ECLI:CZ:NS:2006:30.CDO.1651.2005.1
sp. zn. 30 Cdo 1651/2005
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Olgy Puškinové a soudců JUDr. Karla Podolky a JUDr. Pavla Pavlíka v právní věci žalobkyně E. W., zastoupené advokátem, 1) I., i. a r. o. P., a 2) P. f. Č. r., o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 9 pod sp. zn. 19 C 33/2003, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. března 2005, č. j. 55 Co 504/2004 - 86, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně se žalobou podanou podle §244 a násl. o. s. ř. domáhala vydání rozsudku, jímž by bylo určeno, že „je vlastnicí pozemkové parcely parc. č. 573 - role o výměře 7.049 m2 v k. ú. Ch. (dle KN část parcely č. 232/2), nyní vedené
u Katastrálního úřadu P. - město na listu vlastnictví č. 4 pro obec m. P. - katastrální území Č. m.“, s odůvodněním, že se cítí být dotčena na svých právech rozhodnutím P. ú. M. m. P. ze dne 6. 8. 2002, č. j. 450/91/11, vydaným podle §9 odst. 4 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o půdě“), jímž bylo s odkazem na ust. §11 odst. 1 písm. c) tohoto zákona rozhodnuto, že není vlastnicí uvedené nemovitosti. Proti tomuto rozhodnutí žalobkyně podala opravný prostředek k Městskému soudu v Praze, který byl z důvodu zrušení části páté o. s. ř. k 31. 12. 2002 odmítnut s poučením, že
ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci tohoto usnesení lze podat žalobu k příslušnému soudu. Uvedený pozemek je sice zastavěn stavbou sídliště Č. M. II. - 4. stavba, jak v průběhu řízení bylo zjištěno, avšak správní orgán dospěl
v napadeném rozhodnutí k nesprávnému skutkovému zjištění, že tato stavba byla zahájena přede dnem 24. 6. 1991.
Obvodní soud pro Prahu 9 rozsudkem ze dne 15. 7. 2004, č. j. 19 C 33/2003 - 50, „žalobu s návrhem žalobkyně, aby soud určil, že je vlastnicí předmětného pozemku, zamítl,“ a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Soud prvního stupně vzal na základě provedených důkazů za prokázané, že žalobkyně je oprávněnou osobou podle zákona o půdě, první účastník osobou povinnou a že předmětný pozemek byl po přechodu vlastnictví na stát zastavěn stavbou obytného souboru sídliště Č. M. II.-
4. etapa v rámci komplexní bytové výstavby, na nějž bylo odborem výstavby bývalého Obvodního národního výboru v Praze 9 dne 24. 9. 1990, sp. zn. Výst./34/1220/Se, vydáno stavební povolení, jež nabylo právní moci dne
31. 10. 1990, vztahující se mimo jiné i na pozemek parc. č. 232/2, z něhož podle geometrického plánu ze dne 19. 4. 1995 byl vyčleněn pozemek parc. č. 232/279
(dle PK parc. č. 573), který v té době nebyl zastavěn. Podle stavebního povolení stavba spočívala ve vybudování 15 bytových objektů s příslušnými obslužnými objekty, včetně příslušné technické vybavenosti, přičemž k odevzdání a převzetí staveniště pro 4. stavbu sídliště Č. M. II. došlo dne 5. 11. 1990. Z fotokopií zápisů ve stavebním deníku soud dále zjistil, že dne 3. 12. 1990 byla na pozemcích určených pro stavbu sídliště prováděna skrývka ornice, počínaje dnem 22. 1. 1991 výkopy a zářezy pro podzemní vedení, přičemž tyto práce pokračovaly až do roku 1995. Dřívější rozhodnutí správního orgánu ze dne 26. 5. 1999, jímž bylo rozhodnuto, že A. N. a E. W. jsou vlastnicemi pozemku č. parc. 232/279 - ostatní plocha o výměře 6.775 m2 v kat. ú. Č. M. (dle Pk část parc. č. 573 role o výměře 7.049 m2 v k. ú. Ch.), bylo na základě opravného prostředku podaného společnosti I. zrušeno usnesením Městského soudu v Praze, sp. zn.
28 Ca 184/99, jež nabylo právní moci dne 26. 4. 2001, a věc byla vrácena správnímu orgánu k dalšímu řízení. Při právním posouzení věci vycházel soud prvního stupně
z ust. §11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě a dovodil, že v daném případě je za stavbu, která byla realizována i na předmětném pozemku, třeba považovat obytný soubor Č. M. II. - 4. stavba, a to jako celek. Jednalo se o stavu rozsáhlou, zasahující
do řady pozemků, vznikající postupně v určitém koordinovaném sledu stavebních prací, v jejichž důsledku výstavba zahájená již v roce 1990 zasáhla i do období
po 24. 6. 1991. Zastavěnost předmětného pozemku nelze podle názoru soudu posuzovat podle toho, zda se určitá část již započaté a realizované stavby, která připadá v postupu prací na předmětný pozemek, na tomto pozemku ke dni účinnosti zákona nacházela či nikoliv, nebo zda v této dílčí části stavby šlo či nešlo o stavbu, která by svým charakterem bránila zemědělskému využití pozemku. Není totiž smyslem zákonné úpravy, aby v rámci jedné stavby, jíž je dotčeno více pozemků, byla posuzována zastavěnost každého jednotlivého pozemku odlišně z hlediska časového sledu prací tak, jak na těchto jednotlivých pozemcích probíhaly. Z tohoto důvodu proto není rozhodující, že pozemkový úřad při svých šetřeních v roce 1995 zjistil, že na předmětném pozemku se nenacházejí žádné nadzemní stavby a že zde ještě nezapočala skrývka ornice. Stavba obytného souboru Č. M. II. - 4. stavba jako celek pak splňuje podmínky zastavěnosti podle §11 odst. 1 písm. c) zákona
o půdě, neboť se na ní nachází stavba, která brání zemědělskému či lesnímu využití pozemku, nejedná se o stavbu movitou ani dočasnou, jednoduchou nebo drobnou či umístěnou pod povrchem země. Celá stavba byla zahájena na základě stavebního povolení vydaného před 24. 6. 1991, a to zápisem ve stavebním deníku, a byla zahájena do 2 let od vydání stavebního povolení. Soud sice neměl k dispozici originál stavebního deníku, nicméně není důvodu pochybovat o tom, že fotokopie založená ve správním spise je nesprávná. Další důkaz navržený žalobkyní, a to výslech svědka J. N., který prováděl zaměření předmětné parcely v roce 1995, soud neprovedl s odkazem na ust. §250d odst. 1 o. s. ř.
K odvolání žalobkyně Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 22. 3. 2005, č. j.
55 Co 504/2004 - 86, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení. Odvolací soud převzal skutková zjištění obvodního soudu a ztotožnil se i s jeho závěry právními. K odvolacím námitkám žalobkyně uvedl, že pro posouzení, kdy byla stavba obytného souboru Č. M. II. - 4. zahájena, není významné, kdy došlo k přímé realizaci stavby na předmětném pozemku, nýbrž rozhodující je okamžik zahájení této stavby jako celku, když stavební úřad vydal stavební povolení na stavbu Č. M. II.- 4. stavba jako celek. Dále odvolací soud s ohledem na skutečnost, že žádný právní předpis stavebníkovi neukládá povinnost oznámit zahájení stavby stavebnímu úřadu, jazykovým výkladem ust. §11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě dovodil, že zahájením stavby se rozumí datum skutečného zahájení stavby, která byla oznámena stavebnímu úřadu ve smyslu jejího povolení. Podle záznamu ve stavebním deníku byla stavba sídliště zahájena sejmutím ornice dne 3. 12. 1990 a je nerozhodné, že k tomu nedošlo přímo na předmětném pozemku.
Proti tomuto rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání, jehož přípustnost dovozuje z ust. §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř, a podává je z důvodu uvedeného v ust. §241a odst. 2 písm. b) o. s. ř., neboť má za to, že rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam z důvodu, že řeší právní otázku v rozporu s hmotným právem i ustálenou judikaturou Nejvyššího soudu ČR
a Ústavního soudu ČR. Nesouhlasí se závěrem odvolacího soudu, že za stavbu
ve smyslu ust. §11 odst. 1 písm. c) zák. č. 29/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je třeba považovat stavbu obytného souboru Č. M. II. - 4 stavba jako celek, že pro účely posouzení pojmu stavba je v daném případě rozhodující obsah stavebního povolení vydaného stavebním úřadem a že naopak není významné, kdy došlo k přímé realizaci stavby na pozemku žalobkyní požadovaném. Dovolatelka je naopak tohoto názoru, že za stavbu ve smyslu uvedeného ustanovení není možné považovat obytný soubor jako celek, jelikož právní řád v případě soukromoprávních vztahů, jakým je nepochybně i vlastnické právo žalobkyně, pod pojmem stavba rozumí pouze a jedině jednotlivé části takového souboru (budovy), které představují věc v právním smyslu a které se nacházejí na jednotlivých konkrétních pozemcích. Pojem stavby tak, jak je chápán stavebními předpisy a případně uváděn ve stavebním povolení, nelze pro tyto účely vůbec použít, jak uvedl Nejvyšší soud ČR v rozsudku publikovaném v časopise PR č. 8/1998. K obdobnému závěru při výkladu uvedeného ustanovení dospěl i Ústavní soud ČR v nálezu sp. zn. IV. ÚS 176/03, podle nějž „výklad pojmů obsažených v restitučních předpisech nelze podřizovat pojmům obsaženým v jiných právních předpisech či odvětvích veřejného práva, v daném případě práva stavebního. Je totiž v konkrétním případě třeba volit takovou interpretaci, která by směřovala k maximálnímu naplnění účelu restituce“. V obdobné souvislosti Ústavní soud ČR v rozhodnutí sp. zn. I. ÚS 754/01 uvedl, že „ust. §11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě nelze...interpretovat příliš extenzivně a dovozovat, že jde-li o ucelený rekreační areál, nelze jej vydat, ať je jakkoliv rozsáhlý...“. Podle dovolatelky tedy zastavěnost předmětného pozemku ve smyslu cit. ustanovení nelze posuzovat podle toho, zda se určitá část již případně započatého stavebního souboru ve smyslu stavebního povolení na daném pozemku nacházela či nikoliv, jak odvolací soud dovodil; za stavbu je třeba považovat pouze budovu, jež tvoří samostatnou věc v právním slova smyslu, a zastavěnost je třeba posuzovat výhradně z pohledu takové konkrétní budovy, přičemž povinná osoba musí prokázat, že stavba této budovy byla zahájena před účinností zákona o půdě, což se v daném případě nestalo. Navrhla, aby rozsudky soudů obou stupňů byly zrušeny a aby věc byla vrácena soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o. s. ř.) po zjištění, že dovolání bylo podáno včas, oprávněnou osobou, účastnicí řízení, řádně zastoupenou advokátem, přezkoumal napadený rozsudek odvolacího soudu podle §242 o. s. ř. a dospěl
k závěru, že dovolání proti výroku rozsudku odvolacího soudu o věci samé je
k výkladu ust. §11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě přípustné podle §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., není však opodstatněné.
Podle §11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě pozemky nelze vydat v případě, že pozemek byl po přechodu nebo převodu do vlastnictví státu nebo jiné právnické osoby zastavěn; pozemek lze vydat, nebrání-li stavba zemědělskému nebo lesnímu využití pozemku, nebo jedná-li se o stavbu movitou, nebo dočasnou, nebo jednoduchou, nebo drobnou anebo stavbu umístěnou pod povrchem země.
Za zastavěnou část pozemku se považuje část, na níž stojí stavba, která byla zahájena před 24. 6. 1991, a část pozemku s takovou stavbou bezprostředně související
a nezbytně nutná k provozu stavby. Zahájením stavby se rozumí datum skutečného zahájení stavby, zapsané do stavebního deníku a oznámené stavebnímu úřadu, pokud byla stavba zahájena do dvou let od vydání stavebního povolení.
Již v rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 2. 1993, č. j.
15 Ca 46/93, uveřejněném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod R 70/94, a dále např. v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 31. 5. 1999, sp. zn. 20 Cdo 1000/99, uveřejněném v časopise Soudní judikatura 7/99, byl zaujat právní názor, že „zastavěním pozemku ve smyslu ust. §11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě je třeba rozumět zastavění pozemku trvalou stavbou (jež je tu stavbou hlavní), která má povahu nemovitosti a která má za následek trvalou změnu využití pozemku“.
V rozsudku ze dne 29. 2. 1999, č. j. 10 Ca 24/94, uveřejněném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. R 73/95, Krajský soud v Praze vyslovil, že
„pro posouzení toho, zda lze zastavěný pozemek vydat [ve smyslu ust. §11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě], je rozhodující pouze to, zda stavba brání nebo nebrání zemědělskému nebo lesnímu využití pozemku, a nikoliv její velikost a hodnota stavby nebo účelnost jejího dalšího využití“. Krajský soud v Brně pak v rozsudku
ze dne 4. 1. 1994, sp. zn. 29 Ca 177/93, uveřejněném v časopise Právní rozhledy, uvedl, že „ustanovení §11 odst. 1 písm. c), věta za středníkem, zákona o půdě je nutno vykládat v návaznosti na úvodní ustanovení tohoto zákona. Hovoří-li zákon
o zemědělské výrobě nebo zemědělském využití pozemku, má na mysli možnost zemědělsky obhospodařovat půdu“.
Smysl a účel zákona o půdě je vyjádřen v preambuli tohoto zákona, v níž se deklaruje snaha tímto zákonem zmírnit následky některých majetkových křivd,
k nimž došlo vůči vlastníkům zemědělského a lesního majetku v letech 1948 až 1989, dosáhnout zlepšení péče o zemědělskou a lesní půdu obnovením původních vlastnických vztahů k půdě a upravit vlastnické vztahy k půdě v souladu se zájmy hospodářského rozvoje venkova i v souladu s požadavky na tvorbu krajiny
a životního prostředí.
V nálezu sp. zn. ÚS 176/03 Ústavní soud zaujal názor, že „institut překážek
ve vydání nemovitosti podle ust. §11 zákona o půdě je institutem stanovujícím výjimku z účelu restitucí. Důvodem těchto výluk je působení konkrétního veřejného zájmu nebo práv třetích subjektů (zastavěnost pozemku stavbou, zřízení tělovýchovného nebo sportovního zařízení, zřízení hřbitova atd.), které v daném případě převažují nad účelem restituce a samotným restitučním nárokem na vydání původních pozemků a které by s ohledem na povahu zatížení pozemku vylučovaly nebo omezovaly využití pozemku v jiném soukromém vlastnictví. Při interpretaci
a aplikaci restitučních předpisů je třeba mít na zřeteli účel a předmět úpravy těchto předpisů. Pojmy a instituty obsažené v restitučních předpisech je proto třeba vykládat s ohledem na to, aby byl v maximální míře dosažen jejich účel, a rovněž s ohledem na to, že předmětem úpravy těchto předpisů jsou vztahy majetkoprávní, které jsou svou povahou občanskoprávní vztahy. Výklad pojmů obsažených v restitučních předpisech proto nelze podřizovat pojmům obsaženým v jiných právních předpisech či odvětvích veřejného práva (práva stavebního). Je totiž třeba v konkrétním případě volit takovou interpretaci, která by směřovala k maximálnímu naplnění účelu restituce a současně respektovala proporcionalitu mezi omezením restitučního nároku na vydání původních pozemků a prosazením konkrétního veřejného zájmu“.
Obdobný právní názor zaujal i Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 754/01,
v němž dovodil, že „zákon č. 229/1991 Sb. sleduje v prvé řadě ten cíl, aby byl původní majetek oprávněným osobám reálně vydán, a pouze výjimečně, jsou-li beze všech pochybností splněny předpoklady stanovené tímto zákonem v ust. §11, pozemky vydat nelze. Byl-li pozemek po převodu nebo přechodu do vlastnictví státu zastavěn, uvádí zákon v ust. §11 odst. 1 písm. c) celkem šest samostatných výjimek, za jejichž splnění lze i zastavěný pozemek vydat. Za zastavěnou část pozemku se přitom považuje část, na níž stojí stavba a část pozemku s takovou stavbou bezprostředně související a nezbytně nutná k provozu stavby“. Dále Ústavní soud
z obecného hlediska připomenul, že „podle zák. č. 220/1991 Sb. lze oprávněné osobě vydat i pozemky, na nichž se nacházejí stavby bránící zemědělskému nebo lesnímu využití takového pozemku, pokud se jedná z hlediska stavebně technického
o některou ze staveb uvedených v ust. §11 odst. 1 písm. c) citovaného zákona, a že zákon o půdě sice počítá se zajištěním zemědělského využití pozemku, z jeho preambule však nicméně vyplývá, že tento cíl má být podřazen požadavku zmírnění majetkových křivd tím, že zlepšení péče o půdu spojuje s obnovením původních vlastnických vztahů k ní“ (viz závěry uvedené v nálezu sp. zn. II. 747/2000
a v usnesení Ústavního soudu ČR, svazek 26, nález č. 63).
V posuzovaném případě bylo zjištěno, že předmětný pozemek, k němuž žalobkyně uplatnila restituční nárok, resp. již uplatněný nárok na ní přešel, byl
na základě stavebního povolení vydaného odborem výstavby bývalého Obvodního národního výboru v P. ze dne 24. 9. 1990 zahrnut do výstavby obytného souboru (sídliště) Č. M. II. - 4. stavba v rámci komplexní bytové výstavby, který spočíval ve vybudování 15 bytových objektů s příslušnými obslužnými objekty, včetně technické vybavenosti. K odevzdání a převzetí staveniště pro 4. stavbu sídliště Č. M. II. došlo dne 5. 11. 1990, přičemž podle zápisu ve stavebním deníku byla stavba zahájena dne 3. 12. 1990, kdy na pozemcích určených pro stavbu uvedeného sídliště bylo provedeno sejmutí ornice, a počínaje dnem 22. 1. 1991 byly prováděny výkopy a hloubeny zářezy pro podzemní vedení.
Dovolací soud se ztotožňuje s názorem dovolatelky, že právní řád
v soukromoprávních vztazích pod pojmem stavba rozumí jednotlivé části (budovy) souboru staveb obytného sídliště, které představují věc v právním smyslu a které se nacházejí na jednotlivých konkrétních pozemcích, nicméně má za to, že pojem zahájení stavby uvedený v ust. §11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě je v daném případě třeba vykládat extenzivněji, jak to učinil odvolací soud. Jestliže totiž
ze skutkových zjištění vyplynulo, že předmětný pozemek byl podle stavebního povolení i zastavovacího plánu spolu s dalšími pozemky určen k tomu, aby na něm byl v rámci komplexní bytové výstavby vybudován obytný soubor (sídliště) Č. M. II. - 4. stavba, který spočíval ve vystavění 15 bytových objektů s příslušnými obslužnými objekty, včetně technické vybavenosti, přičemž stavební povolení ze dne 24. 9. 1990 bylo vydáno nikoliv na výstavbu každé jednotlivé stavby (budovy), nýbrž na celý soubor obytných a dalších staveb sídliště Č. M. II - 4. stavba, je
pro okamžik zahájení takového souboru staveb třeba vycházet z data zahájení stavby sídliště jako celku, k němu došlo podle záznamu ve stavebním deníku dne
3. 12. 1990, tedy do 2 let od vydání stavebního povolení. Byť se po dokončení
a kolaudaci staly obytné domy na sídlišti a případně i jiné stavby samostatnými věcmi v právním slova smyslu, bylo by v daném případě v rozporu s účelem i smyslem zákona o půdě vyjádřeném v jeho preambuli vyložit uvedený pojem zahájení stavby jiným způsobem, neboť i když tento zákon sleduje především nápravu některých majetkových křivd, byla stavba sídliště Č. M. II.- 4.stavba pojímána
a projektována jako sídlištní obytný celek od počátku a rovněž tak i ve stavebním povolení vydaném v roce 1990. Kromě důvodů pro zamítnutí žaloby uvedených
v rozhodnutích soudů obou stupňů je s ohledem na citovanou judikaturu Nejvyššího soudu, Ústavního soudu i odvolacích soudů třeba přihlédnout též k tomu, že předmětný pozemek byl v rámci výstavby sídliště zastavěn trvalými stavbami majícími povahu nemovitostí (obytné domy) a mající za následek trvalou změnu využití předmětného pozemku, které brání jeho zemědělskému nebo lesnímu využití. Takováto interpretace citovaného ustanovení §11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě současně respektuje proporcionalitu mezi omezením restitučního nároku žalobkyně na vydání původního pozemku a prosazením veřejného zájmu týkajícího se vlastnických poměrů v již vybudovaném a dokončeném sídlišti v lokalitě Č. M. II.
Pro úplnost je třeba dodat, že odkaz dovolatelky na rozsudek Nejvyššího soudu
ze dne 26. 10. 1999, sp. zn. 2 Cdon 1414/97, není případný, neboť v něm byla řešena otázka, zda v restitučních věcech lze zpevněnou asfaltovou plochu - parkoviště - považovat za stavbu bránící vydání pozemku podle zákona č. 87/1991 Sb.,
o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů.
Z uvedeného vyplývá, že dovolací důvod podle §241a odst. 2 písm. b) o. s. ř. nebyl naplněn a že rozhodnutí odvolacího soudu je správné. Nejvyšší soud proto dovolání žalobkyně podle §243b odst. 2 věta první o. s. ř. zamítl.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 1, §224 odst. 1, §151 odst. 1 a §142 odst. 1 o. s. ř., neboť žalobkyně nemá s ohledem
na výsledek dovolacího řízení na náhradu nákladů tohoto řízení právo a ostatním účastníkům žádné náklady řízení nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 14. června 2006
JUDr. Olga Puškinová, v. r.
předsedkyně senátu