ECLI:CZ:NSS:2006:VOL.60.2006:1
sp. zn. Vol 60/2006 - 53
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Brigity Chrastilové,
JUDr. Milana Kamlacha, JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Petra Průchy v právní věci
navrhovatele: S. E. d., proti odpůrcům: 1) Státní volební komise, se sídlem nám. Hrdinů 3,
Praha 4, 2) – 201) kandidáti zvolení do Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky ve všech volebních krajích ve volbách konaných ve dnech 2. - 3. června 2006,
o návrhu na neplatnost volby kandidátů zvolených do Poslanecké sněmovny Parlamentu
České republiky ve všech volebních krajích ve volbách konaných ve dnech 2. -
3. června 2006,
takto:
I. Návrh na neplatnost volby kandidátů zvolených do Poslanecké sn ěmovny Parlamentu
České republiky ve všech volebních krajích ve volbách konaných ve dnech 2. -
3. června 2006 se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Navrhovatel, který je politickou stranou, jíž byly pro volby do Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“) zaregistrovány kandidátní
litiny ve všech 14 volebních krajích, podal ve lhůtě stanovené v §87 odst. 1 zákona
č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých
dalších zákonů (dále jen „zákon č. 247/1995 Sb.“), návrh na neplatnost volby odpůrců: 2) A.
L., 3) A. V., 4) B. J., 5) B. W., 6) B. J., 7) B. M., 8) B.-R. Z., 9) B. M., 10) B. M., 11) B. Z.,
12) B. P., 13) B. V., 14) B. R., 15) B. P., 16) B. P., 17) B. F., 18) B. J., 19) B. M., 20) C. J.,
21) Č. J., 22) Č. J., 23) Č. A., 24) Č. K., 25) Č. P., 26) Č. A., 27) D. F., 28) D. K., 29) D. V.,
30) D. M., 31) D. J., 32) D. R., 33) D. T., 34) D. E., 35) D. R., 36) E. V., 37) F. J., 38) F. R.,
39) F. J., 40) F. V., 41) F. D., 42) G. P., 43) G. M., 44) G. S., 45) G. V., 46) H. M., 47) H.
J., 48) H. J., 49) H. T., 50) H. M., 51) H. V., 52) H. P., 53) H. Z., 54) H. L., 55) H. M., 56)
H. P., 57) Ch. J., 58) Ch. R., 59) J. K., 60) J. V., 61) J. V., 62) J. J., 63) J. L., 64) J. Z., 65)
K. D., 66) K. M., 67) K. G., 68) K. M., 69) K. J., 70) K. T., 71) K. J., 72) K. J., 73) K. V.,
74) K. J., 75) K. K., 76) K. V., 77) K. K., 78) K. P., 79) K. M., 80) K. J., 81) K. J., 82) K.
K., 83) K. P., 84) K. J., 85) K. S., 86) K. P., 87) K. R., 88) K. T., 89) L. I., 90) L. J., 91) L.
F., 92) L. V., 93) L. I., 94) L. Z., 95) L. L., 96) L. O., 97) M. Z., 98) M. H., 99) M. S., 100)
M. Z., 101) M. R., 102) M. L., 103) M. M., 104) M. V., 105) M. M., 106) M. A., 107) M.
L., 108) M. D., 109) M. J., 110) N. P., 111) N. M., 112) N. F., 113) N. Z., 114) O. I., 115)
O. M., 116) O. H., 117) P. J., 118) P. A., 119) P. V., 120) P. J., 121) P. M., 122) P. B., 123)
P. J., 124) P. D., 125) P. J., 126) P. O., 127) P. P., 128) P. P., 129) P. M., 130) P. J., 131) P.
J., 132) P. Z., 133) R. P., 134) R. A., 135) R. P., 136) R. J., 137) R. D., 138) R. D., 139) R.
D., 140) R. J., 141) Ř. A., 142) Ř. J., 143) Ř. M., 144) S. A., 145) S. K., 146) S. P., 147) S.
J., 148) S. F., 149) S. L., 150) S. J., 151) S. E., 152) S. V., 153) S. B., 154) S. M., 155) S. P.,
156) S. L., 157) S. P., 158) S. C., 159) S. M., 160) S. P., 161) Š. H., 162) Š. D., 163) Š. J.,
164) Š. K., 165) Š. M., 166) Š. L., 167) Š. Z., 168) Š. V., 169) Š. M., 170) Š. M., 171) Š. V.,
172) Š. J., 173) Š. K., 174) Š. B., 175) Š. L., 176) T. L., 177) T. J., 178) T. M., 179) T. P.,
180) T. V., 181) T. M., 182) Ú. T., 183) U. M., 184) V. J., 185) V. M., 186) V. P., 187) V.
J., 188) V. V., 189) V. M., 190) V. F., 191) V. O., 192) V. J., 193) V. M., 194) V. V., 195)
W. P., 196) Z. T., 197) Z. L., 198) Z. C., 199) Z. L., 200) Z. P., 201) Z. O. zvolených do
Poslanecké sněmovny ve volbách konaných ve dnech 2. - 3. června 2006.
Navrhovatel úvodem svého podání konstatuje, že ustanovení zákona č. 247/1995 Sb.,
na základě kterého probíhají volby do Poslanecké sněmovny především, je třeba interpretovat
v souladu s čl. 5, čl. 6 a čl. 9 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), čl. 22
Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 3 Dodatkového protokolu č. 1
k Úmluvě o ochraně lidských práva a svobod. Důvodem podání tohoto návrhu
pak je ta skutečnost, že navrhovateli bylo kombinací dvou opatření, která měla na jeho
postavení „synergický efekt“, zabráněno komunikovat s voliči ve smyslu účinné volební
kampaně. Tím došlo k porušení principu svobodných voleb, volné soutěže politických stran,
rovnosti šancí, zákazu diskriminace a přísné nestrannosti orgánů veřejné moci.
Prvním namítaným opatřením, které podle navrhovatele ovlivnilo jeho možnost vést
účinnou volební kampaň, je postup Ministerstva financí, jež od roku 2003 zadržuje politické
straně „Evropští demokraté“ (dřívější název navrhovatele) příspěvek na mandát podle zákona
č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (dále jen „zákon
č. 424/1991 Sb.“). Evropští demokraté totiž ve volbách do zastupitelstva hlavního města
Prahy v listopadu 2002 získali mandáty, za které navrhovateli náleží částka ve výši 3 750 000
Kč ročně. Celková částka, kterou Ministerstvo financí zadržuje, přitom k 1. 12. 2005 činila
celých 11 875 000 Kč. Tyto prostředky tak představovaly více než 70% výdajů, které mohl
navrhovatel využít ve volební kampani. To, že se jednalo o nedůvodné zadržování příspěvku
na mandát navrhovatel dokládá k návrhu přiloženým nálezem Ústavního soudu ze dne
4. 1. 2006, sp. zn. II. ÚS 507/05, rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006,
č. j. 1 Afs 147/2005 - 105 a Zprávou o šetření veřejného ochránce práv ze dne 11. 5. 2006.
Jak navrhovatel dále uvádí, nelze princip rovnosti vykládat jako rovnost absolutní, nicméně
státní financování politických stran musí ctít zásadu rovnosti relativní. Ministerstvo financí
ovšem svým omisivním jednání tento princip závažně porušilo, zvláště jedná-li se o státní
orgán „ovládaný konkurenční politickou stranou“. Na podporu svých shora uvedených
argumentů navrhovatel dále cituje odbornou literaturu a judikaturu Ústavního soudu týkající
se principů svobodné soutěže politických sil a volné soutěže politických stran.
Dalším důvodem, pro který nemohl navrhovatel účinně vést volební kampaň, byl
podle jeho názoru nespravedlivý postup médií, která poskytovala prostor pouze stranám
zastoupeným v Poslanecké sněmovně a Straně zelených. Navrhovatel tak byl výrazně
diskriminován v právu na rovné šance prezentovat svůj program a kandidáty, a to zejména
v případě předvolebních relací veřejnoprávních médií (výslovně v této souvislosti zmiňuje
Českou televizi). K tomu dodává, že rozhodně není marginální politickou silou, o čemž mimo
jiné svědčí nejen 3 mandáty v Evropském parlamentu a 4 mandáty v Senátu Parlamentu
České republiky, které zástupci navrhovatele v současné době vykonávají, ale ostatně
též 112 000 hlasů, které získal ve volbách, jejichž platnost napadá. Na podporu svých tvrzení
pak odkazuje na analýzu „Media Tenor“ sdružení Inno Vatio, ze které vyplývá, jaké
informace byly o jednotlivých politických stranách či hnutích v médiích před volbami
zveřejněny. Navrhovatel zejména upozorňuje na to, že 64 % výpovědí o politických stranách
v médiích se týkalo dvou nejsilnějších politických subjektů, čímž došlo k personifikaci voleb
pouze na zásadní střet ODS a ČSSD, což poškodilo menší kandidující subjekty. V podstatě
obdobné závěry vyplynuly i z analýzy „Rubikon volební kampaně 2006“, jejímž autorem
je I. Gabal a kterou navrhovatel ke svému návrhu též přiložil. Navrhovatel respektuje,
že mohou existovat rozdíly mezi prostorem poskytnutým straně již v Poslanecké sněmovně
zastoupené a straně, která o toto zastoupení teprve usiluje; tyto rozdíly ovšem musí být
odůvodněné, nikoliv diskriminační.
Navrhovatel dále konstatuje, že všechny tři základní předpoklady, které Nejvyšší
správní soud ve své judikatuře stanovil pro vyhovění volební stížnosti (tzv. algoritmus
přezkumu), jsou v dané věci splněny. Je totiž zřejmé, že kdyby obě shora nastíněná opatření
nenastala, byl by výsledek voleb do Poslanecké sněmovny s vysokou pravděpodobností jiný.
Navrhovatel si je sice vědom toho, že zákon č. 247/1995 Sb. ve vztahu k negativním
opatřením, na něž ve svém návrhu odkazuje, mlčí, nicméně nelze podle jeho názoru dovodit,
že jediný normativní rámec tohoto zákona upravující svobodné volby je jeho ustanovení
§16. V prvé řadě je nutno použít takový výklad uvedeného zákona, který bude v souladu
s výše citovanými ústavními kautelami; odmítnout je na druhé straně třeba interpretaci
tzv. úmyslu zákonodárce. Tato svá tvrzení navrhovatel opět dokládá nejen citacemi
z judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, ale též Spolkového ústavního
soudu. K tomu navrhovatel ještě poznamenává, že těžiště přísunu státních financí politickým
stranám podle jeho názoru spočívá v dosažení 3% hlasů ve volbách do Poslanecké sněmovny.
O to je ovšem zadržovaní finančních prostředků navrhovatele ze strany Ministerstva financí
závažnější, neboť tyto finanční prostředky hodlal navrhovatel použít ve volební kampani
a výsledek jen o 0.9% hlasů vyšší by pro něj znamenal právě možnost dosáhnout na tzv. stálý
příspěvek (§20 odst. 6 zákona č. 424/1991 Sb.); z výsledku voleb se totiž následně odvíjí
možnosti krytí a rozvoje politické činnosti v následujícím období.
Na základě shora uvedených skutečností proto navrhovatel závěrem navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud vyslovil neplatnost volby odpůrců 2) – 201) a s ohledem
na ustanovení §87 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb. rozhodl o neplatnosti voleb do Poslanecké
sněmovny.
II.
Ačkoliv je rozhodování ve věcech volebních vázáno striktně stanovenými krátkými
lhůtami, umožnil Nejvyšší správní soud v rámci ústavního imperativu spravedlivého procesu
všem účastníkům řízení vyjádřit se k návrhu či k podkladům, které si soud k projednání věci
opatřil, případně podat k vyjádření ostatních účastníků repliku.
Navrhovatel ve svém podání označil i osoby zúčastněné na řízení, kterými podle jeho
názoru v dané věci jsou politická hnutí Nestraníci pro Moravu, Nezávislí starostové pro kraj
a Zlínské hnutí nezávislých a politické strany Občanská demokratická aliance a Spojení
demokraté – Sdružení nezávislých. Uvedené subjekty sestavily kandidátní listiny společně
s navrhovatelem a je tedy přípustné, jak tvrdí navrhovatel, aby vystupovaly v řízení jako
osoby zúčastněné na řízení, neboť aplikaci ustanovení §34 zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), nebrání ani ustanovení §90 odst. 2 téhož zákona. Nejvyšší
správní soud se ovšem přiklonil k názoru, že uvedené subjekty jako osoby zúčastněné
na řízení v dané věci vystupovat nemohou; kandidátní listiny ve všech volebních krajích byly
zaregistrovány v souladu s §33 zákona č. 247/1995 Sb. výlučně navrhovateli, který daný
návrh také podal (a jediný z uvedených subjektů také podat mohl) jako politická strana,
nikoliv jako „soubor“ kandidátů více subjektů.
K návrhu se ve lhůtě stanovené s oudem vyjádřili pouze Státní volební komise a K. K.
Z vyjádření Státní volební komise zejména vyplývá, že v předmětné věci nedošlo
k naplnění základní podmínky předpokládané pro úspěšnost volební stížnosti,
kterou je v souladu s §87 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb. porušení ustanovení tohoto zákona
způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby příslušného kandidáta. Nárok na příspěvek
na mandát není řešen zákonem č. 247/1995 Sb., nýbrž jej upravuje ustanovení §20 odst. 5
zákona č. 424/1991 Sb. a ustanovení tohoto zákona se dotýká i namítaný spor navrhovatele
a Ministerstva financí. Zákon č. 247/1995 Sb. pak podle tohoto odpůrce neporušila ani Česká
televize, když svoje povinnosti plynoucí z ustanovení §16 odst. 4 téhož zákona splnila.
K dalším argumentům navrhovatele se Státní volební komise nevyjádřila, neboť, jak uvádí,
k tomu není příslušná.
K. K. pouze uvedl, že k porušení zákona č. 247/1995 Sb. v projednávaném případě
nedošlo. Navrhovatel nebyl ze strany státních orgánů nikterak diskriminován a měl volný
přístup ke své propagaci; návrh tedy není opodstatněný a podle názoru K. K. by jej Nejvyšší
správní soud měl zamítnout.
III.
Nejvyšší správní soud se při projednávání dané věci seznámil mimo jiné s kompletní
analýzou „Media Tenor“ sdružení Inno Vatio, která se týká zpravodajství o politických
stranách v době před volbami a na níž ve svém podání navrhovatel odkazuje. Tato analýza,
kterou zveřejnil internetový deník www.aktuálně.cz, se věnovala prezentaci politických stran
ve stranicky nezávislých celostátních denících, zpravodajství celoplošných televizí
a rozhlasové stanice Český rozhlas 1 v období od 1. 4. 2006 do 2. 6. 2006. Vzhledem
ke konkrétním námitkám navrhovatele jsou v rámci projednávané věci stěžejní zejména
závěry analýzy o tom, že média do značné míry přispěla k posílení dvou nejsilnějších
politických stran a svou prezentací, která volby představila jako zásadní střet České strany
sociálně demokratické (dále jen „ČSSD“) a Občanské demokratické strany (dále jen „ODS“),
tím do značné míry znevýhodnila menší politické strany; 64 % výpovědí o politických
stranách se totiž týkalo dvou shora uvedených nejsilnějších politických konkurentů. Analýza
se také věnuje míře pozitivního či negativního hodnocení relevantních politických stran
ve vybraných sdělovacích prostředcích, přičemž nejpodrobněji hodnotí „mediální image“
Strany zelených, jejíž jednoznačně pozitivní mediální profil byl posléze vystřídán negativní
prezentací zejména díky zprávám o vnitřní nejednotnosti této strany a informacím
o majetkových poměrech předsedy této strany; Strana zelených byla podle této analýzy
ve zkoumaném období třetím nejčastěji prezentovaným subjektem.
Na základě výzvy Nejvyššího správního soudu se ke svému předvolebnímu vysílání
vyjádřila také Česká televize (dále jen „ČT“), která k tomuto vysílání poskytla soudu
podklady, z nichž při rozhodování předmětné věci též vycházel. Generální ředitel ČT ve svém
vyjádření shrnul zákonné povinnosti této televize, přičemž uvedl, že její předvolební vysílání
proběhlo v souladu nejen s §16 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb. ale též se zákonem
č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání (výslovně je zmiňován
§31 odst. 3 tohoto zákona), zákonem č. 483/1991 Sb. i Kodexem České televize. Předvolební
vysílání ČT představovaly vedle pořadu Otázky Václava Moravce speciál i další předvolební
diskuse, včetně diskusí se zástupci mimoparlamentních stran, a to např. v pořadech Události,
komentáře a Dobré ráno s Českou televizí. Prostor věnovaný jednotlivým subjektům přitom
vycházel nejen ze shora uvedených právních předpisů, ale Česká televize vzala v úvahu
i několik dalších hledisek včetně aktuálních průzkumů volebních preferencí a výsledků
posledních voleb do Poslanecké sněmovny. Závěrem generální ředitel České televize dodává,
že prostor věnovaný předvolebnímu a povolebnímu vysílání v roce 2006 byl čtyřikrát větší
než v roce 2002.
Česká televize poskytla Nejvyššímu správnímu soudu rovněž „Závěrečnou zprávu
o splnění povinností, vyplývajících České televizi ze zákona č. 247/1995 Sb.“ Z této zprávy
mimo jiné vyplývá, že 14 hodin vysílacího času určeného v souladu s §16 odst. 4 zákona
č. 247/1995 Sb. všem kandidujícím politickým stranám, byl rozdělen do 12 bloků po 70
minutách členěných na spoty v délce jedné a dvou minut. Na každý kandidující subjekt proto
připadlo 33 minut vysílacího času, který Česká televize rozdělila na 12 dvouminutových
a 9 minutových spotů, což umožnilo, aby alespoň jeden spot každého kandidujícího subjektu
byl vysílán každý den předvolební kampaně. Volební spoty stran v průměru sledovalo
1.1% osob starších 15 let.
Nejvyšší správní soud si k projednávání a rozhodnutí věci obstaral též dokument
„Předvolební a volební vysílání redakcí RZ ČT“. Z tohoto podkladu zejména vyplývá,
že Česká televize odvysílala na kanále ČT 2 pořad Otázky Václava Moravce speciál ze všech
14 volebních krajů (21 hodin vysílacího času), přičemž hosty diskusí byli představitelé
kandidujících subjektů, jež byly vybírány podle klíče, který vycházel z předvolebního šetření
agentury SC&C v kombinaci s aktuálními průzkumy agentury STEM. V průměru tento pořad
sledovalo 5,8 % dospělých diváků. Od 17. 4. 2006 do 7. 5. 2006 zařadila Česká televize
na svém zpravodajském kanále ČT 24 celkem 4 diskuze určené zástupcům neparlamentních
stran (nedělní vydání Otázek Václava Moravce), kteří byli do pořadu zváni podle abecedního
klíče. Tyto diskuze v průměru sledovalo 1,2% dospělých diváků s možností příjmu kanálu
ČT 24. Dne 14. 5. 2006 pak Česká televize odvysílala na kanále ČT 1 v rozsahu 2 hodiny
pořad Otázky Václava Moravce z Kongresového centra Praha, kde vystupovali představitelé
pěti neparlamentních stran, které měly podle aktuálního průzkumu šanci získat mandáty
v Poslanecké sněmovně. Tohoto pořadu, který sledovalo 4,9% dospělých diváků, se zúčastnil
zástupce navrhovatele. Dne 21. 5. 2006 vystupovali v pořadu Otázky Václava Moravce
z Kongresového centra Praha představitelé subjektů zastoupených v Poslanecké sněmovně
a dne 28. 5. 2006 již pouze předsedové ČSSD a ODS. Všech 26 subjektů kandidujících
do Poslanecké sněmovny také využilo možnost zúčastnit se dvakrát přibližně 35 minutové
diskuze v rámci pořadu Události, komentáře vysílaného na kanále ČT 1; tyto diskuse
v průměru sledovalo 3,2% dospělých diváků. Představitelé všech kandidujících subjektů
též dostali možnost představit svůj program prostřednictvím prezentačního interview
s moderátorem v rámci pořadu Dobré ráno s Českou televizí, který vysílal kanál ČT 1
i zpravodajský kanál ČT 24. V čase vysílání uvedených interview sledovalo tento pořad
0.9% dospělých diváků. Uvedený dokument také analyzoval povolební vysílání ČT,
ke kterému ovšem již Nejvyšší správní soud vzhledem k námitkám v návrhu obsaženým již
nepřihlížel.
IV.
Vzhledem k tomu, že návrh byl podán včas (dne 16. 6. 2006) a je z něj seznatelné,
co navrhovatel namítá, přičemž navrhovatel je politickou stranou, jejíž kandidátní listiny byly
pro volby do Poslanecké sněmovny zaregistrovány ve všech volebních krajích, Nejvyšší
správní soud tento návrh meritorně projednal, ovšem jako nedůvodný jej zamítl.
Ustanovení §87 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb. stanoví, že podáním návrhu
na neplatnost volby kandidáta se může domáhat ochrany u soudu podle zvláštního právního
předpisu každý občan zapsaný do stálého seznamu ve volebním okrsku, kde byl poslanec
volen, a každá politická strana, politické hnutí nebo koalice, jejíž kandidátní listina ve
volebním kraji byla pro volby do Poslanecké sněmovny zaregistrována. Podle §87 odst. 5
zákona č. 247/1995 Sb. návrh na neplatnost volby kandidáta může podat navrhovatel, má-li
zato, že byla porušena ustanovení tohoto zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek
volby tohoto kandidáta.
Z čl. 22 Listiny se podává, že zákonná úprava všech politických práv a svobod a jejich
výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil
v demokratické společnosti. Čl. 5 Ústavy pak stanoví, že politický systém je založen
na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politickým stran respektujících základní
demokratické principy a odmítající násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů.
V.
Nejvyšší správní soud musel nejprve postavit najisto, čeho se navrhovatel domáhá.
Ve svém podání totiž navrhuje, aby tento soud jednak vyslovil neplatnost volby kandidátů
zvolených do Poslanecké sněmovny ve všech volebních krajích ve volbách konaných
ve dnech 2. - 3. června 2006, a jednak s ohledem na §87 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb.
rozhodl i o neplatnosti voleb. Ze shora již citovaných ustanovení zákona č. 247/1995 Sb.
vyplývá, že soudní přezkum voleb do Poslanecké sněmovny je možný toliko podle ustanovení
§87 odst. 1 tohoto zákona. Ze znění odst. 2 stejného ustanovení je totiž jasně patrno,
že se vztahuje pouze na volby do Senátu Parlamentu České republiky. Jak již Nejvyšší správní
soud mimo jiné konstatoval ve svém usnesení ze dne 26. 6. 2006, sp. zn. Vol 5/2006
(www.nssoud.cz), nelze úpravu obsaženou v odstavcích 3 - 5 smysluplně vyložit jinak než
tak, že blíže konkretizují odstavce předchozí. To znamená, že odst. 1 a 2 označují předmět
řízení a vymezují otázky aktivní legitimace a lhůty k podání návrhu, zatímco odst. 3 - 5 blíže
upravují možné důvody tohoto návrhu. Je tak zřejmé, že úpravu obsaženou v odstavcích 3 - 5
nelze vnímat jako autonomní, nýbrž pouze ve vztahu ke konkrétně vymezenému předmětu
řízení, který provádějí. Podle stávající právní úpravy tedy nelze požadovat vyslovení
neplatnosti voleb do Poslanecké sněmovny jako takových. Navrhovatel se proto do určité
míry domáhá něčeho, co mu zákonná úprava vůbec neumožňuje. I pro soud platí základní
pravidlo právního státu, podle něhož státní orgány mohou činit pouze to, co zákon výslovně
dovoluje (viz zejména čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod).
Z toho pro soudní moc vyplývá jednoznačný imperativ, že může svoji pravomoc vykonávat
jen tam, kde to právní řád výslovně předvídá, a svoje zákonem vymezené pravomoci nemůže
svévolně překračovat. Přitom soudům zásadně ani ne přísluší komentovat vhodnost
či smysluplnost zákonné úpravy, jelikož je nutno respektovat jejich oddělení od moci
zákonodárné, jejímž primárním úkolem je legislativní podobou nalézat rozumná obecná řešení
pro potencionální či otevřené společenské konflikty. Ani v daném případě tak Nejvyššímu
správnímu soudu nepřísluší hodnotit vhodnost shora popsaného zákonem stanoveného
způsobu soudního přezkumu voleb do Poslanecké sněmovny. Závěrem k tomuto bodu tedy
Nejvyšší správní soud konstatuje, že i z obsahu podání je zřejmé, že navrhovatel brojí proti
platnosti volby všech kandidátů a nikoliv proti platnosti voleb jako celku, a proto soud
v souladu se shora uvedeným dále věcně projednával pouze platnost volby kandidátů
zvolených do Poslanecké sněmovny ve všech volebních krajích ve volbách konaných
ve dnech 2. - 3. června 2006.
Jak vyplývá z citovaného ustanovení §87 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb., neplatnost
volby kandidátů do Poslanecké sněmovny by mohl Nejvyšší správní soud vyslovit pouze
v případě, kdy by bylo prokázáno porušení některého ustanovení zákona č. 247/1995 Sb.
způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby těchto kandidátů. Nejvyšší správní soud pro
zjištění, zda byly naplněny shora uvedené podmínky citovaného ustanovení, stanovil
pro rozhodování návrhů ve volebních věcech algoritmus přezkumu (srov. např. usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2004, č. 354/2004. Sb. NSS), ze kterého vyplývá,
že návrh ve volební věci je důvodný pouze v případě, kdy dojde nejen k porušení některého
ustanovení příslušného volebního zákona (protizákonnosti), ale musí existovat i vztah mezi
takovou protizákonností a zvolením kandidáta, jehož volba je napadena. Závěrečným krokem
tohoto algoritmu pak musí být i zjištění, zda namítaná protizákonnost byla natolik intenzivní,
že vedla ke skutečně zásadnímu zpochybnění („zatemnění“) volebních výsledků. Všechny
tyto podmínky tedy musí být splněny kumulativně.
VI.
Navrhovatel tedy jednak namítá nevyvážený a nedůvodně selektivní přístup
kandidujících subjektů do médií (zejména veřejnoprávních, přičemž výslovně zmiňuje ČT).
Je proto třeba v souladu s nastíněným algoritmem nejdříve posoudit, zda mohla některá
z navrhovatelem uváděných skutečností v této souvislosti způsobit protizákonnost.
Jak z obsahu podání plyne, spatřuje navrhovatel takovou protizákonnost zejména v jednání
ČT a do určité míry i ve vysílání médií soukromoprávních. Jak již Nejvyšší správní soud
konstatoval ve svém usnesení ze dne 29. 6. 2006, sp. zn. Vol 15/2006 (www.nssoud.cz),
vyplývá z českého právního řádu, že na masmédia skutečně dopadá v době voleb požadavek
legislativně specifikované nestrannosti, a to ze tří odlišných a samostatně se projevujících
zákonných zdrojů, z nichž první dopadá v obdobné podobě na média veřejnoprávní
i soukromoprávní, druhé dva pak pouze na média veřejnoprávní, konkrétně na ČT a Český
rozhlas.
Prvním z těchto zdrojů, společným pro média veřejnoprávní i soukromoprávní,
je obecný požadavek vyváženosti, který dopadá na všechny provozovatele rozhlasového
a televizního vysílání podle §31 odst. 2 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového
a televizního vysílání (dále jen „zákon č. 231/2001 Sb.“), podle nějž „provozovatel vysílání
poskytuje objektivní a vyvážené informace nezbytné pro svobodné vytváření názorů. Názory
nebo hodnotící komentáře musí být odděleny od informací zpravodajského charakteru.“
Ve vztahu k ČT, coby veřejnoprávnímu médiu, tedy veřejnoprávní korporaci zřízené zákonem
za účelem poskytování služby veřejnosti tvorbou a šířením programů, resp. za účelem
poskytování objektivní a všestranné informace pro svobodné vytváření názorů, je pak tato
povinnost zopakována v ustanovení §2 odst. 2 písm. a) zákona č. 483/1991 Sb., o České
televizi, podle nějž je jednou z povinností veřejné služby v oblasti televizního vysílání také
„poskytování objektivních, ověřených, ve svém celku vyvážených a všestranných informací
pro svobodné vytváření názorů.“ Totožnou formulaci nacházíme i v §2 odst. 2 písm. a)
zákona č. 484/1991 Sb., o Českém rozhlasu. Požadavek vyváženosti dále stíhá specificky ČT
a Český rozhlas, stejně jako i případná jiná veřejnoprávní média, ve zvláštní intenzitě právě
v předvolební době, jak vyplývá ze zásady vyváženosti a rovného přístupu kandidujících
subjektů v období volební kampaně do těchto médií. Tato zásada je pak vyjádřena konkrétně
ve vztahu k jednomu druhu komunikace veřejnoprávních subjektů s občany v ustanovení
§16 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb. Třetím zdrojem povinností pro ČT a Český rozhlas je pak
jejich specifická úloha subjektů, jimž je svěřen zvláštní úkol v rámci předvolební kampaně
politických stran, politických hnutí a koalic. Tento úkol je uveden v §16 odst. 4 zákona
č. 247/1995 Sb. Lze tak shrnout, že všechna média (bez ohledu na soukromoprávní
či veřejnoprávní povahu, byť formulace o objektivnosti a vyváženosti vysílání použitá
zákonem o České televizi a zákonem o Českém rozhlasu je poněkud odlišná od formulace
použité zákonem o provozování rozhlasového a televizního vysílání), regulovaná zákonem
č. 231/2001 Sb. podléhají požadavku objektivnosti a vyváženosti vysílání; všechna
veřejnoprávní a veřejnoprávními korporacemi provozovaná média (bez ohledu na druh)
podléhají zásadě vyváženosti a rovného přístupu kandidujících subjektů v období volební
kampaně; ČT a Český rozhlas pak nadto plní ještě specifický úkol svěřený jim ustanovením
§16 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb.
Tyto tři role přitom nelze mechanicky směšovat a požadavky vyplývající z jedné
z nich přenášet nepřiměřeně na ostatní. Zejména takto, jak navrhovatel sám připouští, nelze
požadavek absolutní rovnosti rozložení poskytnutého času mezi všechny kandidující subjekty
obsažený v §16 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb. vztahovat na vysílání ČT a Českého rozhlasu
nad rámec oněch 14 hodin poskytnutých pro sebeprezentaci politických stran, politických
hnutí a jejich koalic tímto ustanovením, tím méně pak na ostatní média. ČT a Český rozhlas
totiž v rámci těchto 14 hodin na straně jedné a mimo něj na straně druhé (zde pak obdobně
s ostatními výše zmíněnými typy médií) vystupují ve zcela odlišných pozicích a musejí
se řídit ve svém rozhodování zcela odlišnými hledisky. Nad rámec těchto 14 hodin v obou
veřejnoprávních masmédiích však již požadavek mechanické rovnosti mizí a na jeho místo
nastupuje požadavek vyváženosti a objektivnosti (platný pro všechny provozovatele
rozhlasového a televizního vysílání) a požadavek přiměřeně rovného přístupu (pro všechna
veřejnoprávní a veřejnoprávními korporacemi provozovaná média); zde již média nevystupují
jako pouzí realizátoři zákonem striktně definovaného práva, ale v celé úplnosti svého
mediálního působení. To jim zároveň již umožňuje přistupovat k jednotlivým kandidujícím
subjektům nikoliv z pozice absolutní rovnosti typické pro orgány podílející se na přípravě
a průběhu voleb, nýbrž z pozice odstupňované rovnosti.
Zmíněný koncept odstupňované rovnosti (abgestufte Chancengleichheit) precizně
zformulovala německá odborná literatura a judikatura, na níž je případné pro stručnost
v tomto směru odkázat. Podle této koncepce ze zásady rovnosti šancí politických stran
připuštěných k volbám plyne, že nemohou být vyloučeny z přístupu k rozhlasovému
a televiznímu vysílání s odkazem na to, že jsou nevýznamné nebo politicky škodlivé.
Tato zařízení totiž musí dát prostor všem tendencím. Na straně druhé však zásada rovnosti
soutěžních šancí stran neznamená, že všechny tyto strany musí mít vymezen stejný vysílací
čas pro volební agitaci. „Je ústavněprávně přípustné vyměřit vysílací časy diferencovaně
podle významu stran (odstupňovaná rovnost šancí), pokud malým a novým stranám
je dán k dispozici rovněž přiměřený vysílací čas (diferenciace na základě nezbytného
minima - „Grundsockel“)“ (W. Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen
Bundestag - Kommentar zum Bundeswahlgesetz, 7. vyd., Carl Heymanns Verlag, 2002,
str. 120-121). Za kritéria pro diferenciaci významu politických stran slouží např. délka
existence stran, jejich předchozí volební výsledky, počet členů, organizační struktura
apod. (blíže viz např. BVerfGE 7, 99 – Sendezeit I, BVerfGE 13, 204 – Sendezeit II).
„Je úkolem vysílání v předvolebním období informovat občany objektivně o rozdělení
mezi nejvýznamnější politická, světonázorová a společenská uskupení. Tato povinnost
obsahové vyváženosti s sebou přináší rovněž to, že o politickém uskupení, které se poprvé
účastní nadregionálních voleb, je v rámci redakčního vysílání podle všech pravidel
zpravováno podstatně méně než o stranách, které sehrávají na základě délky svého trvání,
pevné organizace, parlamentního zastoupení nebo účasti ve vládách Spolku nebo zemí větší
roli v politické realitě; přesto mu musí být poskytnuta přiměřená příležitost k vlastní
sebeprezentaci“ (W. Schreiber, c. d., str. 122).
Z hlediska ČT lze z konceptu odstupňované rovnosti odvodit pro rozvržení času
poskytnutého jednotlivým kandidujícím subjektům nad rámec 14 hodin přidělených na
základě §16 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb. zejména dvě pravidla. Za prvé musí každý
kandidující subjekt dostat alespoň určitou minimální šanci ke své prezentaci, tak aby byl
naplněn požadavek jejich plurality. Toto pravidlo naplnila ČT zejména tím, že každý
kandidující subjekt měl možnost vystoupit v pořadu „Události, komentáře“ a v pořadu „Dobré
ráno s Českou televizí“. Za druhé pak bylo potřebné, aby ČT (podobně jako Český rozhlas)
postupovala v souladu se zásadou odstupňované rovnosti při určování časové proporce
celkového zastoupení jednotlivých kandidujících subjektů ve vysílání, zejména v pořadech
zpravodajských či v publicistických debatách, přiměřeně k jejich politickému
a společenskému významu. Bylo by tak nespravedlivé a nepřiměřené, zejména z hlediska
rovnosti přístupu vážícího veřejnoprávní média, například v situaci, kdy by byly volby
zejména soubojem dvou politických stran či bloků a některé z těchto stran či bloků
by se dostalo viditelně méně prostoru ve vysílání než subjektu druhému. Není oproti tomu
v rozporu s touto zásadou, pokud je například tradiční straně, která má členskou základnu
v řádu tisíců členů, je významně zastoupena v některé z komor Parlamentu ČR a lze ji označit
za zásadní stranu vládní či za zásadní stranu demokratické opozice, poskytnut v těchto
médiích, ať už ve zpravodajství či v publicistických debatách, i výrazně větší prostor než
dalším stranám. Ostatně ani v tomto směru nebyl navrhovatel zcela opom enut, neboť jeho
zástupce (jak plyne z podkladů ČT) se dne 14. 5. 2006 účastnil dvouhodinového pořadu
Otázky Václava Moravce z Kongresového centra Praha vysílaného na kanále ČT 1, přičemž
tento pořad byl určen „lídrům neparlamentních stran, které měly podle aktuálního průzkumu
šanci dostat se do Poslanecké sněmovny“. Přitom i požadavku přiměřenosti při určování
časové proporce zastoupení jednotlivých kandidujících subjektů ve vysílání vzhledem k jejich
politickému a společenskému významu se ČT snažila v předvolebním období dostát. Vyplývá
to například z deklarace obsažené v Kodexu ČT (srov. čl. 6 ve znění uvedené,
na internetových stránkách http://www.ceskatelevize.cz/ct/kodex/06.php.
Je tak sice možno navrhovateli přisvědčit v názoru, že míra zastoupení jednotlivých
kandidujících subjektů v médiích významně ovlivňuje jejich vnímání veřejností, dokonce
mu lze přisvědčit i v tom, že výše nastíněný a zejména veřejnoprávními médii akceptovaný
přístup odstupňované rovnosti do určité míry pomáhá stabilizovat rozložení voličské přízně,
když je větší prostor v médiích poskytován zejména subjektům, jež se dosud jevily z hlediska
více kritérií jako významné, a to i svým zastoupením v zastupitelských sborech, určeným
výsledky minulých voleb do těchto sborů. Na straně druhé není tato stabilizace či konzervace
rozložení voličské přízně absolutní, když je poskytování většího prostoru v médiích
významnějším subjektům vyrovnáváno poskytnutím alespoň minimálního prostoru
i subjektům dosud nevýznamným, a to i nad rámec zákonem stanovených 14 hodin v každém
z těchto dvou médiích. Výsledný přístup těchto dvou médií ke kandidujícím subjektům
v předvolební době je tak možno označit podle názoru zdejšího soudu v obecné rovině
za legitimní a spravedlivý. Lze tak uzavřít, že zmiňovaný princip rovnosti je nutno vnímat
ve dvojím významu: jako rovnost kandidujících volebních stran a jako rovnost občanů. Přitom
je patrno, že absolutizace náhledu na rovnost kandidujících stran, vedoucí až v mechanickém
trvání na přidělování zcela stejného rozsahu vysílacího času i v pořadech, které si média
připravují sama, ve svých důsledcích porušuje princip občanské rovnosti, založený
na myšlence zájmu občanů na tom, aby byli informováni zejména o relevantních
skutečnostech, majících dopad na většinu z nich. Právě proto Nejvyšší správní soud považuje
za nosný princip odstupňované rovnosti, který se snaží nalézt řešení mezi oběma zmíněnými
póly.
Co se týče předvolebních pořadů soukromoprávních médií, je třeba připomenout, že
provozovatele těchto médií váže z výše rozebraného komplexu povinností pouze ten
požadavek vyváženosti, který je vyjádřen v §31 odst. 2 zákona č. 231/2001 Sb. nikoliv již
požadavek rovného přístupu a odstupňované rovnosti vá žící veřejnoprávními korporacemi
provozovaná média, zjevně pak nikoliv požadavek na odvysílání zákonem určeného času
k propagaci všech kandidujících subjektů adresovaný pouze médiím veřejnoprávním.
K disproporci v předvolebních debatách v soukromoprávních médiích by došlo až tehdy,
kdyby provozovatel vysílání poskytoval neobjektivní či nevyvážené informace, popřípadě
bránil svobodnému vytváření názorů; to ovšem navrhovatel ani nenamítal, ostatně porušení
samotného ustanovení §31 odst. 2 zákona č. 231/2001 Sb. není obyčejně dostatečné
ke shledání protizákonnosti ve smyslu §87 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb.
Lze tedy uzavřít, že soud neshledal, že by navrhovatelem namítaný nevyvážený
přístup médií znamenal porušení některé z povinností, jež jsou jim zákonem uloženy, navíc
způsobem, který by založil protizákonnost ve smyslu §87 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb.
VII.
Druhým opatřením, které podle navrhovatele zásadním způsobem ovlivnilo jeho
možnost vést účinnou volební kampaň, bylo zadržování příspěvků za mandáty členů
zastupitelstva hlavního města Prahy ze strany Ministerstva financí. K tomu Nejvyšší správní
soud nejprve poznamenává, ve shodě se Státní volební komisí, že zákon č. 247/1995 Sb.
skutečně úpravu příspěvku na mandát neupravuje; tato úprava je provedena zákonem
č. 424/1991 Sb. Zároveň ustanovení §87 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb. hovoří o tom,
že návrh na neplatnost volby kandidáta může být podána v případě tvrzeného porušení
„tohoto zákona“.
Nejvyšší správní soud nicméně v projednávané věci neshledal důvod odklonit
se od ratia decidendi svého usnesení ze dne 4. 7. 2006, sp. zn. Vol 36/2006 (www.nssoud.cz),
ze kterého lze mimo jiné dovodit, že mimo shora uvedené je nutno vidět i to, že zákonná
úprava svojí podstatou představuje konkretizaci ústavních norem, principů a hodnot. V daném
případě proto zákon č. 247/1995 Sb. blíže upravuje a provádí základní ústavní principy
volebního práva, vyplývající např. z čl. 5, čl. 16, čl. 18, čl. 19 Ústavy ČR a také z čl. 21
a čl. 22 Listiny. Lze tedy v souladu s citovaným usnesením učinit dílčí závěr, že zákonodárce
je oprávněn vymezit rozsah soudního přezkumu voleb a takovéto vymezení je pro soud
závazné, neboť, jak již bylo výše uvedeno, i pro soud platí základní pravidlo p rávního státu,
podle něhož státní orgán může činit pouze to, co mu zákon výslovně dovoluje. Zákonné
vymezení rozsahu soudního přezkumu voleb do Poslanecké sněmovny je vymezeno
především v ustanovení §87 zákona č. 247/1995 Sb. (dále viz §90, §93 s. ř. s.), věcná
a funkční příslušnost je určena ustanovením §88 stejného zákona. S ohledem na výše
uvedené soud nicméně zároveň dovozuje, že výklad ustanovení §87 odst. 5 zákona
č. 247/1995 Sb. není možno provést tak, že kompetence soudu přezkoumávat platnost volby
kandidáta je omezena výhradně na porušení tohoto zákona. Jakkoliv soud nezpochybňuje
obsah a význam citovaného ustanovení, je třeba ho vnímat v kontextu ústavně založené
kompetence soudu provádět soudní přezkum voleb (čl. 20 Ústavy) tak, že zákonodárci
je svěřeno vymezení rozsahu soudního přezkumu, tzn. vymezení konkrétních typů řízení,
což ostatně Nejvyšší správní soud plně respektuje. Úvaha, podle níž by tento soudní přezkum
byl omezen pouze a jedině na kontrolu dodržování jediného zákona (č. 247/1995 Sb.)
a nemohl by zohlednit porušení právních předpisů jiných, a to třeba i ve výrazně větší míře,
by však ve svých důsledcích smysl tohoto soudního přezkumu zcela negovala. Proto soud
dospěl k závěru, že jeho - ústavně předvídanou a zákonem založenou - kompetenci
přezkoumat platnost volby kandidáta je nutno vykládat tak, že kromě případů tvrzeného
porušení relevantních ustanovení zákona č. 247/1995 Sb. se vztahuje i na případy další. Okruh
těchto dalších případů přitom není neomezený, nýbrž je dán tou skutečností, že volební proces
není přímo a nepřímo upraven zákonem jediným, nýbrž celou řadou právních předpisů,
a je tedy úkolem soudu citlivě zvážit, které z případů protizákonnosti dosahují zásadní
až dokonce ústavní intenzity tak, aby mohly být brány za relevantní pro hodnocení
regulérnosti voleb.
V daném případě navrhovatel brojí proti tomu, že mu nebyly vyplaceny příslušné
finanční prostředky. K tomu soud uvádí, že z ustálené judikatury Ústavního soudu
(srov. zejména nález ze dne 18. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 26/94, in: Sbírka nálezů a usnesení,
sv. 4, str. 113 a násl.) plyne, že politické strany představují státem privilegované korporace
soukromého práva, nezbytné v reprezentativní formě vlády, jejichž primární funkcí je vytvářet
svorník mezi státem a společností tím, že aktivizují a zapojují občany do správy veřejných
záležitostí. Na existenci politických stran je proto dán veřejný zájem a je tedy ústavně
konformní i jejich přímé státní financování. Limitem státního financování politických stran
je jejich oddělení od státu. To znamená, že by státní financování nemělo převyšovat
nad financováním ze soukromých zdrojů, neboť v opačném případě strany ztrácejí
své postavení v občanské společnosti a tím pozbývají i svůj skutečný smysl a poslání.
Určujícím principem státního financování politických stran je přitom pluralismus.
Omezující opatření, vylučující z přístupu ke státním prostředkům politické strany
z jiných důvodů než je garance vážnosti jejich úsilí podílet se na politické soutěži,
je proto protiústavní. Při modelování podoby státního financování je především
nutno vycházet ze záruk svobodné soutěže politických stran a jako na protiústavní
je proto nutno nazírat na snahu vytvářet odlišné podmínky pro strany velké či větší a formovat
tak strany s lepším či horším postavením.
Jestliže je tedy obecně přijímáno, že primárním úkolem politických stran je aktivizace
občanů, kterou provádějí zejména v rámci volebního procesu, a zároveň jsou některé tyto
strany masivně financovány ze státního rozpočtu, není možno otázku státního financování
ze soudního přezkumu voleb zcela vydělit, jelikož je zřejmé, že tyto prostředky jsou
používány zejména k vedení volební kampaně. V opačném případě by totiž (reductio
ad absurdum) mohla nastat situace, kdy by stát např. bez jakéhokoliv zákonného opodstatnění
výrazně financoval jedinou politickou stranu a zcela by tak popřel principy svobodných voleb,
založené též na volné soutěži politických stran, a přesto by neexistovala možnost zpochybnění
voleb, protože k naznačené finanční monopolizaci jedné ze stran by došlo jiným způsobem
než prostřednictvím volebního zákona. Proto Nejvyšší správní soud činí stejně jako
v citovaném usnesení závěr, že je oprávněn v rámci svojí kompetence rozhodovat o platnosti
voleb kandidátů hodnotit též tvrzené porušení jiných právních předpisů, než výhradně zákona
č. 247/1995 Sb., a to v těch případech, kdy z obsahového hlediska se jedná o právní předpisy
vážící se na volební proces a z hlediska závažnosti dosahují ústavní intenzity, příp. se jedná
o případy přímé aplikace ústavních norem bez jejich konkretizace v předpisech jednoduchého
práva. Musí se proto jednat o případy relevantní protiprávnosti.
V projednávané věci tedy soud nemá pochybnosti o oprávněnosti hodnotit důvodnost
tvrzeného porušení zákona č. 424/1991 Sb., neboť se nesporně jedná o zákon, mající přímý
vztah k volebnímu procesu, a zároveň otázka přímého státního financování svojí podstatou
a závažností dosahuje ústavní intenzity, neboť je zasazena do kontextu takových ústavních
principů, jako je zejména svobodná soutěž politických stran a politických sil (čl. 5 Ústavy
a čl. 22 Listiny). Nejvyšší správní soud dále připomíná, že otázkou vyplacení příspěvku
na mandát navrhovateli se již zabýval ve svém rozsudku ze dne 24. 5. 2006,
sp. zn. 1 Afs 147/2005, na který pro stručnost odkazuje. V tomto rozsudku totiž zejména
uvedl, že „zákon č. 424/1991 Sb. hovoří o „nároku“ politických stran a hnutí na státní
příspěvek za podmínek stanovených zákonem (§20 odst. 1). Úkolem Ministerstva financí
je proto posoudit splnění zákonných podmínek pro výplatu tohoto příspěvku. V případě
příspěvku na mandát z cit. zákona vyplývají následující podmínky, které musí být kumulativně
splněny: řádné předložení výroční finanční zprávy Poslanecké sněmovně (§20 odst. 3 cit.
zákona) a zisk alespoň jednoho mandátu.
Zdánlivá komplikace je v daném případě dána tím, že zastupitelstvo hl. m. Prahy
představuje zastupitelstvo vyššího územně samosprávného celku (ústavní zákon
č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního
zákona č. 1/1993 Sb., Ústava ČR) a současně zastupitelstvo hlavního města a obce
(§1 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze). V rámci konkurence dvou
zákonů, podle kterých by tento orgán mohl být volen, dostal z převážně pragmatických důvodů
přednost zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů
před zákonem č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů.
Přitom oba citované volební zákony umožňují jiný okruh kandidujících subjektů
(volebních stran): zatímco zákon č. 130/2000 Sb. vyhrazuje právo podávat kandidátní listiny
toliko politickým stranám a politickým hnutím a jejich koalicím (§20 odst. 1),
umožňuje zákon č. 491/2001 Sb. (kromě politických stran a jejich koalic) kandidovat
také nezávislým kandidátům, sdružením nezávislých kandidátů a sdružením politických stran
a nezávislých kandidátů (§20 odst. 1). Je tak patrno, že zatímco v krajských zastupitelstvech
mandát každého zastupitele v sobě nese i nárok příslušné politické strany na příspěvek
na mandát, v případě Zastupitelstva hl. m. Prahy tomu tak nezbytně není.
Zákon č. 424/1991 Sb., který přímé státní financování formou příspěvku na mandát upravuje,
se totiž vztahuje toliko na politické strany a tato forma financování je příkladem přímého
státního financování výhradně politických stran, nikoliv dalších aktérů politického života.
Podobně příspěvek na mandát senátora se vyplácí toliko politické straně nebo koalici
politických stran, na jejichž kandidátní listině byl senátor zvolen a v případě zvolení
senátorem nezávislého kandidáta se tento příspěvek na mandát nevyplácí nikomu. ... Výklad
právní úpravy financování politických stran je nicméně nutno provádět tak, aby byl
v maximální míře sledován politický pluralismus a rovnost politických subjektů. V daném
případě je proto třeba upozornit na skutečnost, že ustanovení §20 odst. 8 zákona
č. 424/1991 Sb. svojí gramatickou dikcí umožňuje několik možných výkladů a výklad,
nabídnutý Ministerstvem financí … je jedním z nich. Za této interpretační konkurence
nicméně musí být upřednostněn výklad ústavně konformní, což konkrétně znamená, že má být
použit výklad důsledně respektující shora citované ústavní principy. Takto nazíráno
je především nutno vidět, že ustanovení §20 odst. 5 zákona č. 424/1991 Sb., které vymezuje
podmínky vzniku nároku příspěvku na mandát, se výslovně týká toliko případu mandátu
poslance a senátora, nikoliv mandátu zastupitele krajského zastupitelstva nebo Zastupitelstva
hl. m. Prahy. Tyto případy výslovně zmiňuje teprve relevantní část odst. 8 cit. ustanovení,
a to tak, že „příspěvek na mandát náleží po celé volební období jen straně a hnutí,
na jejichž kandidátní listině byl poslanec, senátor, člen zastupitelstva kraje nebo člen
zastupitelstva hlavního města Prahy zvolen. Jestliže byl poslanec, senátor, člen zastupitelstva
kraje nebo člen zastupitelstva hlavního města Prahy zvolen na kandidátní listině koalice,
náleží příspěvek na mandát po celé volební období jen straně a hnutí,
za které byl na kandidátní listině koalice uveden.“ Zákon tedy skutečně výslovně zmiňuje
pouze případy kandidátní listiny strany a hnutí a jejich koalic. Redukce na natolik prostinký
gramatický výklad, nicméně nemůže obstát. Smyslem tohoto příspěvku, zahrnutého
do tzv. příspěvku na činnost, je totiž umožnit činnost politických stran. Primární činností
politických stran je přitom právě jejich zapojení do volebního procesu, což zákonná úprava
umožňuje provést v několika možných formách. Skutečnost, že si politická strana nezvolí jen
některou konkrétní ze státem výslovně akceptovaných podob politické participace, nemůže
vést k jejímu následnému znevýhodnění, a to ani ve vztahu k přímému státnímu financování.
Opačný výklad by vedl k elementárnímu porušení ústavních principů rovnosti a svobody
v politické soutěži, takže již z tohoto důvodu je tento výklad nepřípustný.
Výklad ustanovení §20 odst. 8 zákona č. 424/1991 Sb. proto musí vycházet z rovnosti
všech forem, v nichž zákonodárce umožnil politickým stranám podávat kandidátní listiny
v jednotlivých typech voleb. I v případě podání kandidátní listiny volební strany typu sdružení
politické strany a nezávislých kandidátů ve volbách do Zastupitelstva hl. m. Prahy
je proto nutno na takovouto kandidátní listinu nazírat obdobně, jako by se jednalo
např. o kandidátní listinu výhradně politické strany, na níž mohou být ostatně uvedeni
i nečlenové této strany, anebo o kandidátní listinu koalice politických stran. To znamená,
že samotná skutečnost, že politická strana kandidovala v této formě volební strany,
ji nevylučuje z nároku na vyplacení příspěvku na mandát. Protože však tato volební strana
svojí podstatou představuje sui generis koalici politické strany a nezávislých kandidátů,
je namístě zejména posoudit, za koho byli zvolení zastupitelé na příslušné kandidátní listině
uvedeni, tzn. zda tam byli nominování politickou stranou anebo zda se jednalo o nezávislé
kandidáty, a podle toho stanovit výši vypláceného příspěvku.“
Za těchto okolností Nejvyšší správní soud dospívá k závěru, že nevyplacením
předmětného příspěvku na mandát byl porušen zákon č. 424/1991 Sb. První předpoklad
vyhovění volební stížnosti, tzn. zjištění relevantní protizákonnosti, tak byl naplněn.
Další dva aspekty důvodnosti podaného návrhu (vztah mezi zjištěnou protizákonností
a zvolením kandidáta, jehož zvolení je napadeno volební stížností; zásadní intenzita této
protizákonnosti, která ve svých důsledcích musí přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu
kandidátů) Nejvyšší správní soud projednal společně, neboť s ohledem na konkrétní okolnosti
věci to je racionální. Volební kampaň vedou ve volbách do Poslanecké sněmovny
soukromoprávní korporace, kterými jsou politické strany, a její podstatou je snaha přesvědčit
voliče o tom, že jejich programová a personální nabídka je tou nejlepší (pozitivní kampaň)
anebo naopak se snaží voliče odradit od nabídky politických soupeřů (negativní kampaň).
Není přitom není sporu o tom, že volební kampaň je i finančně a organizačně velmi náročná
a že její účinnost se s většími disponibilními finančními prostředky může výrazně umocňovat.
Pokud tedy v daném případě soud dospěl k závěru, že protizákonností způsobenou
Ministerstvem financí nemohl navrhovatel v období volební kampaně disponovat
nárokovanou finanční částkou, lze – v obecné rovině – zároveň konstatovat, že se tato
protizákonnost určitým způsobem mohla projevit na konečné výsledku voleb napadených
kandidátů, neboť se lze důvodně domnívat, že v případě účinnější (a tedy i finančně
náročnější) volební kampaně mohl navrhovatel oslovit větší počet voličů, což by se zároveň
projevilo i jako určitý úbytek hlasů u stran jiných (úspěšných i neúspěšných). V tomto
kontextu je nicméně zapotřebí upozornit na to, že nemůže být posláním volebního soudu
„přikázat“ mandáty v rámci jednoho volebního kraje soudem napříč politickými stranami,
neboť takovýto postup se nejen zcela vymyká kompetenci soudu, nýbrž měl by dokonce
protiústavní dimenzi, neboť důsledkem této úvahy by bylo nahrazení vůle voličů projevené
volbou kandidátů poz itivním rozhodnutím soudu o tom, který kandidát měl být zvolen.
Neustále je totiž třeba mít na zřeteli, že podstata soudního přezkumu voleb spočívá v kontrole
volebního procesu z hlediska jeho souladu s právním řádem a v této logice je volební soud
oprávněn zasáhnout negativním způsobem tehdy, když shledá zásadní pochybení
v naznačeném smyslu. Jeho úkolem však nemůže být pozitivní ovlivňování volebních
výsledků ve prospěch jednotlivých volebních subjektů, neboť taková možnost se pojmově
vymyká elementárním základům poslání soudní moci.
Za rozhodující v projednávané věci soud považuje konečné výsledky voleb
do Poslanecké sněmovny. Podle nich totiž (viz Zápis o výsledku voleb do Poslanecké
sněmovny Parlamentu ČR konaných ve dnech 2. a 3. 6. 2006) navrhovatel obdržel celkem
111 724 platných hlasů, což činí 2,08% z celkového počtu hlasů. Aby však získal mandáty
v Poslanecké sněmovně, musel by překročit tzv. umělou uzavírací klausuli, která je stanovena
ve výši 5% (§49 odst. 1 a odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb.). To konkrétně znamená,
že za situace, kdy bylo odevzdáno celkem 5 348 976 platných hlasů, by musel navrhovatel
získat nejméně 5% z tohoto počtu, tj. 267 449 hlasů. K dosažení tohoto počtu tedy
navrhovateli chybělo 155 725 hlasů. Nelze přitom přehlédnout, že rozhodování voličů
je ovlivněno celou řadou faktorů, mezi nimiž sehrává volební kampaň samotných politických
stran jistě významné, nikoliv však výsadní postavení. Těmito faktory jsou např. stranická
identifikace, skupinová sounáležitost a materiální zájmy, základní hodnotové a ideologické
postoje, preference k současným politickým otázkám, zhodnocení aktuální situace,
zhodnocení image stran a jejich lídrů, sociální zázemí apod. (viz E. Bradová, Od lokálních
mítinků k politickému marketingu – teorie a vývoj politické komunikace a volebních kampaní,
Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, Brno, 2005, zejm. str. 38).
Z povahy věci je přitom zřejmé, že volební kampaně mají skutečný vliv pouze na určitou
skupinu voličů, především tzv. nerozhodnuté, příp. fluktující voliče, zatímco naopak stabilní
voliči politických stran jsou vůči jakékoliv kampani v podstatě imunní.
Za těchto okolností soud dospěl k závěru, že ani v případě, když by navrhovatel mohl
skutečně v rámci volební kampaně použít nárokované peněžní prostředky, se nelze domnívat,
že by se následná velkoryseji vedená volební kampaň projevila v zisku tak velkého počtu
dalších hlasů, které by znamenaly překročení pětiprocentní uzavírací klausule, a přinesly
by této straně poslanecké mandáty. K „zatemnění“ celkových volebních výsledků tak shora
popsanou nezákonností nedošlo. Lze proto uzavřít, že ani popsaná protizákonnost nemůže být
s ohledem na konečné volební výsledky navrhovatele považována za natolik intenzivní,
aby mohla vést k důvodné domněnce, že navrhovatel mohl bez této protizákonnosti
ve volbách do Poslanecké sněmovny uspět.
Navrhovatel sice ve svém podání argumentuje dále tím, že namítaným zadržováním
finančních prostředků mu bylo znemožněno dosáhnout i na tzv. stálý příspěvek (§20 odst. 6
zákona č. 424/1991 Sb.), který náleží politickým stranám či hnutím, jež získaly ve volbách
do Poslanecké sněmovny 3% platných hlasů, k tomu je ovšem nutno poznamenat, že do jeho
pravomoci v rámci soudního přezkumu voleb do Poslanecké sněmovny náleží výhradně
posuzování platnosti volby kandidátů, nikoliv přezkoumávání volebních výsledků obecně.
Jinak řečeno, Nejvyšší správní soud může prohlásit za splnění podmínek uvedených
v §87 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb. volbu určitého kandidáta za neplatnou, není již ovšem
příslušný k tomu, aby výsledky voleb do Poslanecké sněmovny dále podrobněji přezkoumával
i z jiných hledisek. Nad rámec odůvodnění tohoto rozhodnutí pak soud dodává, že je pouze
na navrhovateli, zda se případně bude domáhat náhrady škody (např. na základě zákona
č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím
nebo nesprávným úředním postupem), která mu (jak tvrdí) v důsledku postupu Ministerstva
financí vznikla tím, že nemohl na stálý příspěvek dosáhnout.
VIII.
Navrhovatel tedy ve svém podání vymezil dvě opatření, jejichž kombinace mu podle
jeho názoru zabránila vést účinnou volební kampaň; zdůraznil přitom v této souvislosti
„synergický efekt“ takových opatření. K tomu soud závěrem poznamenává, že v obecné
rovině sice lze v případě posuzování důvodnosti návrhů ve věcech volebních tento model
využít (srov. koncept „ve svém úhrnu“, který Ústavní soud použil např. v nálezu ze dne
24. 1. 2001, č. 64/2001 Sb.), v projednávaném případě ovšem obdobnou koncepci užít nelze.
Jak totiž vyplývá ze shora uvedeného, neshledal soud přístup médií k jejich předvolebnímu
vysílání za protizákonný (nebyl tedy splněn ani první krok algoritmu přezkumu)
a navrhovateli dal do určité míry za pravdu pouze co se týče námitek so uvisejících s druhým
opatřením (zadržování příspěvku na mandát). Z logiky věci proto vyplývá, že navrhovatelem
uvedený „synergický efekt“ by alespoň v určité míře mohl nastat pouze za situace, kdyby
soud vyslovil protizákonnost obou opatření (u obou by byl splněn alespoň první krok
algoritmu), k čemuž ovšem v daném případě nedošlo.
Vzhledem, k tomu, že ani jedna z námitek navrhovatele tedy ve vztahu k otázce
platnosti volby kandidátů zvolených do Poslanecké sněmovny ve všech volebních krajích
ve volbách konaných ve dnech 2. - 3. června 2006 není ve smyslu §87 odst. 5 zákona
č. 247/1995 Sb. důvodná, rozhodl Nejvyšší správní soud tak, jak je uvedeno ve výroku.
IX.
O nákladech řízení bylo rozhodnuto podle §93 odst. 4 s. ř. s., podle něhož ve věcech
volebních žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. července 2006
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu