ECLI:CZ:NS:2005:33.ODO.622.2005.1
sp. zn. 33 Odo 622/2005
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy Víta Jakšiče a soudců JUDr. Blanky Moudré a JUDr. Ivany Zlatohlávkové ve věci žalobkyně Č. r. – K. v. s. p. K. k. proti žalované C. – S., společnost s ručením omezeným (s r. o.) o zaplacení částky 517.910,- Kč s příslušenstvím, vedené u Okresního soudu v Trutnově pod sp. zn. 10 C 82/2004, o dovolání žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 4. dubna 2005, č. j. 26 Co 146/2005-112, takto:
Usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 4. dubna 2005, č. j. 26 Co 146/2004-112, a usnesení Okresního soudu v Trutnově ze dne 16. února 2005, č. j. 10 C 82/2004-106, se zrušují a věc se vrací Okresnímu soudu v Trutnově k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Okresní soud v Trutnově (dále jen „soud prvního stupně“) usnesením ze dne 16. února 2005, č. j. 10 C 82/2004-106, zastavil řízení o žalobě, jíž se žalobkyně domáhala zaplacení částky 517.910,- Kč s blíže specifikovaným úrokem z prodlení, s tím, že po právní moci usnesení bude věc postoupena K. v. s. p. K. k.. Současně rozhodl o nákladech řízení. Žaloba byla odůvodněna tím, že žalobkyně provedla pro žalovanou prohlídky jatečných zvířat a masa podle §75 odst. 3 zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „veterinární zákon“) a požaduje nyní zaplacení za tyto služby. Soud prvního stupně dospěl k závěru, že předmět řízení nespadá mezi vztahy uvedené v §7 odst. 1 občanského soudního řádu (dále jen „OSŘ“), neboť požadované plnění bylo vynaloženo v souvislosti s výkonem státní správy v oblasti veterinární péče a nárok tak vznikl na základě veřejnoprávního právního předpisu. Podle §75 odst. 3 a 4 zákona o veterinární péči je k rozhodování o tomto nároku dána pravomoc orgánu státní veterinární správy, konkrétně K. v. s. p. K. k. Proto bylo podle §104 odst. 1 OSŘ řízení zastaveno a věc postoupena uvedenému orgánu státní správy.
K odvolání žalobkyně Krajský soud v Hradci Králové jako soud odvolací usnesení soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o nákladech odvolacího řízení. Ztotožnil se se závěrem, že věc nespadá do pravomoci soudu, a nad rámec odůvodnění usnesení soudu prvního stupně uvedl, že předmětem řízení není majetkový vztah mezi právnickou osobou a státem, který by bylo možno posuzovat podle §1 odst. 2 občanského zákoníku (dále jen „ObčZ“). I když se prohlídka jatečných zvířat a masa může jevit jako určitá „služba“ pro provozovatele jatek či jiného podobného zařízení, má uplatněný nárok původ ve veřejnoprávních předpisech. Povinné veterinární vyšetření, byť úplatné, je součástí státního veterinárního dozoru jako jedné ze složek činnosti státní správy ve věcech veterinární péče [§21 odst. 5, §49 odst. 1 písm. l) zákona o veterinární péči], a tak nelze dovodit, že věc patří podle §7 odst. 1 OSŘ do pravomoci soudu. Ta pak není dána ani podle odst. 2 tohoto ustanovení, neboť by tak musel výslovně stanovit zákon. I odvolací soud je přesvědčen, že rozhodnutí o povinnosti zaplatit náhradu nákladů za prohlídku jatečných zvířat náleží podle §75 odst. 4 zákona o veterinární péči do pravomoci orgánu veterinární správy, který náklady vynaložil, když jazykovým a logickým výkladem výrazu „vybírá“ lze dovodit kompetenci tohoto orgánu k vydání správního rozhodnutí ukládajícího provozovateli jatek nebo jiného zařízení povinnost k této platbě v paušální výši stanovené prováděcím předpisem.
Proti tomuto usnesení podala žalobkyně dovolání, v němž namítla, že řízení je postiženo vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, a že rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Vyslovila přesvědčení, že věc patří do pravomoci soudu podle §7 odst. 1 OSŘ, a zdůraznila, že se jedná o náhradu nákladů spojených s výkonem prohlídky jatečných zvířat a masa a s vyšetřením a posouzením živočišných produktů, které je povinen hradit (ve výši stanovené prováděcím předpisem) provozovatel jatek nebo jiného zařízení, v němž nebo pro něž se vyšetření a posouzení provádí. Jedná se o občanskoprávní závazkový vztah, vzniklý – ve smyslu §489 ObčZ – ze skutečností uvedených ve veterinárním zákoně. Podle §49 odst. 1 písm. m) veterinárního zákona provádí orgán veterinární správy obligatorně prohlídku jatečných zvířat a masa jako „službu“, za niž je provozovatel jatek či jiného zařízení podle §75 odst. 3 téhož zákona povinen platit. Ustanovení §75 odst. 4 veterinárního zákona stanoví, že náhradu nákladů vybírá a vymáhá orgán veterinární správy, který náklady vynaložil, a že tato náhrada je jeho příjmem; z toho však nelze dovodit, že tomuto orgánu přísluší o povinnosti k úhradě uvedených nákladů též rozhodnout. Kompetenci orgánu veterinární správy k vydání takovéhoto rozhodnutí veterinární zákon nezakládá a pokud by takovéto rozhodnutí bylo vydáno, odporovalo by článku 2 odst. 3 Ústavy ČR, podle nějž lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Znění §75 odst. 4 veterinárního zákona je podle názoru žalobkyně možno vykládat jen tak, že orgán veterinární správy v případě dobrovolného plnění přijímá peníze za provedené prohlídky na svůj účet a v ostatních případech podává žalobu s cílem dosáhnout vydání rozsudku, t. j. exekučního titulu. Další okruh dovolacích námitek se týkal údajného pochybení soudů obou stupňů při posuzování otázky právní subjektivity žalobkyně. Šlo však o zjevné administrativní nedopatření, neboť tyto námitky byly relevantní ve věci vedené u soudu prvního stupně pod sp. zn. 36 Ro 1575/2003, v níž rozhodl Nejvyšší soud ČR o dovolání žalobkyně usnesením ze dne 22. června 2005, sp. zn. 33 Odo 699/2004, a z tohoto dovolání byly opsány přesto, že otázka způsobilosti žalobkyně k právním úkonům nebyla ve věci sp. zn. 10 C 82/2004 vůbec sporná. Žalobkyně navrhla, aby bylo napadené usnesení, případně i usnesení soudu prvního stupně zrušeno a aby věc byla vrácena odvolacímu soudu nebo soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Podle článku II zákona č. 59/2005 Sb., obsahujícího přechodná ustanovení k novele občanského soudního řádu provedené tímto zákonem, dovolání proti rozhodnutím odvolacího soudu vydaným přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona (t. j. před 1. dubnem 2005) nebo vydaným po řízení provedeném podle dosavadních právních předpisů se projednají podle dosavadních právních předpisů. S ohledem na den vydání napadeného usnesení proto bylo v řízení o dovolání proti němu postupováno podle občanského soudního řádu ve znění před novelou provedenou zákonem č. 59/2005 Sb. (dále opět jen „OSŘ“).
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§10a OSŘ) po zjištění, že dovolání bylo podáno včas k tomu oprávněnou osobou, že je přípustné podle §239 odst. 2 písm. a) OSŘ a že jsou splněny i podmínky uvedené v §241 odst. 2 písm. b), odst. 4 a v §241a odst. 1 OSŘ, přezkoumal napadené usnesení podle §242 odst. 1 a 3 OSŘ a dospěl k závěru, že dovolání je opodstatněné.
Podle §241a odst. 2 písm. b) OSŘ lze dovolání podat z důvodu, že rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Nesprávným právním posouzením je omyl soudu při aplikaci práva na zjištěný skutkový stav (skutkové zjištění). O mylnou aplikaci se jedná, jestliže soud použil jiný právní předpis, než který měl správně použít, nebo aplikoval sice správný právní předpis, ale nesprávně jej vyložil, popř. jestliže ze skutkových zjištění vyvodil nesprávné právní závěry.
Dovolatelka spatřuje nesprávné právní posouzení věci v nesprávnosti závěru, že projednání této věci nepatří do pravomoci soudu, který vychází především z výkladu §75 odst. 4 veterinárního zákona. Této dovolací námitce lze přisvědčit.
Podle §7 odst. 1 OSŘ v občanském soudním řízení projednávají a rozhodují soudy spory a jiné právní věci, které vyplývají z občanskoprávních, pracovních, rodinných a z obchodních vztahů, pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o nich jiné orgány.
Podle §1 odst. 2 ObčZ jsou občanským zákoníkem upraveny majetkové vztahy fyzických a právnických osob, majetkové vztahy mezi těmito osobami a státem, jakož i vztahy vyplývající z práva na ochranu osob, pokud tyto občanskoprávní vztahy neupravují jiné zákony.
Podle §75 odst. 3 veterinárního zákona náklady spojené s výkonem prohlídky jatečných zvířat a masa a s vyšetřením a s posouzením živočišných produktů je povinen hradit provozovatel jatek nebo jiného zařízení, v němž nebo pro něž se vyšetření a posouzení provádí. Tuto náhradu nákladů vybírá a vymáhá orgán veterinární správy, který náklady vynaložil; tato náhrada je jeho příjmem (odst. 4 téhož ustanovení).
Žalobkyně tvrdí, že nárok, jehož se v tomto řízení domáhá, je nárokem ze závazkového právního vztahu, který je založen zákonem o veterinární péči, konkrétně citovanými ustanoveními §75 odst. 3 a 4, a že tento závazkový právní vztah má – ve smyslu §489 ObčZ – občanskoprávní povahu. Občanský zákoník – ve spojení §1 s §2 odst. 2 a 3 – vychází z teoretického kritéria vymezení občanskoprávních vztahů, podle kterého v občanskoprávních vztazích žádný z jejich subjektů nevystupuje – na rozdíl od vztahů veřejnoprávních – v pozici nositele autoritativně vykonávané svrchované veřejné moci. V důsledku toho se jako ústřední princip ovládající oblast občanskoprávních vztahů prosazuje zásada rovného právního postavení jejich subjektů, tedy jak fyzických, tak právnických osob (včetně státu, který má v občanskoprávních vztazích postavení jako kterákoli jiná právnická osoba – srov. §21 ObčZ). Občanskoprávní vztahy jako obecné soukromoprávní vztahy jsou založeny na právní rovnosti jejich subjektů, kdy jejich práva a povinnosti vznikají zásadně na základě projevů vůle vyplývajících z principu jejich autonomie vůle. Naproti tomu vztahy veřejnoprávní jsou založeny na právním postavení nerovném, kdy orgány veřejné moci rozhodují o právech a povinnostech subjektů autoritativně, t. j. rozhodnutí těchto orgánů nejsou na vůli subjektů závislá (srov. blíže Jehlička/Švestka/Škárová a kolektiv: Občanský zákoník, komentář, C. H. Beck, 9. vydání 2004, str. 19 – 20, a řada nálezů a usnesení Ústavního soudu ČR publikovaných ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu České republiky – např. usnesení ze dne 23. června 1995, sp. zn. II. ÚS 86/95, svazek 3, č. 15, Nález ze dne 1. prosince 1998, sp. zn. I. ÚS 41/98, svazek 12, č. 147, Nález ze dne 10. listopadu 1998, sp. zn. I. ÚS 229/98, svazek 12, č. 138, či usnesení ze dne 25. listopadu 1993, sp. zn. II. ÚS 75/93, svazek 2, č. 3). Právě posledně uvedené usnesení definuje veřejnou moc jako takovou moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať již přímo nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech a povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí na vůli subjektu. V současné společnosti se ovšem často prolínají prvky veřejného a soukromého práva tak, že nelze zcela jednoznačně veškerou činnost té či oné instituce označit pouze za veřejnoprávní nebo za soukromoprávní. Některé instituce mohou podle povahy konkrétní činnosti v určitých vztazích vystupovat jako soukromoprávní subjekt, v jiných jako subjekt veřejnoprávní. Proto je třeba vážit, o jaký druh konkrétní činnosti té které instituce se jedná (viz již zmiňovaný Nález Ústavního soudu ČR z 1. 12. 1998, sp. zn. I. ÚS 41/98). Z pohledu toho, jak je shora definována veřejná moc, je zřejmé, že organizační složka státu vystupuje jako orgán veřejné moci tehdy, je-li povolána k tomu, aby autoritativně rozhodovala o právech a povinnostech jiného subjektu. Přitom s ohledem na zásadu, zakotvenou v článku 2 odst. 3 Ústavy ČR a článku 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle níž veřejnoprávní osoby uplatňující státní moc mohou činit pouze to, co zákon stanoví (na rozdíl od zásady „co není zákonem výslovně zakázáno, je povoleno“, uvedené v článku 2 odst. 4 Ústavy ČR a v článku 2 odst. 3 Listiny a vztahující se na osoby soukromého práva), musí právo takto rozhodovat vyplývat ze zákona.
Pro posouzení, zda je právní vztah, z něhož vyplývá žalobkyní uplatněný nárok, občanskoprávní povahy či nikoli, je tedy podstatné, zda v něm orgán veterinární správy vystupuje jako instituce veřejné moci, která je zákonem povolána svým rozhodnutím autoritativně založit práva a povinnosti, které z tohoto vztahu pro jeho účastníky vyplývají. Odpověď na tuto otázku je třeba hledat ve veterinárním zákoně. Není pochyb o tom, že vůle subjektu, který je podle §75 odst. 3 tohoto zákona povinen nést náklady spojené s výkonem prohlídky jatečných zvířat a masa a s vyšetřením a s posouzením živočišných produktů, je veřejnoprávním předpisem omezena potud, že je ze zákona povinen prohlídku a vyšetření podstoupit a její náklady hradit. Pro závěr, že v tomto právním vztahu nevystupují jeho subjekty v rovnoprávném postavení, to však nestačí. Aby bylo možno konstatovat, že orgán veterinární správy je „nadřazen“ provozovateli jatek nebo jiného zařízení v tom smyslu, že je sám povolán rozhodnout o jeho povinnosti platit náhradu nákladů prohlídky a o výši této náhrady, muselo by jeho oprávnění vydat takovéto rozhodnutí vyplývat výslovně ze zákona. Tak tomu ale v tomto případě není.
Orgány státní správy ve věcech veterinární péče uvedené v §43 veterinárního zákona, jejichž kompetence jsou vymezeny v dalších ustanoveních, vystupují vůči fyzickým a právnickým osobám zpravidla z pozice orgánů veřejné moci. To vyplývá především z vymezení působnosti krajských veterinárních správ v §49 odst. 1, podle kterého krajská veterinární správa mimo jiné vyhlašuje mimořádná veterinární opatření [písm. c)], rozhoduje o nařízení mimořádných veterinárních opatřeních vůči individuálně určeným subjektům [písm. d)], nařizuje chovateli předvedení zvířete k veterinárnímu vyšetření [písm. e)], vydává, mění a odnímá povolení k výkonu veterinární asanační činnosti [písm. r)], ukládá pokuty za nesplnění nebo porušení povinností, požadavků nebo podmínek stanovených veterinárním zákonem [písm. s)] apod. Řada kompetencí, jimiž jsou orgány státní veterinární správy vybaveny, dokonce předpokládá vydání rozhodnutí podle správního řádu (srov. §76 odst. 1, 2 veterinárního zákona). Ze znění zmíněných ustanovení je vůle zákonodárce založit nerovné postavení fyzických a právnických osob vůči orgánům státní veterinární správy zcela zřejmá. Naproti tomu z formulace §75 odst. 4 veterinárního zákona používajícího pouze výrazy „vybírá“ a „vymáhá“, nikoli „ukládá“ či „rozhoduje“, takovýto úmysl nevyplývá. Navíc lze předpokládat, že pokud by zákonodárce hodlal svěřit krajským veterinárním správám též rozhodování o povinnosti k náhradě podle §75 odst. 3 veterinárního zákona, zařadil by tuto činnost výslovně do výčtu uvedeného v §49 odst. 1. Výklad, že ustanovení §75 odst. 4 zakládá pravomoc krajské veterinární správy rozhodovat autoritativně o povinnosti k náhradě podle odst. 3 a o výši této náhrady, jde nad rámec znění zákona a lze souhlasit se žalobkyní, že k vydání takového rozhodnutí orgán veterinární správy zákonem povolán není. Za této situace ale nezbývá než uzavřít, že závazkové vztahy, jejichž obsahem je právo orgánu státní veterinární správy na zaplacení náhrady nákladů spojených s výkonem prohlídky jatečných zvířat a masa a s vyšetřením a s posouzením živočišných produktů a jemu odpovídající povinnost provozovatele jatek nebo jiného zařízení tyto náklady nahradit, nejsou vztahy, v nichž mají jejich subjekty nerovné postavení. Proto je nutno je považovat za vztahy občanskoprávního charakteru, konkrétně za závazkové vztahy, které vznikly na základě plnění povinností, jež jejich subjektům ukládá veterinární zákon, t. j. z jiných skutečností uvedených v zákoně (§489 ObčZ). Projednání a rozhodnutí sporů z těchto právních vztahů pak podle §7 odst. 1 OSŘ náleží do pravomoci soudů.
Jestliže odvolací soud a před ním i soud prvního stupně vyložily §75 odst. 4 veterinárního zákona tak, že zakládá pravomoc orgánu veterinární správy rozhodovat o náhradách uvedených v odst. 3, a v důsledku toho shodně dospěly k závěru, že věc nespadá do pravomoci soudů, jak je vymezena v §7 odst. 1 OSŘ, jde o nesprávný výklad jinak správně použitého právního předpisu, čili jejich rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Žalobkyní uplatněný dovolací důvod je tedy naplněn.
Dovolacímu soudu proto nezbylo, než podle §243b odst. 2 věty za středníkem OSŘ napadené usnesení zrušit. Jelikož důvody zrušení platí i pro usnesení soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud i toto usnesení a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§243b odst. 3 věta druhá OSŘ).
V dalším průběhu řízení budou soud prvního stupně, případně i soud odvolací vázány právním názorem, který byl vysloven v tomto usnesení (§243d odst. 1 věta prvá ve spojení s §226 odst. 1 OSŘ). O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího bude rozhodnuto v novém rozhodnutí o věci (§243d odst. 1 věta druhá OSŘ).
Proti tomuto usnesení není opravný prostředek přípustný.
V Brně 28. června 2005
Vít Jakšič,v.r.
předseda senátu