ECLI:CZ:NS:2004:25.CDO.1133.2003.1
sp. zn. 25 Cdo 1133/2003
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Vojtka a soudkyň JUDr. Marty Škárové a JUDr. Olgy Puškinové v právní věci žalobkyně Z. S., zastoupené advokátkou, proti žalované České republice - Ministerstvu zemědělství ČR, o náhradu škody, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 30 C 225/2001, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. ledna 2003, č. j. 20 Co 719/2002-40, takto:
I. Dovolání se odmítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně se domáhala náhrady škody ve výši 1.504.000,- Kč s příslušenstvím a svůj nárok odůvodnila tím, že Magistrát hlavního města P. - Pozemkový úřad se sídlem v P. 1 se dopustil nesprávného úředního postupu, neboť ztratil její žádost o restituci neoprávněně vyvlastněného pozemku č. kat. 1018 o výměře 1004 m2 v kat. území P. v P. 4 a rozhodl o ní po dlouhodobé nečinnosti, což vedlo k tomu, že žalobkyně zmeškala lhůtu k uplatnění restitučního nároku u povinné osoby podle zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen „zákon o mimosoudních rehabilitacích“). Vznikla jí tak škoda odpovídající ceně pozemku nově vedeného pod parc. č. 1019/2.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 13. 9. 2002, č. j. 30 C 225/2001-22, žalobu zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Vyšel ze zjištění, že žalobkyně dne 16. 9. 1991 uplatnila u Magistrátu hlavního města P. - Pozemkového úřadu restituční nárok na výše uvedený vyvlastněný pozemek, přičemž v žádosti požadovala náhradní pozemek s tím, že veškeré potřebné listiny má k dispozici a předloží je na vyžádání. Rozhodnutí pozemkového úřadu ze dne 27. 1. 1995, č. j. PÚ 1014/92, jímž byla žalobkyni s odkazem na ustanovení §9 odst. 4 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen „zákon o půdě“), vydána část pozemku č. kat. 1018 v k. ú. P., bylo zrušeno rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 19. 4. 1996, č. j. 38 Ca 76/95-21, a následné rozhodnutí pozemkového úřadu ze dne 16. 5. 1997, č. j. PÚ 1080/96, že žalobkyně není vlastníkem předmětného pozemku, bylo potvrzeno rozsudkem Městského soudu ze dne 5. 7. 1998, č. j. 28 Ca 216/97-17, s odůvodněním, že předmětný pozemek nepodléhá režimu restituce podle zákona č. 229/1991 Sb., nýbrž zákona č. 87/1991 Sb. Soud posuzoval nárok žalobkyně na náhradu škody podle zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem (dále též jen „zákon“), a dospěl k závěru, že žalobkyně neprokázala, že škoda spočívající v tom, že nemohla včas a řádně uplatnit restituční nárok podle zákona č. 87/1991 Sb., jí byla způsobena nečinností pozemkového úřadu. Ten totiž s ohledem na nejasný a nedoložený nárok (ze žádosti nevyplýval charakter vyvlastněného pozemku ani k ní nebyly připojeny listiny dokladující nárok žalobkyně) nemohl vydat rozhodnutí s názorem, že na tento nárok se vztahuje věcná působnost zákona č. 87/1991 Sb., tak, aby bylo žalobkyni doručeno do 1. 10. 1991, kdy jí uplynula lhůta podle §5 odst. 2 zákona č. 87/1991 Sb. Postup pozemkového úřadu v době od 16. 9. 1991 do 1. 10. 1991 proto není příčinou škody vzniklé žalobkyni, na jejímž uvážení bylo, zda svůj nárok uplatní i podle zákona o mimosoudních rehabilitacích. Kvalifikovanou nečinnost státního orgánu nelze spatřovat v tom, že státní orgán nevydá během čtrnácti kalendářních dnů meritorní rozhodnutí, pokud mu zákon přímo neukládá povinnost v této lhůtě rozhodnout. Soud proto dospěl k závěru, že nejsou dány zákonné předpoklady odpovědnosti státu za škodu ve smyslu §18 zákona č. 58/1969 Sb.
K odvolání žalobkyně Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 9. 1. 2003, č. j. 20 Co 719/2002-40, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení. Odvolací soud se ztotožnil se skutkovými zjištěními i právním posouzením věci soudem prvního stupně, zejména se závěrem, že není dána odpovědnost státu za škodu podle §18 zákona č. 58/1969 Sb. pro nesplnění jednoho ze základních předpokladů této odpovědnosti, a to příčinné souvislosti mezi postupem pozemkového úřadu a škodou tvrzenou žalobkyní, které nic nebránilo domáhat se vydání vyvlastněného pozemku i podle zákona o mimosoudních rehabilitacích. Okolnost, že státní orgán nerozhodl o nároku uplatněném žalobkyní ve lhůtě stanovené správním řádem, je v této souvislosti podle odvolacího soudu právně irelevantní, stejně jako další námitky odvolatelky.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně dovolání, jehož přípustnost dovozuje z ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř., a které odůvodňuje podle ustanovení §241a odst. 2 písm. b) o.s.ř. Nesprávný úřední postup pozemkového úřadu spatřuje v tom, že úřad její podání řádně uplatněného restitučního nároku ze dne 16. 9. 1991 vůbec nezaregistroval, což odůvodnil jeho ztrátou, a do evidence žádost zařadil až po urgencích v roce 1992. Tato okolnost měla vliv na pořadí podání, přičemž v dalším období se pozemkový úřad choval úplně pasivně, neplnil svoji funkci, se žalobkyní vůbec nejednal, ve vyřizování věcí byl nečinný a nedodržel tak několik zásadních pravidel řízení podle správního řádu. V důsledku tohoto postupu nebyla žalobkyni vydána ani část vyvlastněného pozemku o výměře 376 m2, která dosud není zastavěna, ani žalobkyně neobdržela žádnou finanční náhradu; žalobou se přitom domáhala náhrady škody pouze za menší část asi 1/3 vyvlastněného pozemku, která je dosud neudržovaná a trvale neslouží účelu, pro který byla vyvlastněna. Dovolatelka podrobně rekapituluje průběh řízení před pozemkovým úřadem a vytýká soudům obou stupňů, že neúplně zjistily skutkový stav věci, žalobu řádně neprojednaly a zkreslily či opomněly podstatné skutečnosti uvedené v žalobě, aniž by přihlédly k tvrzeným skutečnostem a označeným důkazům; zejména vůbec nevzaly v úvahu, že v tehdejší situaci nových a nejasných restitučních zákonů a při nepřehledné evidenci pozemků žalobkyně svůj restituční nárok uplatnila podle dostupných informací u pozemkového úřadu dne 16. 9. 1991 a doložila jej vyvlastňovací listinou. Dovolatelka má za to, že soudy neposuzovaly meritum věci, nezkoumaly a nezabývaly se závažnými a vytýkanými pochybeními pozemkového úřadu jako správního orgánu. Ztrátu návrhu na zahájení správního řízení, marné uplynutí lhůt, nedodržení základních povinností správního orgánu (zejména nejednání s účastníky v součinnosti), neposkytování pomoci ani poučení účastníkům tak, aby neutrpěli v řízení újmu, podle názoru dovolatelky soudy vůbec nevzaly v úvahu. Dovolatelka proto navrhla, aby dovolací soud napadený rozsudek odvolacího soudu zrušil spolu s rozsudkem soudu prvního stupně a vrátil mu věc k dalšímu řízení
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání bylo proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu podáno ve lhůtě uvedené v ustanovení §240 odst. 1 o.s.ř. oprávněnou osobou - účastníkem řízení - a po přezkoumání věci ve smyslu ustanovení §242 odst. 3 o.s.ř. dospěl k závěru, že dovolání směřuje proti rozhodnutí, proti němuž není tento mimořádný opravný prostředek přípustný.
Dovoláním lze napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští (§236 odst. 1 o.s.ř.).
Podle §237 odst. 1 o.s.ř. je dovolání přípustné proti rozsudku odvolacího soudu a proti usnesení odvolacího soudu, jimiž bylo změněno rozhodnutí soudu prvního stupně ve věci samé [písm. a)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, kterým soud prvního stupně rozhodl ve věci samé jinak než v dřívějším rozsudku (usnesení) proto, že byl vázán právním názorem odvolacího soudu, který dřívější rozhodnutí zrušil [písm. b)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není přípustné podle písmena b) a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam [písm. c)]. Podle odstavce 3 tohoto ustanovení rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem.
Žalobkyně dovoláním napadá rozsudek odvolacího soudu ve věci samé, jímž byl potvrzen rozsudek soudu prvního stupně, aniž by mu předcházelo zrušující usnesení odvolacího soudu; přípustnost dovolání lze proto posuzovat pouze podle §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. Přípustnost dovolání podle tohoto ustanovení není založena ani tím, že dovolatel tvrdí, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam; přípustnost dovolání nastává tehdy, jestliže dovolací soud dospěje k závěru, že rozhodnutí odvolacího soudu po právní stránce zásadní význam skutečně má. O rozhodnutí odvolacího soudu po právní stránce zásadního významu jde nejen tehdy, jestliže odvolací soud posuzoval právní otázku, která v projednávané věci měla pro rozhodnutí ve věci zásadní význam (tedy nejde o posouzení jen takové právní otázky, které pro rozhodnutí věci nebylo určující). Rozhodnutí odvolacího soudu musí současně mít po právní stránce zásadní význam z hlediska rozhodovací činnosti soudů vůbec (mající obecný dopad na případy obdobné povahy). Rozhodnutí odvolacího soudu má z tohoto pohledu zásadní význam zpravidla tehdy, jestliže řeší takovou právní otázku, která judikaturou dovolacího soudu nebyla vyřešena nebo jejíž výklad se v judikatuře dovolacího soudu či soudů odvolacích dosud neustálil (vyšší soudy při svém rozhodování řeší takovou otázku rozdílně, takže nelze hovořit o ustálené judikatuře), nebo jestliže odvolací soud posoudil určitou právní otázku v rozporu s ustanoveními hmotného práva, resp. jinak, než je řešena v konstantní judikatuře vyšších soudů [rozhodnutí odvolacího soudu představuje v tomto směru odlišné („nové“) řešení této právní otázky].
Dovolatelka v první řadě namítá, že odvolací soud nesprávně posoudil otázku postupu pozemkového úřadu, který o jejím restitučním podání nerozhodl ve lhůtě stanovené správním řádem, a otázku jeho příčinné souvislosti se vznikem škody spočívající ve ztrátě restitučního nároku.
Podle §18 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb. stát odpovídá za škodu způsobenou v rámci plnění úkolů státních orgánů a orgánů společenské organizace uvedených v §1 odst. 1 nesprávným úředním postupem těch, kteří tyto úkoly plní. Podle §18 odst. 2 zákona odpovědnosti podle odstavce 1 se nelze zprostit.
Odpovědnost za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem podle §18 zákona je objektivní odpovědností státu (bez ohledu na zavinění), jíž se nelze zprostit a která je založena na současném splnění tří podmínek: 1) nesprávný úřední postup, 2) vznik škody a 3) příčinná souvislost mezi nesprávným úředním postupem a vznikem škody. Existence příčinné souvislosti (vztah příčiny a následku) mezi nesprávným úředním postupem a vznikem škody je tedy jedním z nezbytných předpokladů vzniku odpovědnosti za škodu. O vztah příčinné souvislosti se jedná, vznikla-li škoda následkem nesprávného úředního postupu, tedy je-li nesprávný úřední postup a škoda ve vzájemném poměru příčiny a následku. Byla-li příčinou vzniku škody jiná skutečnost, odpovědnost za škodu nenastává.
V posuzovaném případě vyšel odvolací soud ze zjištění (skutkový stav věci v tomto směru dovolatelka nezpochybňuje), že žalobkyně uplatnila dne 16. 9. 1991 svůj restituční nárok u orgánu oprávněného rozhodovat o nárocích podle zákona o půdě, který až v roce 1997 pravomocně rozhodl, že předmětný pozemek pod režim tohoto zákona nespadá. Žalobkyni přitom prekluzívní lhůta k uplatnění nároku podle jiného (na její případ dopadajícího) restitučního zákona (č. 87/1991 Sb.) uplynula dne 1. 10. 1991. Za tohoto stavu považuje dovolací soud za správný závěr odvolacího soudu, že z hlediska příčinné souvislosti ve vztahu ke škodě, která se váže k prekluzi restitučního nároku dnem 1. 10. 1991, je relevantní postup správního orgánu od podání žádosti pouze do tohoto data; pozdější postup již na vznik škody, která vznikla okamžikem zániku restitučního nároku, vliv nemohl mít. Pro posouzení důvodnosti uplatněného nároku je proto rozhodující, zda se správní orgán dopustil nesprávného úředního postupu tím, že od 16. 9. 1991 do 1. 10. 1991 nevydal rozhodnutí o žádosti žalobkyně.
Podle §49 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správního řádu), v jednoduchých věcech, zejména lze-li rozhodnout na podkladě dokladů předložených účastníkem řízení, rozhodne správní orgán bezodkladně. Podle odst. 2 tohoto ustanovení v ostatních případech, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak, je správní orgán povinen rozhodnout ve věci do 30 dnů od zahájení řízení; ve zvlášť složitých případech rozhodne nejdéle do 60 dnů; nelze-li vzhledem k povaze věci rozhodnout ani v této lhůtě, může ji přiměřeně prodloužit odvolací orgán (orgán příslušný rozhodnout o rozkladu). Nemůže-li správní orgán rozhodnout do 30, popřípadě do 60 dnů, je povinen o tom účastníka řízení s uvedením důvodů uvědomit.
Podle této úpravy předpokladem pro bezodkladné rozhodnutí správního orgánu je, aby šlo o věc jednoduchou, tj. zejména takovou, kdy je možné rozhodnout pouze na podkladě dokladů předložených účastníkem řízení, aniž by bylo třeba skutečný stav věci dále objasňovat a dokazovat. Doklady tedy musí být účastníkem řízení předloženy tak, aby z nich správní orgán mohl přesně a úplně zjistit skutečný stav věci. V opačném případě se nejedná o věc jednoduchou a správní orgán nerozhoduje bezodkladně, ale ve stanovené lhůtě 30 dnů (60 dnů ve zvlášť složitých případech), která mu umožňuje provést všechny úkony potřebné k přesnému a úplnému zjištění stavu věci.
Jestliže z podání žalobkyně ze dne 16. 9. 1991 nebylo jasné, zda se jedná o nárok podle zákona č. 87/1991 Sb. nebo podle zákona č. 229/1991 Sb., a jestliže žádost nebyla doložena potřebnými doklady, které by pozemkovému úřadu umožnily přesně a úplně zjistit skutečný stav věci, nelze tuto věc považovat za jednoduchou, a proto měl k jejímu vyřízení lhůtu nejméně 30 dnů od uvedeného data. Tím, že o žádosti před uplynutím této lhůty nerozhodl, nedopustil se nesprávného úředního postupu. Protože ještě před uplynutím třicetidenní lhůty (dne 1. 10. 1991) uplynula žalobkyni lhůta k podání výzvy oprávněné osobě podle §5 odst. 2 zákona č. 87/1991 Sb. s důsledkem prekluze restitučního nároku, je zřejmé, že sama ztráta žádosti ani průtahy v řízení, které nastaly až po uvedeném datu, nejsou v příčinné souvislosti se vznikem škody spočívajícím v tom, že žalobkyně ztratila ke dni 1. 10. 1991 možnost uplatnit restituční nárok podle zákona č. 87/1991 Sb.
Pokud tedy odvolací soud ve shodě se soudem prvního stupně dospěl k závěru, že za rozhodné období pro posuzování nesprávnosti úředního postupu pozemkového úřadu je třeba považovat toliko dobu od 16. 9. 1991 do 1. 10. 1991, a dovodil, že správní řád ani žádný jiný právní předpis neukládal pozemkovému úřadu povinnost rozhodnout o nároku žalobkyně ve lhůtě kratší než 30 dnů, přičemž eventuální průtahy a pochybení, jichž se pozemkový úřad po tomto období dopustil, nejsou pro posouzení nároku žalobkyně na náhradu škody podle zákona č. 58/1969 Sb. relevantní, rozhodl správně, v souladu se zákonem i s ustálenou soudní judikaturou k otázkám příčinné souvislosti. Za této situace nelze jeho rozhodnutí ohledně dovoláním uplatněných právních otázek považovat po právní stránce za zásadně významné a nelze dovodit přípustnost dovolání podle §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř.
Odůvodňuje-li žalobkyně své dovolání též tím, že odvolací soud vycházel z neúplných a nedostatečných skutkových zjištění, zkreslil a opomenul podstatné skutečnosti a k tvrzeným skutečnostem a označeným důkazům nepřihlédl, uplatňuje dovolací důvod upravený v ustanovení §241a odst. 3 o.s.ř., jímž lze namítat, že napadené rozhodnutí vychází ze skutkového zjištění, které nemá podle obsahu spisu v podstatné části oporu v provedeném dokazování; v posuzované věci jde ovšem o nezpůsobilý dovolací důvod, který lze uplatnit jen při přípustnosti dovolání podle ustanovení §237 odst. 1 písm. a), b) o.s.ř., zatímco přípustnost dovolání podle ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. založit nemůže. Dovolání může být totiž podle posledně uvedeného ustanovení přípustné jen tehdy, jde-li o řešení právních otázek (jiné otázky, zejména posouzení správnosti nebo úplnosti skutkových zjištění, přípustnost dovolání neumožňují) a jde-li zároveň o právní otázku zásadního významu.
Ze všech těchto důvodů vyplývá, že dovolání žalobkyně směřuje proti rozhodnutí odvolacího soudu, proti němuž není tento mimořádný opravný prostředek přípustný. Nejvyšší soud ČR proto její dovolání podle ustanovení §243b odst. 5 věty první a §218 písm. c) o.s.ř. odmítl.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle ustanovení §243b odst. 5 věty první, §224 odst. 1, §151 odst. 1 věty první a §146 odst. 3 o.s.ř., neboť žalobkyně s ohledem na výsledek dovolacího řízení nemá na náhradu nákladů dovolacího řízení právo a žalované náklady v dovolacím řízení nevznikly.
Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 29. července 2004
JUDr. Petr Vojtek,v.r.
předseda senátu