ECLI:CZ:NS:2002:25.CDO.430.2000.1
sp. zn. 25 Cdo 430/2000
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Vojtka a soudkyň JUDr. Olgy Puškinové a JUDr. Marty Škárové v právní věci žalobců A) Z. K., B) K. K., a C) I. Z., všech zastoupených advokátem, proti žalované České republice – Ministerstvu pro místní rozvoj, se sídlem v Praze 1, Staroměstské nám. 6, o zaplacení částky 7.960.213,- Kč, vedené u Okresního soudu ve Svitavách pod sp. zn. 9 C 1219/98, o dovolání žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 6. prosince 1999, č. j. 17 Co 275/99-52, takto:
I. Dovolání se zamítají.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Žalobci A) a B) se domáhali zaplacení částky 3.989.316,- Kč a žalobkyně C) částky 3.970.897,- Kč na náhradě škody, která jim měla vzniknout nesprávným úředním postupem stavebního úřadu (bývalého MNV v P.) v souvislosti s vydáním rozhodnutí o umístění stavby a stavebního povolení ke stavbě rodinných domků. Podle žalobců stavební úřad v územním ani stavebním řízení nepřihlédl k tomu, že přístupová komunikace k jejich pozemkům je ve skutečnosti účelovou neveřejnou komunikací; protože I. Š., který se následně stal vlastníkem sousedních pozemků, jim odpírá přístup po této komunikaci k jejich rodinným domkům, vzniká žalobcům z „titulu nemožnosti řádného výkonu vlastnického práva“ škoda ve výši odpovídající hodnotě jimi provedených staveb a částkám, které museli vynaložit v souvislosti s řešením vzniklé situace.
Okresní soud ve Svitavách rozsudkem ze dne 11. 3. 1999, č. j. 9 C 1219/98-30, žalobu zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Vyšel ze zjištění, že bývalý MNV v P., odbor výstavby, vydal žalobcům dne 18. 6. 1990 pod č. j. 333/90 rozhodnutí o umístění stavby izolovaných rodinných domků na pozemcích parc. č. 4545/72 a 4545/73 v kat. úz. P. kromě jiného s podmínkou, že komunikační napojení objektů bude po stávající obslužné komunikaci k provozovnám JZD P. Dne 29. 6. 1990 byla účastníkům vydána stavební povolení na stavbu izolovaného rodinného domku [k žádosti žalobců A) a B) pod č. j. 419/90 a k žádosti žalobkyně C) a jejího bývalého manžela pod č. j. 434/90]. Žalobci A) a B), kteří jsou vlastníky pozemku č. 4545/73 v obci a kat. úz. P., okr. S., pak na parcele č. 2969 vystavěli rodinný domek čp. 944; žalobkyně C), která je výlučnou vlastnicí parcely č. 4545/72 – ostatní plocha, staveniště, v obci a kat. úz. P., stavbu domu neukončila. V červnu 1992 JZD P. jako povinná osoba vydalo kromě jiného i pozemky č. 2510 a 6413, po nichž komunikace vede, I. Š., který žalobcům brání v užívání této komunikace a znemožňuje jim přístup k jejich nemovitostem. Městský úřad v P. – stavební úřad rozhodnutím ze dne 12. 6. 1997, č. j. 344/2/97/K, určil, že stávající účelová komunikace situovaná na pozemku č. 6413 kat. úz. P. není přístupná veřejně a jedná se o účelovou komunikaci nacházející se v uzavřeném prostoru areálu tzv. Š. vily v P. Soud dovodil, že podle ustanovení §6 odst. 1, 2 vyhlášky č. 83/1976 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu, bylo podmínkou pro vydání rozhodnutí o umístění stavby i stavebního povolení, aby přístup ke stavbě byl zabezpečen z veřejné pozemní komunikace kapacitně vyhovující komunikační přípojkou. V opačném případě nemůže vlastník řádně stavbu užívat, nelze-li vlastníka jiného pozemku žádným právním způsobem nutit, aby strpěl přístup po svém pozemku. Podle soudu prvního stupně však mezi škodou, která vzniká žalobcům nemožností řádně užívat jejich nemovitosti, a nesprávným úředním postupem ve smyslu §18 zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem (dále též jen „zákon“), není dána příčinná souvislost. Uvedenou škodu totiž nemohl způsobit úřední postup stavebního úřadu, který žalobci označují za nesprávný, nýbrž až rozhodnutí jím vydané. Nesprávný úřední postup není v zákoně definován, soudní praxe však za něj nepovažuje vydávání rozhodnutí, a proto vady v postupu orgánu státu v souvislosti s vydáním rozhodnutí nelze hodnotit jako nesprávný úřední postup ve smyslu §18 zákona, jinak by šlo o institut totožný s odpovědností státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím; zákon č. 58/1969 Sb. ovšem tyto instituty odlišuje.
K odvolání žalobců Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 6. 12. 1999, č. j. 17 Co 275/99-52, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil, rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení a proti rozsudku připustil dovolání. Ztotožnil se se skutkovými zjištěními soudu prvního stupně i s jeho právními závěry a doplnil, že nerespektování ustanovení §66 a následujících stavebního zákona a §6 vyhlášky č. 83/1976 Sb. v průběhu stavebního řízení není nesprávným úředním postupem, který by mohl založit odpovědnost státu za škodu ve smyslu §18 zákona č. 58/1969 Sb. Ačkoliv pojem úředního postupu není v zákoně vymezen, je zřejmé, že nespočívá ve vydávání rozhodnutí a s rozhodnutím dokonce vůbec nemusí souviset. Nesprávnost úředního postupu představuje porušení pořádku postupu předepsaného právními normami, přičemž může jít o nepřípadnou nebo závadnou činnost orgánu státu konanou do vydání rozhodnutí. Pokud se však tyto nedostatky promítnou do závadnosti vydaného rozhodnutí, jde o škodu v příčinné souvislosti s konečným výsledkem činnosti, tedy o škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím. Podle odůvodnění rozsudku je otázkou zásadního právního významu, zda za nesprávný úřední postup lze považovat nevydání rozhodnutí o vyvlastnění pozemku před vydáním stavebního povolení.
Proti rozsudku odvolacího soudu podali žalobci dovolání, z důvodu uvedeného v ustanovení §241 odst. 3 písm. d) o.s.ř. Namítají, že odvolací soud jejich žalobu podanou podle §18 zákona č. 58/1969 Sb. nesprávně posoudil v právní otázce nesprávného úředního postupu stavebního úřadu v P. a v otázce příčinné souvislosti mezi ním a vzniklou škodou. Dovolatelé souhlasí se závěrem odvolacího soudu, že zákon blíže neupravuje, co je nesprávným úředním postupem, a že obecně jde o porušení pořádku postupu předepsaného právními normami nebo porušení postupu vyplývajícího z povahy a funkce plněného úkolu. Mají však zato, že tato podmínka odpovědnosti státu za škodu byla v daném případě splněna. Pro vydání rozhodnutí o umístění stavby a stavebního povolení měl být zabezpečen přístup ke stavbě, tj. komunikační napojení rodinných domků v souladu s ustanovením §6 odst. 1 vyhlášky č. 83/1976 Sb. Jestliže stavební úřad nesprávně posoudil charakter přístupové komunikace jako veřejně přístupné, a nevyzval žalobce k řešení přístupu k pozemkům (např. zřízením věcného břemene užívání komunikace na základě smlouvy nebo vyvlastněním), pak v důsledku toho, že následný vlastník účelové komunikace začal žalobcům bránit tuto komunikaci užívat (příslušný silniční správní orgán přitom rozhodl, že tato účelová komunikace není a nebyla veřejně přístupná), nemohou žalobci své nemovitosti řádně užívat, resp. stavbu dokončit, a byla jim tak způsobena škoda. Nesprávnost postupu orgánu státu tedy dovolatelé spatřují v porušení postupu vyplývajícího z povahy a funkce plněného úkolu před vydáním rozhodnutí stavebního úřadu, který v rámci volného hodnocení důkazů nesprávně posoudil, že komunikační přípojka je veřejně přístupná, a vycházel z toho, že podmínka komunikačního napojení rodinných domků pro vydání rozhodnutí o umístění stavby a stavebního povolení je splněna. Žalobci přitom neměli možnost domáhat se zrušení uvedených rozhodnutí ani ve správním řízení ani podle občanského soudního řádu. Podle dovolatelů odvolací soud nesprávně dovodil i nedostatek příčinné souvislosti mezi nesprávným úředním postupem a vzniklou škodou. Tuto podmínku odpovědnosti státu za škodu totiž nelze v daném případě zužovat jen na počínání I. Š. bránícího jim v přístupu, neboť prvotní příčinou vzniku škody bylo nesprávné posouzení charakteru komunikační přípojky stavebním úřadem, které vedlo až ke stavu, kdy žalobci nemohou své nemovitosti řádně užívat. Navrhují proto, aby dovolací soud rozsudek odvolacího soudu spolu s rozsudkem soudu prvního stupně zrušil, a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Vzhledem k ustanovení části dvanácté, hlavy první, bodu 17. zákona č. 30/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) dovolání projednal a rozhodl o něm podle dosavadních předpisů, (tj. podle občanského soudního řádu ve znění účinném před 1. 1. 2001 - dále jen „o.s.ř.“). Po zjištění, že dovolání, které je přípustné podle §239 odst. 1 o.s.ř., bylo podáno včas, osobou oprávněnou - účastníky řízení (§240 odst. 1 o.s.ř.), a po přezkoumání věci podle §242 o.s.ř. dospěl k závěru, že dovolání není opodstatněné.
Protože odvolací soud nevymezil výrokem rozhodnutí právně významné otázky, k nimž připustil dovolání (srov. nález Ústavního soudu ze dne 20. února 1997, sp. zn. III ÚS 253/96, uveřejněný v příloze sešitu č. 7, ročník 1997 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek), je dovolání přípustné pro řešení všech právních otázek, na nichž napadené rozhodnutí spočívá, a jejichž řešení bylo dovoláním zpochybněno. Dovolacím důvodem, který žalovaní uplatnili podle ustanovení §241 odst. 3 písm. d) o. s. ř. je pak dovolací soud vázán včetně toho, jak jej dovolatelé obsahově vymezili (srov. §242 odst. 1 a 3 větu první o. s. ř.). Dovolací soud se proto nejprve zabýval dovolacími námitkami ohledně nesprávného úředního postupu stavebního úřadu.
Podle §1 odst. 1 věty první zákona č. 58/1969 Sb. stát odpovídá za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím, které v občanském soudním řízení a v řízení před státním notářstvím, v řízení správním, jakož i v řízení před místním lidovým soudem, a dále v řízení trestním, pokud nejde o rozhodnutí o vazbě nebo trestu, vydal státní orgán nebo orgán státní organizace. Podle §1 odst. 2 zákona odpovědnosti podle odstavce 1 se nelze zprostit. Podle §4 odst. 1 věty první zákona nárok na náhradu škody nelze uplatnit, dokud pravomocné rozhodnutí, jímž byla škoda způsobena, není pro nezákonnost zrušeno příslušným orgánem. Podle §4 odst. 2 zákona výjimkou z ustanovení odstavce 1 lze uplatnit nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím vykonatelným bez ohledu na jeho právní moc, jestliže toto rozhodnutí bylo na základě opravného prostředku zrušeno nebo změněno.
Podle §18 odst. 1 zákona stát odpovídá za škodu způsobenou v rámci plnění úkolů státních orgánů a orgánů společenské organizace uvedených v §1 odst. 1 nesprávným úředním postupem těch, kteří tyto úkoly plní. Podle §18 odst. 2 zákona odpovědnosti podle odstavce 1 se nelze zprostit.
Zákon rozlišuje dvě základní formy objektivní odpovědnosti státu za škodu způsobenou v souvislosti s výkonem státní moci státními a jinými pověřenými orgány. Prvotní podmínkou odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím podle §1 - 17 zákona (specifickou součástí je odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím o vazbě nebo trestu) je existence rozhodnutí, jímž v konkrétní věci státní orgán aplikuje obecné pravidlo právní normy na jím posuzovaný případ a rozhoduje tak o oprávněních a povinnostech individuálních subjektů. Podle ustanovení §4 zákona je nezbytnou podmínkou odpovědnosti státu, aby pravomocné nebo bez ohledu na právní moc vykonatelné rozhodnutí bylo jako nezákonné zrušeno či změněno. V posuzovaném případě však žaloba k uplatnění této formy odpovědnosti státu za škodu nesměřuje, žalobci nárok předběžně neprojednali ve smyslu §9 zákona a ostatně nebylo ani zjištěno (dovolatelé to ani netvrdí), že by rozhodnutí stavebního úřadu o umístění stavby či o povolení stavby byla zrušena či změněna.
Druhá forma objektivní odpovědnosti státu (§18 - 19) se spojuje s nesprávným úředním postupem, jímž je porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti; zpravidla jde o postup, který s rozhodovací činností nesouvisí. Ačkoliv podle uvedeného ustanovení není vyloučena odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem prováděným v rámci činnosti rozhodovací, je pro tuto formu odpovědnosti určující, že úkony tzv. úředního postupu samy o sobě k vydání rozhodnutí nevedou a je-li rozhodnutí vydáno, bezprostředně se v jeho obsahu neodrazí. Z tohoto hlediska je nesprávným úředním postupem souvisejícím s rozhodovací činností např. nevydání či opožděné vydání rozhodnutí, mělo-li být v souladu s uvedenými pravidly správně vydáno či vydáno ve stanovené lhůtě, případně jiná nečinnost státního orgánu či jiné vady ve způsobu vedení řízení. Stát podle uvedených ustanovení odpovídá za předpokladu, že poškozenému vznikla škoda (majetková újma vyjádřitelná v penězích), která je v příčinné souvislosti s takovým chybným postupem, tedy je-li nesprávný postup orgánu státu se vznikem škody ve vztahu příčiny a následku. Pokud ovšem orgán státu zvažuje naplnění podmínek pro vydání rozhodnutí, za tím účelem shromažďuje podklady (důkazy) pro rozhodnutí, hodnotí zjištěné skutečnosti, právně je posuzuje apod., jde o činnosti přímo směřující k vydání rozhodnutí; případné nesprávnosti či vady při zjišťování podkladů a při jejich posuzování se pak projeví právě v obsahu rozhodnutí a z hlediska odpovědnosti státu mohou být zvažovány jedině podle §1 - 17 zákona (srov. též rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, publikovaný v časopise Soudní judikatura 1/2000, pod č. 5)
Z uvedeného je zřejmé, že odvolací soud správně vyložil ustanovení §18 zákona, v jehož smyslu nelze nesprávný úřední postup spatřovat v pochybeních a nedostatcích, spočívajících v tom, že státní orgán před svým rozhodnutím nesprávně vyhodnotil podmínky pro jeho vydání a že v důsledku toho je jím vydané rozhodnutí nesprávné a nemělo být vydáno, případně že mělo být vydáno později, v jiné podobě či za jiných okolností. V posuzované věci postup stavebního úřadu, který v roce 1990 rozhodl o umístění stavby a o povolení stavby, aniž přihlédl k tomu, nakolik je vyřešen přístup žalobců k jejich pozemkům, (resp. měl za to, že přístupu je dosaženo prostřednictvím komunikace vedoucí přes sousední pozemek) představuje nesprávné hodnocení okolností při jeho rozhodovací činnosti nacházející odrazu v samotném rozhodnutí. Chybné posouzení komunikace jako veřejně přístupné a z toho plynoucí závěr, že vydání rozhodnutí o umístění stavby a stavebního povolení nebrání nemožnost přístupu stavebníků k jejich pozemkům, tedy nepředstavuje nesprávný úřední postup, nýbrž nesprávnost samotného rozhodnutí vydaného na základě chybného zjištění či posouzení předpokladů pro rozhodnutí v územním a stavebním řízení.
Zákonnými předpoklady vzniku odpovědnosti státu za škodu podle §18 zákona, které musí být kumulativně naplněny, jsou nesprávný úřední postup, vznik škody a příčinná souvislost mezi nesprávným úředním postupem a vznikem škody. Odvolací soud své rozhodnutí, jímž potvrdil zamítavý rozsudek soudu prvního stupně, založil současně na dvou na sobě nezávislých důvodech neopodstatněnosti uplatněného nároku; jednak dovodil, že nedostatky v posouzení charakteru komunikace v územním a stavebním řízení nejsou nesprávným úředním postupem podle §18 zákona, jednak neshledal mezi postupem stavebního úřadu a tvrzenou škodou vztah příčinné souvislosti. Jestliže je správný jeho závěr, že se o nesprávný úřední postup stavebního úřadu nejedná (sám o sobě postačuje k zamítnutí žaloby), je nadbytečné zabývat se dovolacími námitkami směřujícími proti závěru odvolacího soudu o nedostatku příčinné souvislosti, neboť na celkový závěr odvolacího soudu již nemohou mít vliv (srov. rozsudek NS ČR ze dne 8. 12. 1997, sp. zn. 3 Cdon 1374/96, uveřejněný v časopise Soudní judikatura č. 2, ročník 1998, pod č. 17).
Odvolací soud podle odůvodnění svého rozsudku považoval za zásadně významnou otázku, zda za nesprávný úřední postup lze považovat nevydání rozhodnutí o vyvlastnění pozemku před vydáním stavebního povolení. Žalobci však řešení této otázky, která ostatně ani neodpovídá skutkovému vymezení jimi uplatněného nároku v žalobě, neučinili předmětem dovolání, navíc tato otázka nebyla pro rozhodnutí odvolacího soudu určující, neboť jeho rozsudek je založen na jiných důvodech.
Z uvedeného je zřejmé, že rozsudek odvolacího soudu je z hlediska uplatněného dovolacího důvodu [§241 odst. 3 písm. d) o.s.ř.] správný, a proto Nejvyšší soud České republiky dovolání žalobců zamítl (§243b odst. 1 o.s.ř.).
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 4 věty první, §224 odst. 1, §151 odst. 1 věty první a §142 odst. 1 o.s.ř., neboť žalobci s ohledem na výsledek dovolacího řízení nemají na náhradu nákladů dovolacího řízení právo a žalované v tomto řízení žádné náklady nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 31. ledna 2002
JUDr. Petr Vojtek,v.r.
předseda senátu