovatele: V. R., proti odpůrci: Státní volební komise, nám. Hrdinů 3, 140 21 Praha 4,
v řízení o návrhu na neplatnost volby všech kandidátů zvolených do Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky v Ústeckém volebním kraji ve volbách konaných ve dnech 2. a
3. 6. 2006.
takto:
I. Návrh na neplatnost volby všech kandidátů zvolených do Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky v Ústeckém volebním kraji se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Dne 15. 6. 2006 podal navrhovatel u Nejvyššího správního soudu návrh na neplatnost
volby všech kandidátů zvolených v Ústeckém kraji ve volbách do Poslanecké sněmovny
Parlamentu ČR konaných ve dnech 2. a 3. 6. 2006, tedy: V. A., Ing. J. Č., P. Č., Mgr. P. G.,
MUDr. J. K., Z. M., Mgr. M. M., Ing. J. P., JUDr. J. P., MVDr. P. R., Ing. A. Ř., Ing. J. Š., V.
Š. a Mgr. O. V. Ve svém návrhu uplatňuje následující:
Předně poukazuje na §1 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu
České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon č. 247/1995 Sb.“), podle něhož se do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR
volí podle zásad poměrného zastoupení, a zároveň na čl. 18 Ústavy ČR. Konstatuje,
že novelizací citovaného zákona (zejména jeho §50) došlo k citelnému oslabení
poměrných prvků v daném volebním systému. Většinové prvky byly naopak posíleny novým
územně-správním členěním státu, přičemž velikost současných 14 krajů je v některých
případech výrazně rozdílná. Počet poslanců v jednotlivých krajích se proto liší a v menších
krajích se pětiprocentní hranice pro vstup do Poslanecké sněmovny fakticky zvyšuje.
Ve svých důsledcích tedy uplatňování volebního zákona nerespektuje zásady poměrného
zastoupení. Z toho navrhovatel dovozuje, že stávající zákon č. 247/1995 Sb. je v rozporu
s Ústavou ČR, a proto by měl soud řízení přerušit a předložit věc Ústavnímu soudu.
Navrhovatel dále konstatuje, že se ve sdělovacích prostředcích objevila tvrzení,
že o kandidátech byly zveřejňovány nepravdivé údaje. Podle §16 odst. 2 volebního zákona
má však volební kampaň probíhat čestně a poctivě. Současně je ovšem navrhovatel toho
názoru, že vzájemné “házení špíny“ na politické protivníky lze vnímat jako součást zdejšího
politického folklóru.
Dále uvádí, že SNK Evropští demokraté jsou stranou, které je protiprávně zadržován
finanční příspěvek za hlasy získané ve volbách již v minulosti. Oprávněnost jejich nároku
byla opakovaně potvrzena soudem. Jelikož podstatná část předvolebních aktivit závisí
na finančním zázemí konkrétní politické strany, SNK Evropským demokratům tak bylo
zadržováním finančních příspěvků znemožněno vést účinnější volební kampaň a lépe své
potencionální voliče informovat. Toto by mělo být urychleně napraveno vyplacením
příslušného nároku a vyhlášením nových voleb.
Závěrem navrhovatel poukazuje na čl. 9 Ústavy ČR, podle něhož nelze výkladem
právních norem ohrozit základy demokratického státu. Cituje rovněž čl. 22 Listiny základních
práv a svobod, podle něhož zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad
a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické
společnosti.
Státní volební komise ve svém vyjádření poukazuje na to, že není příslušná
k posouzení toho, zda je zákon č. 247/1995 Sb. v souladu s Ústavou ČR. Dále poukázala
na nález Ústavního soudu č. 64/2001 Sb., který se zabývá volebním systémem při volbách
do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR.
Nejvyšší správní soud dále vyzval k vyjádření k návrhu všechny shora jmenované
poslance zvolené v Ústeckém volebním kraji. Nikdo z nich se však ve stanovené lhůtě
k návrhu nevyjádřil.
Podle §90 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)
za podmínek stanovených zvláštními zákony se může občan, politická strana nebo nezávislý
kandidát anebo sdružení nezávislých kandidátů a sdružení politických stran nebo politických
hnutí a nezávislých kandidátů návrhem domáhat rozhodnutí soudu o neplatnosti voleb nebo
neplatnosti hlasování anebo neplatnosti volby kandidáta. Tímto zvláštním zákonem je i zákon
č. 247/1995 Sb. Podle §87 tohoto zákona se podáním návrhu na neplatnost volby kandidáta
může domáhat ochrany u soudu každý občan zapsaný do stálého seznamu ve volebním
okrsku, kde byl poslanec volen. Návrh je třeba podat nejpozději 10 dnů po vyhlášení výsledků
voleb Státní volební komisí (odst. 1).
Nejvyšší správní soud konstatuje, že tento návrh je věcně projednatelný,
neboť jím navrhovatel napadá neplatnost volby konkrétních kandidátů, volených v Ústeckém
volebním kraji, kde, jak bylo zjištěno, je navrhovatel zapsán do stálého seznamu voličů.
Především je nutno v této souvislosti předeslat, že obsahová podstata prvního
tvrzeného důvodu (protiústavnost některých ustanovení zákona č. 247/1995 Sb.) je založena
nikoli výhradně ve vztahu k neregulérnosti volebního procesu v rámci dotčeného volebního
kraje, nýbrž v celostátní dimenzi. Tak se dle přesvědčení soudu naplno obnažuje disproporce
mezi procesním prostředkem občana, zakotveným v §87 odst. 1 tohoto zákona, a mezi
možnými limity pro rozhodování soudu o tomto prostředku. Je totiž třeba připomenout,
že s možností vypsání nových voleb do Poslanecké sněmovny pouze v jednom volebním kraji
(resp. v několika krajích) v důsledku rozhodnutí soudu o neplatnosti volby všech zde
zvolených poslanců (včetně případných náhradníků) náš právní řád vůbec nepočítá
a legislativní zavedení této možnosti by znamenalo – mimo jiné - zásadní redefinici celého
volebního systému (např. z hlediska výpočtu republikového mandátového čísla, určení počtu
mandátů připadajících na dotčený kraj, uzavírací volební formule, hlasování v zahraničí atp.).
Takovéto rozhodnutí soudu proto za stávající zákonné úpravy pojmově nepřipadá v úvahu.
Lze tak racionálně zvažovat toliko důvodnost návrhu ve vztahu ke konkrétním
kandidátům. I v tomto případě však zákonná úprava soudu neumožňuje žádné racionální
řešení spočívající ve „zneplatnění“ uvedených čtrnácti mandátů (případně i náhradníků)
tak, jak požaduje navrhovatel, a to ani tehdy, když by se soud s tvrzením navrhovatele zcela
ztotožnil. Je totiž nutno připomenout, že rozhodujícími aktéry ve volbách do Poslanecké
sněmovny jsou politické strany a jejich koalice, nikoliv jejich jednotliví kandidáti. Do této
logiky proto zapadá i pravidlo, podle něhož v případě vyhovění návrhu na neplatnost volby
kandidáta soudem vydá Státní volební komise osvědčení o zvolení poslancem kandidátovi
podle pořadí na kandidátní listině (§53 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb. Poznámka soudu:
zákon však v tomto ustanovení zcela chybně odkazuje na ustanovení §51, když správný
odkaz má být zjevně na ustanovení §54). Jestliže tedy v projednávané věci navrhovatel
požaduje rozhodnout o neplatnosti čtrnácti zvolených kandidátů z důvodu nekorektní volební
kampaně, je zcela zřejmé, že uspokojivým řešením v případě (teoreticky) vyhovění návrhu
nikdy nemůže být „výměna“ těchto konkrétně označených osob za osoby jiné, kandidující
vždy za stejnou politickou stranu. Tento logický rozpor nelze v žádném případě překlenout
úvahou o možném „přikázání“ mandátů v rámci jednoho volebního kraje soudem napříč
politickými stranami, neboť takovýto postup se nejen zcela vymyká kompetenci soudu,
nýbrž má dokonce protiústavní dimenzi, neboť důsledkem této úvahy by bylo nahrazení vůle
voličů projevené volbou kandidátů pozitivním rozhodnutím soudu o tom, který kandidát měl
být zvolen. Neustále je totiž třeba mít na zřeteli, že podstata soudního přezkumu voleb
spočívá v kontrole volebního procesu z hlediska jeho souladu s právním řádem a v této logice
je volební soud oprávněn zasáhnout negativním způsobem tehdy, když shledá zásadní
pochybení v naznačeném smyslu. Jeho úkolem však nemůže být pozitivní ovlivňování
volebních výsledků ve prospěch jednotlivých volebních subjektů, neboť taková možnost
se pojmově vymyká elementárním základům smyslu soudní moci.
Z ustanovení §87 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb. vyplývá, že návrh na neplatnost
volby kandidáta je důvodný tehdy, byla-li porušena ustanovení tohoto zákona způsobem,
který mohl ovlivnit výsledek volby tohoto kandidáta. Jak Nejvyšší správní soud judikoval
již dříve (viz např. usnesení ze dne ze dne 2. 7. 2004, č. j. Vol 6/2004 - 12, publikované pod
č. 354/2004 Sb. NSS), v obecné rovině existují tři základní předpoklady vyhovění volební
stížnosti: (1.) protizákonnost, tzn. porušení některých ustanovení volebního zákona; (2.) vztah
mezi touto protizákonností a zvolením kandidáta(ů), jehož (jejichž) volba je napadena volební
stížností, a (3.) zásadní intenzita této protizákonnosti, která ve svých důsledcích musí
přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu kandidáta. Jinak řečeno, tato intenzita musí
v konkrétním případě dosahovat takového stupně, že je možno se důvodně domnívat,
že pokud by k protizákonnému jednání nedošlo, nebyl by kandidát zřejmě vůbec zvolen.
Zjednodušeně řečeno, musí jít o takovou intenzitu, která způsobuje zásadní zpochybnění
volebních výsledků.
V projednávané věci podstata první části návrhu brojí proti některým aplikovaným
ustanovením zákona č. 247/1995 Sb. Navrhovatel tak netvrdí, že má být jeho návrhu
vyhověno proto, že „byla porušena ustanovení tohoto zákona způsobem, který mohl ovlivnit
výsledek volby tohoto kandidáta“ (§87 odst. 5 cit. zákona), nýbrž že samotná zákonná
ustanovení jsou protiústavní. Za této situace je zjevné, že Nejvyšší správní soud by nemohl
návrhu na neplatnost volby uvedených kandidátů vyhovět ani tehdy, když by považoval návrh
za důvodný, neboť je zákonem vázán. V daném případě je totiž zjevné, že napadená zákonná
ustanovení jsou formulována natolik jednoznačně a konkrétně, že soudu není dán prostor
pro jejich možnou odlišnou interpretaci kupř. v tom smyslu, že by bylo možno opomenout
zákonem stanovené rozdělení volebních krajů anebo že by byla použita odlišná volební
formule.
Rozhodovací možnosti soudu se proto za daných okolností redukují toliko na dvě:
zamítnutí návrhu v případě, že se soud neztotožní s argumentací o protiústavnosti napadených
zákonných ustanovení; anebo přerušení řízení a podání návrhu Ústavnímu soudu na jejich
zrušení podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR [viz také §48 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Z dikce
citovaného čl. 95 odst. 2 Ústavy přitom vyplývá, že soud musí dojít „k závěru“, že zákon,
jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem. Je tak patrno,
že pro postup podle tohoto ustanovení nepostačují vnitřní pochyby soudu o souladu
aplikovaných zákonných ustanovení s ústavním pořádkem, nýbrž tyto pochyby musí
dosáhnout intenzity vnitřního přesvědčení soudu o tom, že když by tato zákonná ustanovení
byla aplikována, došlo by k porušení ústavního pořádku. Citované ustanovení je totiž
zapotřebí vnímat tak, že vytváří systémovou pojistku proti tomu, aby soudce, který je při
rozhodování vázán zákonem i ústavním zákonem (odst. 1), v případě svého přesvědčení
o obsahovém rozporu těchto předpisů nebyl nucen vědomě porušovat žádný z nich.
V daném případě je z obsahu návrhu zřejmé, že navrhovatel zpochybňuje především
ústavnost ustanovení §26 věta 2. zákona č. 247/1995 Sb., podle něhož „volebními kraji jsou
vyšší územně samosprávné celky vymezené zvláštním právním předpisem.“ Tímto předpisem
je ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků,
kterým bylo s účinností od 1. 1. 2000 zřízeno celkem 14 těchto celků. Nejvyšší správní soud
si je vědom toho, že v rámci systému poměrného zastoupení je myslitelná celá řada možností
uspořádání volebního území, pohybujících se od varianty jediného území až k variantám
rozdělení tohoto celku do většího počtu volebních krajů, přičemž právě počet a velikost těchto
krajů představuje jeden z nejdůležitějších prvků volebního systému, výrazně ovlivňujících
jeho praktické fungování. Úkolem soudu přitom není hodnotit vhodnost či účelnost tohoto
rozdělení, nýbrž – s ohledem na podstatu vznesených námitek – jeho ústavní konformitu.
Takto viděno soud nevnímá argumentaci navrhovatele jako principiální nesouhlas
s jakoukoliv variantou rozdělení volebního území, nýbrž jako nesouhlas právě s úpravou
provedenou podle stávajícího volebního zákona. Proti tomu je možno především
argumentovat tím, že rozdělení volebního území na 14 volebních krajů není svévolné
a nahodilé, nýbrž přesně odpovídá rozdělení na vyšší územně samosprávné celky. Nejedná se
tak o žádnou formu záměrného manipulování hranic volebních obvodů za cílem lepšího zisku
pro určitý politický subjekt. Naopak, volební kraje v podobě vyšších územně samosprávných
celků mají svoji nezpochybnitelnou legitimitu, neboť jsou jedním z projevů decentralizace
státní moci. Toto rozdělení volebního území je proto nutno vidět i v kontextu povahy
poslaneckého mandátu, kdy se samozřejmě jedná o mandát reprezentativní (čl. 26 Ústavy
ČR), nicméně zároveň je jeho obsah spojen s volebním krajem, v rámci něhož poslanec
kandidoval [proto také mají např. poslanci zákonný nárok na užívání jedné přiměřeně
vybavené kanceláře ve svém volebním kraji, viz §6 odst. 1 písm. f) zákona č. 236/1995 Sb.,
o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci
a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu]. Ztotožnění
volebních krajů s vyššími územně samosprávnými celky tak nepostrádá svoje opodstatnění
a racionalitu a vytváří přirozenou legitimizační bázi pro následný výkon poslaneckého
mandátu.
Z návrhu je nicméně patrno, že navrhovatel nepolemizuje se samotným rozdělením
volebního území, nýbrž že brojí proti nestejné velikosti jednotlivých volebních krajů.
Tato argumentace je racionální a logická, nicméně svojí podstatou nepřímo směřuje i proti
samotnému způsobu a vhodnosti rozčlenění České republiky na 14 značně nesourodých,
nestejně velkých a ne vždy tradičně ukotvených celků, což je však věc stanovená formou
ústavního zákona a není proto dokonce ani v kompetenci Ústavního soudu ji jakkoliv
zpochybnit (čl. 88 odst. 2 Ústavy ČR).
Pro úplnost Nejvyšší správní soud konstatuje, že v projednávané věci nelze přehlížet
ani ten aspekt, že podle stávající podoby zákona č. 247/1995 Sb. již proběhly volby
do Poslanecké sněmovny v roce 2002, jejichž výsledek nikterak zpochybněn nebyl.
Aplikovaná zákonná úprava proto pro aktéry volebního procesu není překvapivá
či nepředvídatelná a je proto do značné míry i věcí kandidujících politických stran na tuto
úpravu přiměřeným způsobem reagovat, a to jak z hlediska svojí vnitřní organizace, tak také
volební strategie.
Nejvyšší správní soud proto dospívá k závěru, že sdílí pochyby navrhovatele
o vhodnosti rozdělení volebních krajů ve volbách do Poslanecké sněmovny zejména
z hlediska principu rovnosti volebního práva; nesdílí však jeho přesvědčení o protiústavnosti
napadených ustanovení citovaného zákona. Protože však k předložení návrhu Ústavnímu
soudu na zrušení těchto zákonných ustanovení je nutný závěr Nejvyššího správního soudu
o této protiústavnosti (tzn. musí být dána shora zmíněná intenzita vnitřního přesvědčení),
k němuž tento soud nedospěl, řízení o návrhu nepřerušil a věc nepředložil Ústavnímu soudu.
Druhá část námitek vznesených navrhovatelem se týká vedení volební kampaně.
Zákon č. 247/1995 Sb. v §16 odst. 2 stanoví, že volební kampaň musí probíhat čestně
a poctivě, zejména nesmí být o kandidátech a politických stranách nebo koalicích, na jejichž
kandidátních listinách jsou uvedeni, zveřejňovány nepravdivé údaje. Zákon neobsahuje
výklad užitých pojmů „čestně a poctivě“ a soud toto ustanovení aplikující musí vycházet
nejen z toho, jak jsou tyto pojmy chápány v běžném životě, ale současně musí i přihlížet
k charakteru volební kampaně, která má jistě svá specifika vyplývající z vyostřeného střetu
mezi jejími aktéry, kteří se jednak snaží získat podporu pro svůj volební program, jednak
podlomit důvěru k volebnímu soupeři. Volební střet je fakticky nejen soutěží volebních
programů a kandidátů v pozitivním smyslu (tedy vyzvednutím kladů vlastního programu
a kandidujících osobností) ale i v negativním smyslu (poukazováním na zápory ostatních
volebních programů i osob protikandidátů). V nálezu Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2005,
sp. zn. Pl 73/04 (publikován ve Sbírce zákonů pod č. 140/2005) tento soud dospěl k závěru,
že předmětné pojmy v prostředí voleb nelze ztotožňovat s dobrými mravy, tak jak jsou
chápány občanským zákoníkem, ani je nelze posuzovat z hlediska soukromého práva
a obecné morálky. Ústavní soud vycházel z toho, že volební kampaň je bojem o hlasy voličů,
jejíž negativní projevy nelze zákonem vyloučit. Stejně tak Evropský soud pro lidská práva
v rozsudku z 11. 4. 2006 (stížnost č. 71343/01 ve věci Brasilier proti Francii) mj. uvedl,
že v kontextu volební soutěže je ostrost projevu tolerovatelnější než za jiných okolností.
To jistě neznamená, že v rámci volební kampaně jsou možné jakékoliv osobní útoky, vždyť
ustanovení §16 odst. 2 citovaného zákona výslovně zapovídá zveřejňování údajů
nepravdivých.
V přezkoumávaném návrhu však navrhovatel neuvádí, v jakých konkrétních skutcích
nezákonnost volební kampaně shledává. Své tvrzení o zveřejňování nepravdivých informací
a vzájemném „házení špíny“ na politické protivníky nepodpírá žádnými konkrétními
informacemi a nedává tak soudu možnost je řádně přezkoumat.
Třetí část návrhu směřuje proti skutečnosti, že SNK Evropským demokratům bylo
nevyplacením finančních prostředků znemožněno vést účinnější volební kampaň.
K tomu soud uvádí, že zákon č. 247/1995 Sb. skutečně úpravu příspěvku na mandát
neupravuje, a tato úprava je provedena v zákoně č. 424/1991 Sb. Zároveň §87 odst. 5 zákona
č. 247/1995 Sb. hovoří o tom, že návrh na neplatnost volby kandidáta může být podán
v případě tvrzeného porušení „tohoto zákona“. Je tak zřejmá restriktivní vůle zákonodárce
při výkladu možnosti tohoto typu soudního přezkumu voleb.
Zároveň je nicméně nutno vidět to, že zákonná úprava svojí podstatou představuje
konkretizaci ústavních norem, principů a hodnot. V daném případě proto zákon
č. 247/1995 Sb. blíže upravuje a provádí základní ústavní principy volebního práva,
vyplývající např. z čl. 5, 16, 18, 19 Ústavy ČR a také z čl. 21, 22 Listiny základních práv
a svobod. Ze stejného důvodu čl. 20 Ústavy ČR obsahuje ústavní zmocnění zákonodárci
pro stanovení „dalších podmínek výkonu volebního práva, organizace voleb a rozsahu
soudního přezkumu.“ Lze tak učinit dílčí závěr, že zákonodárce je oprávněn vymezit rozsah
soudního přezkumu voleb a takovéto vymezení je pro soud závazné, neboť i pro soud platí
základní pravidlo právního státu, podle něhož státní orgán může činit pouze to, co mu zákon
výslovně dovoluje. Zákonné vymezení rozsahu soudního přezkumu voleb do Poslanecké
sněmovny je vymezeno především v ustanovení §87 zákona č. 247/1995 Sb. (dále viz §90,
§93 soudního řádu správního), věcná a funkční příslušnost je určena ustanovením
§88 stejného zákona. S ohledem na výše uvedené soud nicméně zároveň dovozuje, že výklad
ustanovení §87 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb. není možno provést tak, že kompetence soudu
přezkoumávat platnost volby kandidáta je omezena výhradně na porušení tohoto zákona.
Jakkoliv soud nezpochybňuje obsah a význam citovaného ustanovení, je třeba ho vnímat
v kontextu ústavně založené kompetence soudu provádět soudní přezkum voleb (čl. 20 Ústavy
ČR) tak, že zákonodárci je svěřeno vymezení rozsahu soudního přezkumu, tzn. vymezení
konkrétních typů řízení, což ostatně Nejvyšší správní soud plně respektuje. Úvaha, podle níž
by tento soudní přezkum byl omezen pouze a jedině na kontrolu dodržování jediného zákona
(č. 247/1995 Sb.) a nemohl by zohlednit porušení právních předpisů jiných, a to třeba
i ve výrazně větší míře, by však ve svých důsledcích smysl tohoto soudního přezkumu
zcela negovala. Proto soud dospívá k závěru, že jeho - ústavně předvídanou a zákonem
založenou - kompetenci přezkoumat platnost volby kandidáta je nutno vykládat tak, že kromě
případů tvrzeného porušení relevantních ustanovení zákona č. 247/1995 Sb. se vztahuje i na
případy další. Okruh těchto dalších případů přitom není neomezený, nýbrž je dán tou
skutečností, že volební proces není přímo a nepřímo upraven zákonem jediným, nýbrž celou
řadou právních předpisů, a je tedy úkolem soudu citlivě zvážit, které z případů
protizákonnosti dosahují zásadní až dokonce ústavní intenzity tak, aby mohly být brány
za relevantní pro hodnocení regulérnosti voleb.
V daném případě navrhovatel brojí proti tomu, že politické straně SNK ED nebyly
vyplaceny příslušné finanční prostředky. K tomu soud uvádí, že z ustálené judikatury
Ústavního soudu (zejména nález ze dne 18. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 26/94, in: Sbírka nálezů
a usnesení, sv. 4, str. 113 a násl.) plyne, že politické strany představují státem privilegované
korporace soukromého práva, nezbytné v reprezentativní formě vlády, jejichž primární funkcí
je vytvářet svorník mezi státem a společností tím, že aktivizují a zapojují občany do správy
veřejných záležitostí. Na existenci politických stran je proto dán veřejný zájem a je tedy
ústavně konformní i jejich přímé státní financování. Limitem státního financování politických
stran je jejich oddělení od státu. To znamená, že by státní financování nemělo převyšovat
nad financováním ze soukromých zdrojů, neboť v opačném případě strany ztrácejí
své postavení v občanské společnosti a tím pozbývají i svůj skutečný smysl a poslání.
Určujícím principem státního financování politických stran je pluralismus.
Omezující opatření, vylučující z přístupu ke státním prostředkům politické strany
z jiných důvodů než je garance vážnosti jejich úsilí podílet se na politické soutěži,
je proto protiústavní. Při modelování podoby státního financování je především
nutno vycházet ze záruk svobodné soutěže politických stran a jako na protiústavní
je proto nutno nazírat na snahu vytvářet odlišné podmínky pro strany velké či větší a formovat
tak strany s lepším či horším postavením.
Jestliže je tedy obecně přijímáno, že primárním úkolem politických stran je aktivizace
občanů, kterou provádějí zejména v rámci volebního procesu, a zároveň jsou některé tyto
strany masivně financovány ze státního rozpočtu, není možno otázku státního financování ze
soudního přezkumu voleb zcela vydělit, jelikož je zřejmé, že tyto prostředky jsou používány
zejména k vedení volební kampaně. V opačném případě by totiž (reductio ad absurdum)
mohla nastat situace, kdy by stát např. bez jakéhokoliv zákonného opodstatnění výrazně
financoval jedinou politickou stranu a zcela by tak popřel principy svobodných voleb,
založené též na volné soutěži politických stran, a přesto by neexistovala možnost zpochybnění
voleb, protože k naznačené finanční monopolizaci jedné ze stran by došlo jiným způsobem
než prostřednictvím volebního zákona.
Proto Nejvyšší správní soud činí závěr, že je oprávněn v rámci svojí kompetence
rozhodovat o platnosti voleb kandidátů hodnotit též tvrzené porušení jiných právních
předpisů, než výhradně zákona č. 247/1995 Sb., a to v těch případech, kdy z obsahového
hlediska se jedná o právní předpisy vážící se na volební proces a z hlediska závažnosti
dosahují ústavní intenzity, příp. se jedná o případy přímé aplikace ústavních norem bez jejich
konkretizace v předpisech jednoduchého práva. Musí se proto jednat o případy relevantní
protiprávnosti.
V projednávané věci proto soud nemá pochybnosti o oprávněnosti hodnotit důvodnost
tvrzeného porušení zákona č. 424/1991 Sb., neboť se nesporně jedná o zákon, mající přímý
vztah k volebnímu procesu, a zároveň otázka přímého státního financování svojí podstatou
a závažností dosahuje ústavní intenzity, neboť je zasazena do kontextu takových ústavních
principů, jako je zejména svobodná soutěž politických stran a politických sil (čl. 5 Ústavy ČR,
čl. 22 Listiny základních práv a svobod).
Nejvyšší správní soud dále připomíná, že otázkou vyplacení příspěvku na mandát
politické straně SNK ED se již zabýval v rozsudku ze dne 24. 5. 2006, sp. zn. 1 Afs 147/2005,
na který pro stručnost odkazuje. V tomto rozsudku totiž zejména uvedl,
že „zákon č. 424/1991 Sb. hovoří o „nároku“ politických stran a hnutí na státní příspěvek
za podmínek stanovených zákonem (§20 odst. 1). Úkolem Ministerstva financí je proto
posoudit splnění zákonných podmínek pro výplatu tohoto příspěvku. V případě příspěvku
na mandát z cit. zákona vyplývají následující podmínky, které musí být kumulativně splněny:
řádné předložení výroční finanční zprávy Poslanecké sněmovně (§20 odst. 3 cit. zákona)
a zisk alespoň jednoho mandátu.
Zdánlivá komplikace je v daném případě dána tím, že zastupitelstvo hl. m. Prahy
představuje zastupitelstvo vyššího územně samosprávného celku (ústavní zákon
č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního
zákona č. 1/1993 Sb., Ústava ČR) a současně zastupitelstvo hlavního města a obce (§1 odst. 1
zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze). V rámci konkurence dvou zákonů,
podle kterých by tento orgán mohl být volen, dostal z převážně pragmatických důvodů
přednost zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů
před zákonem č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů.
Přitom oba citované volební zákony umožňují jiný okruh kandidujících subjektů
(volebních stran): zatímco zákon č. 130/2000 Sb. vyhrazuje právo podávat kandidátní listiny
toliko politickým stranám a politickým hnutím a jejich koalicím (§20 odst. 1),
umožňuje zákon č. 491/2001 Sb. (kromě politických stran a jejich koalic) kandidovat
také nezávislým kandidátům, sdružením nezávislých kandidátů a sdružením politických stran
a nezávislých kandidátů (§20 odst. 1). Je tak patrno, že zatímco v krajských zastupitelstvech
mandát každého zastupitele v sobě nese i nárok příslušné politické strany na příspěvek
na mandát, v případě Zastupitelstva hl. m. Prahy tomu tak nezbytně není.
Zákon č. 424/1991 Sb., který přímé státní financování formou příspěvku na mandát upravuje,
se totiž vztahuje toliko na politické strany a tato forma financování je příkladem přímého
státního financování výhradně politických stran, nikoliv dalších aktérů politického života.
Podobně příspěvek na mandát senátora se vyplácí toliko politické straně nebo koalici
politických stran, na jejichž kandidátní listině byl senátor zvolen a v případě zvolení
senátorem nezávislého kandidáta se tento příspěvek na mandát nevyplácí nikomu. ... Výklad
právní úpravy financování politických stran je nicméně nutno provádět tak, aby byl
v maximální míře sledován politický pluralismus a rovnost politických subjektů. V daném
případě je proto třeba upozornit na skutečnost, že ustanovení §20 odst. 8 zákona
č. 424/1991 Sb. svojí gramatickou dikcí umožňuje několik možných výkladů a výklad,
nabídnutý Ministerstvem financí, je jedním z nich. Za této interpretační konkurence nicméně
musí být upřednostněn výklad ústavně konformní, což konkrétně znamená, že má být použit
výklad důsledně respektující shora citované ústavní principy. Takto nazíráno je především
nutno vidět, že ustanovení §20 odst. 5 zákona č. 424/1991 Sb., které vymezuje podmínky
vzniku nároku příspěvku na mandát, se výslovně týká toliko případu mandátu poslance
a senátora, nikoliv mandátu zastupitele krajského zastupitelstva nebo Zastupitelstva
hl. m. Prahy. Tyto případy výslovně zmiňuje teprve relevantní část odst. 8 cit. ustanovení,
a to tak, že „příspěvek na mandát náleží po celé volební období jen straně a hnutí,
na jejichž kandidátní listině byl poslanec, senátor, člen zastupitelstva kraje nebo člen
zastupitelstva hlavního města Prahy zvolen. Jestliže byl poslanec, senátor, člen zastupitelstva
kraje nebo člen zastupitelstva hlavního města Prahy zvolen na kandidátní listině koalice,
náleží příspěvek na mandát po celé volební období jen straně a hnutí,
za které byl na kandidátní listině koalice uveden.“ Zákon tedy skutečně výslovně zmiňuje
pouze případy kandidátní listiny strany a hnutí a jejich koalic. Redukce na natolik prostinký
gramatický výklad, nicméně nemůže obstát. Smyslem tohoto příspěvku, zahrnutého
do tzv. příspěvku na činnost, je totiž umožnit činnost politických stran. Primární činností
politických stran je přitom právě jejich zapojení do volebního procesu, což zákonná úprava
umožňuje provést v několika možných formách. Skutečnost, že si politická strana nezvolí jen
některou konkrétní ze státem výslovně akceptovaných podob politické participace, nemůže
vést k jejímu následnému znevýhodnění, a to ani ve vztahu k přímému státnímu financování.
Opačný výklad by vedl k elementárnímu porušení ústavních principů rovnosti a svobody
v politické soutěži, takže již z tohoto důvodu je tento výklad nepřípustný.
Výklad ustanovení §20 odst. 8 zákona č. 424/1991 Sb. proto musí vycházet z rovnosti
všech forem, v nichž zákonodárce umožnil politickým stranám podávat kandidátní listiny
v jednotlivých typech voleb. I v případě podání kandidátní listiny volební strany typu sdružení
politické strany a nezávislých kandidátů ve volbách do Zastupitelstva hl. m. Prahy
je proto nutno na takovouto kandidátní listinu nazírat obdobně, jako by se jednalo
např. o kandidátní listinu výhradně politické strany, na níž mohou být ostatně uvedeni
i nečlenové této strany, anebo o kandidátní listinu koalice politických stran. To znamená,
že samotná skutečnost, že politická strana kandidovala v této formě volební strany,
ji nevylučuje z nároku na vyplacení příspěvku na mandát. Protože však tato volební strana
svojí podstatou představuje sui generis koalici politické strany a nezávislých kandidátů,
je namístě zejména posoudit, za koho byli zvolení zastupitelé na příslušné kandidátní listině
uvedeni, tzn. zda tam byli nominování politickou stranou anebo zda se jednalo o nezávislé
kandidáty, a podle toho stanovit výši vypláceného příspěvku.“
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že v projednávané věci
k porušení citovaného ustanovení zákona č. 424/1991 Sb. došlo.
Za těchto okolností Nejvyšší správní soud dospívá k závěru, že nevyplacením
předmětného příspěvku na mandát byl porušen zákon č. 424/1991 Sb. První předpoklad
vyhovění volební stížnosti, tzn. zjištění relevantní protizákonnosti, tak byl naplněn.
Další dva aspekty důvodnosti podaného návrhu (vztah mezi zjištěnou protizákonností
a zvolením kandidátů jejichž zvolení je napadeno volební stížností; zásadní intenzita této
protizákonnosti, která ve svých důsledcích musí přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu
kandidátů) soud pojednává společně, neboť s ohledem na konkrétní okolnosti věci
to je racionální. K tomu soud uvádí, že volební kampaň vedou ve volbách do Poslanecké
sněmovny soukromoprávní korporace, kterými jsou politické strany, a její podstatou je snaha
přesvědčit voliče o tom, že jejich programová a personální nabídka je tou nejlepší (pozitivní
kampaň) anebo naopak se snaží voliče odradit od nabídky politických soupeřů (negativní
kampaň). Přehledný seznam definic a typologizací volební kampaně nabízí z česky psané
odborné literatury např. E. Bradová (Od lokálních mítinků k politickému marketingu – teorie
a vývoj politické komunikace a volebních kampaní, Masarykova univerzita, Mezinárodní
politologický ústav, Brno, 2005), která uvádí čtyři hlavní cíle volební kampaně: informovat
voliče, přesvědčit voliče, posílit stávající podporu svých stoupenců a mobilizovat voliče.
Přitom není sporu o tom, že volební kampaň je i finančně a organizačně velmi náročná
a že její účinnost se s většími disponibilními finančními prostředky může výrazně umocňovat.
Pokud tedy v daném případě soud dospěl k závěru, že protizákonností způsobenou
Ministerstvem financí politická strana SNK ED nemohla v období volební kampaně
disponovat nárokovanou finanční částkou, lze – v obecné rovině – zároveň konstatovat,
že se tato protizákonnost určitým způsobem mohla projevit na konečném výsledku voleb
napadených kandidátů, neboť se lze důvodně domnívat, že v případě účinnější
(a tedy i finančně náročnější) volební kampaně SNK ED mohla oslovit větší počet voličů,
což by se zároveň projevilo i jako určitý úbytek hlasů u stran jiných (úspěšných
i neúspěšných).
V tomto kontextu je nicméně zapotřebí znovu upozornit na to, že nemůže být posláním
volebního soudu „přikázat“ mandáty v rámci jednoho volebního kraje soudem napříč
politickými stranami, neboť takovýto postup se nejen zcela vymyká kompetenci soudu,
nýbrž měl by dokonce protiústavní dimenzi, neboť důsledkem této úvahy by bylo nahrazení
vůle voličů projevené volbou kandidátů pozitivním rozhodnutím soudu o tom, který kandidát
měl být zvolen. Neustále je totiž třeba mít na zřeteli, že podstata soudního přezkumu voleb
spočívá v kontrole volebního procesu z hlediska jeho souladu s právním řádem a v této logice
je volební soud oprávněn zasáhnout negativním způsobem tehdy, když shledá zásadní
pochybení v naznačeném smyslu. Jeho úkolem však nemůže být pozitivní ovlivňování
volebních výsledků ve prospěch jednotlivých volebních subjektů, neboť taková možnost
se pojmově vymyká elementárním základům poslání soudní moci.
Za rozhodující v projednávané věci soud dále považuje konečné volební výsledky.
Podle nich totiž (viz Zápis o výsledku voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR
konaných ve dnech 2. a 3. 6. 2006) politická strana SNK ED obdržela celkem 111 724
platných hlasů, což činí 2,08% z celkového počtu hlasů. Aby však tato politická strana získala
mandáty v Poslanecké sněmovně, musela by překročit tzv. umělou uzavírací klausuli,
která je stanovena ve výši 5% (§49 odst. 1, 2 zákona č. 247/1995 Sb.). To konkrétně
znamená, že za situace, kdy bylo odevzdáno celkem 5 348 976 platných hlasů, by SNK ED
musela získat nejméně 5% z tohoto počtu, tj. 267 449 hlasů. K dosažení tohoto počtu tedy
SNK ED chybělo 155 725 hlasů, takže by musela získat více než dvojnásobek hlasů,
které tato strana skutečně získala.
Přitom nelze přehlédnout, že rozhodování voličů je ovlivněno celou řadou faktorů,
mezi nimiž sehrává volební kampaň samotných politických stran jistě významné, nikoliv však
výsadní postavení. Těmito faktory jsou např. stranická identifikace, skupinová sounáležitost
a materiální zájmy, základní hodnotové a ideologické postoje, preference k současným
politickým otázkám, zhodnocení aktuální situace, zhodnocení image stran a jejich lídrů,
sociální zázemí apod. (viz E. Bradová, c. d., zejm. str. 38). Z povahy věci je přitom zřejmé,
že volební kampaně mají skutečný vliv pouze na určitou skupinu voličů, především
tzv. nerozhodnuté, příp. fluktující, zatímco naopak stabilní voliči politických stran jsou vůči
jakékoliv kampani v podstatě imunní.
Za těchto okolností soud dospívá k závěru, že ani v případě, když by SNK ED mohla
skutečně v rámci volební kampaně použít nárokované peněžní prostředky, se nelze domnívat,
že by se následná velkoryseji vedená volební kampaň projevila v zisku tak velkého počtu
dalších hlasů, které by znamenaly překročení pětiprocentní uzavírací klausule, a přinesly
by této straně poslanecké mandáty. K „zatemnění“ celkových volebních výsledků tak shora
popsanou nezákonností nedošlo.
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že i tuto část návrhu musel zamítnout jako
nedůvodnou. I přes shora popsanou protizákonnost, kterou se Ministerstvo financí dopustilo
vůči politické straně SNK ED, totiž - s ohledem na aktivní legitimaci navrhovatele – nemůže
být považováno za smysluplné řešení prohlášení neplatnosti volby kandidátů v jediném
volebním kraji, neboť takovéto rozhodnutí by se v právní sféře dotčené politické strany nijak
pozitivně neprojevilo a nevedlo by ani k novým volbám v tomto kraji. Zároveň soud
konstatuje, že zmíněná protizákonnost zjevně nemůže být s ohledem na konečné volební
výsledky SNK ED považována za natolik intenzivní, aby mohla vést k důvodné domněnce,
že tato politická strana mohla bez této protizákonnosti ve volbách do Poslanecké sněmovny
uspět.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že ve vztahu ke kandidátům zvoleným v Ústeckém volebním kraji byl navrhovatel k podání
návrhu aktivně legitimován, nicméně nebyla zjištěna protizákonnost jejich volby, a proto byl
návrh podle §90 s. ř. s. zamítnut.
Podle §93 odst. 4 s. ř. s. nemá na náhradu nákladů řízení žádný z účastníků právo.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. července 2006
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu