ECLI:CZ:NS:2008:25.CDO.4513.2007.1
sp. zn. 25 Cdo 4513/2007
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Vojtka a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Roberta Waltra v právní věci žalobců a) RNDr. T. G., a b) Ing. V. S., zastoupených advokátkou, proti žalované České republice – Ministerstvu financí ČR, o zaplacení 2.646.794,- Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 22 C 168/2005, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. října 2006, č. j. 20 Co 270/2006-65, takto:
I. Dovolání se odmítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 20. 3. 2006, č. j. 22 C 168/2005-42, zamítl žalobu na zaplacení 2.646.794,- Kč s příslušenstvím a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Neshledal důvodnou žalobu, jíž se žalobci jako spoluvlastníci nájemního domu domáhali proti státu náhrady škody (ušlého zisku), představující rozdíl mezi smluvním nájemným ve výši, jaké dosahovali v letech 2002 až 2004 u deseti bytů ve svém domě, a nájemným regulovaným podle vyhlášky Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., zrušené nálezem Ústavního soudu ČR č. 231/2000 Sb., a následně podle výměrů Ministerstva financí č. 1/2002 a č. 6/2002 (zrušeny nálezem Ústavního soudu ČR č. 528/2002 Sb.). Soud prvního stupně dospěl k závěru, že ze skutečnosti, že se v období po zrušení vyhlášky č. 176/1993 Sb. nedařilo v zákonodárném sboru dosáhnout politické shody pro přijetí zákona o nájemném z bytů, ačkoli mu byly opakovaně předkládány návrhy legislativního řešení, nelze dovozovat nečinnost státu a jeho nesprávný úřední postup podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Požadavek žalobců nelze posuzovat ani podle obecných ustanovení občanského zákoníku o náhradě škody, neboť vztah mezi občanem a státem v této rovině není vztahem občanskoprávním ve smyslu §1 odst. 2 obč. zák. Žalobci mají navíc možnost obrátit se na soud se žalobou o nahrazení projevu vůle – souhlasu nájemce se zvýšením nájemného z bytu.
K odvolání žalobců Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 26. 10. 2006, č. j. 20 Co 270/2006-65, rozsudek soudu prvního stupně ve výroku o věci samé potvrdil, změnil jej ve výroku o náhradě nákladů řízení a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení. Ztotožnil se se závěrem soudu prvního stupně o nedůvodnosti žaloby a zdůraznil, že nárok žalobců na náhradu škody se může vázat výlučně k období po 20. 3. 2003, kdy bylo nálezem Ústavního soudu ČR č. 84/2003 Sb. zrušeno poslední nařízení vlády č. 567/2002 Sb. o regulaci výše nájemného z bytů, neboť do této doby bylo toto nařízení vlády v platnosti a nálezy Ústavního soudu ČR zpětnou účinnost nemají. Ani poté však nelze dovozovat nesprávný úřední postup státu v tom, že v důsledku rozložení sil v Parlamentu ČR nedošlo k přijetí požadovaného zákona, přičemž nálezy Ústavního soudu ČR a čl. 89 odst. 2 Ústavy nelze interpretovat tak, že na jejich základě je zákonodárný orgán povinen přijmout právní předpis. Odvolací soud dále uvedl, že žalobci neprokazovali ani netvrdili, že by se pokusili zamezit vzniku své tvrzené majetkové újmy žalobou o nahrazení projevu vůle – souhlasu nájemce se změnou nájemní smlouvy o výši nájemného.
Proti tomuto rozsudku podali žalobci dovolání, jehož přípustnost dovozují z §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. a zásadní právní význam napadeného rozhodnutí spatřují v řešení těchto otázek: 1) zda existence protiústavního stavu v oblasti regulace nájemného konstatovaného Ústavním soudem ČR je nesprávným úředním postupem, 2) zda rozhodnutí soudu o nesprávném úředním postupu státu v oblasti regulace nájemného by bylo nepřípustným zásahem soudní moci do moci zákonodárné a výkonné a narušením dělby moci, 3) zda lze přiznat náhradu škody vzniklou na základě předpisů zrušených Ústavním soudem ČR i za období před jejich zrušením, 4) zda Ústavním soudem ČR konstatovaná existence protiústavního stavu může založit odpovědnost státu za náhradu škody, 5) zda vyhláškou Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., jeho výměry č. 1/2002, 6/2002 a nařízením vlády č. 547/2002 Sb. byla porušena vlastnická práva vlastníků domů s byty s regulovaným nájemným a 6) zda lze z nálezu pléna Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 20/2005, dovodit pouze odpovědnost státu za škodu z hlediska ustanovení §420 a násl. obč. zák., nikoli podle zákona č. 82/1998 Sb. Žalobci považují názor odvolacího soudu, že z nepřijetí ústavně konformní úpravy nájemného nelze dovozovat nečinnost státu s následnou odpovědností podle zákona č. 82/1998 Sb., za porušení principů právního státu a za nastolení absurdního stavu, který pak „dokresluje i skutečnost, že odvolací soud změnil výrok prvostupňového rozhodnutí o nákladech řízení a sám nepřiznal náhradu nákladů odvolacího řízení“. Brojí proti závěru odvolacího soudu, že nárok na náhradu škody lze uplatnit pouze za období od 20. 3. 2003, kdy bylo zrušeno nařízení vlády č. 567/2002 Sb., a mají za to, že tento právní předpis byl shledán protiústavním, a proto jej nelze považovat za relevantní právní úpravu regulace nájemného z bytů, která by byla v souladu se zákonem, ústavním pořádkem a mezinárodními závazky České republiky. Nesouhlasí s názorem odvolacího soudu, že měli podat žalobu na nahrazení projevu vůle nájemce, resp. souhlasu se změnou výše nájemného, a tvrdí, že takový postup pronajímatele neměl v daném období oporu v zákoně. Jelikož soudy v obdobných věcech opakovaně udržují diskriminaci skupiny občanů - vlastníků nemovitostí s byty s regulovaným nájemným - a nerespektují nálezy Ústavního soudu ČR, žalobci navrhují, aby dovolací soud rozhodnutí soudů obou stupňů zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání bylo podáno včas, účastníky řízení, zastoupenými advokátem ve smyslu §241 odst. 1 o.s.ř., dospěl k závěru, že dovolání není přípustné.
Podmínky přípustnosti dovolání proti rozsudku odvolacího soudu upravuje ustanovení §237 o.s.ř.
Podle ustanovení §237 odst. 1 o.s.ř. je dovolání přípustné proti rozsudku odvolacího soudu a proti usnesení odvolacího soudu, jimiž bylo změněno rozhodnutí soudu prvního stupně ve věci samé [písm. a)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, kterým soud prvního stupně rozhodl ve věci samé jinak než v dřívějším rozsudku (usnesení) proto, že byl vázán právním názorem odvolacího soudu, který dřívější rozhodnutí zrušil [písm. b)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není přípustné podle ustanovení písmena b) a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam [písm. c)].
Rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem (§237 odst. 3 o.s.ř.).
V daném případě se přípustnost dovolání řídí ustanovením §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. Dovolání je podle tohoto ustanovení přípustné jen tehdy, jde-li o řešení právních otázek (jiné otázky, zejména posouzení správnosti nebo úplnosti skutkových zjištění přípustnost dovolání nezakládají – srov. §241a odst. 3 o.s.ř.) a současně se musí jednat o právní otázku zásadního významu.
Dovolatelé zásadní právní význam napadeného rozhodnutí vymezili v šesti otázkách. Žádná z nich však ve smyslu §237 odst. 3 o.s.ř. zásadní právní význam rozhodnutí nezakládá.
K otázkám ad 1), 2) a 4) lze uvést, že problém, zda nepřijetí zákona Parlamentem České republiky zakládá podle zákona č. 82/1998 Sb. majiteli domu nárok na náhradu škody způsobené nečinností státu, byla již dovolacím soudem na obdobném skutkovém základě řešena v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, publikovaném pod č. 7 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 2008, kdy s poukazem na čl. 15, čl. 23 odst. 3 a čl. 26 Ústavy České republiky byl učiněn závěr, že proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či v Senátu PČR není úředním postupem ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb. a z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům. Na tom nic nemění ani nález Ústavního soudu č. 231/2000 Sb., v jehož odůvodnění se in fine uvádí, že „Ústavní soud dospěl k závěru, že vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb. je v rozporu s čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě, čl. 11 odst. 1, čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny a čl. 1 Ústavy, a proto ji podle §70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. zrušil dnem 31. prosince 2001, aby legislativě poskytl dostatek času k vytvoření nového kvalitního právního předpisu“ (obdobně v nálezech č. 528/2002 Sb., 84/2003 Sb.). Nelze totiž dovozovat, že by tímto Ústavní soud stanovil zákonodárnému sboru závazně lhůtu k přijetí nového právního předpisu, a to už z toho důvodu, že takovou pravomocí Ústavní soud nedisponuje; podle Ústavy České republiky (zákon č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších změn) ani podle jiného zákona touto pravomocí není nadán [podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem, o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem]. Jelikož nepřijetí zákona Parlamentem České republiky není nesprávným úředním postupem, nelze uvažovat ani o případném narušení dělby moci vydáním soudního rozhodnutí, které by toto jednání za nesprávný úřední postup označilo.
Právní názor odvolacího soudu, že pro vznik odpovědnosti státu za škodu nebyl v prvé řadě splněn předpoklad nesprávného úředního postupu orgánu státu při uplatňování veřejné moci, je tedy správný a v souladu s ustálenou judikaturou dovolacího soudu.
Odvolací soud rovněž nepochybil v závěru, že podzákonné právní předpisy týkající se regulace nájemného z bytů (vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., výměry Ministerstva financí č. 1/2002 a č. 6/2002 a nařízení vlády č. 567/2002 Sb.) byly až do zrušení nálezy Ústavního soudu součástí českého právního řádu a práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před jejich zrušením zůstala podle §71 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb. nedotčena, takže nájemné z bytů bylo až do 20. 3. 2003 (dne vyhlášení nálezu Ústavního soudu ČR publikovaného pod č. 84/2003 Sb., kterým byl zrušen poslední z těchto předpisů, nařízení vlády č. 567/2002 Sb.) regulováno. Samotný fakt zásahu do vlastnického práva, jak jej konstatoval Ústavní soud, neznamená naplnění podmínek odpovědnosti státu za škodu. V tomto směru proto dovolací soud neshledává položené otázky ad 3) a 5) za zásadně právně významné.
Aplikace §420 a násl. obč. zák., nastíněná dovolateli v otázce ad 6), na daný skutkový stav nepřichází v úvahu a je zcela vyloučena, neboť nároky vyplývající z jednání orgánů státu při výkonu státní moci je třeba posuzovat podle právního předpisu upravujícího odpovědnost státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Občanský zákoník upravuje (mimo jiné) majetkové vztahy fyzických a právnických osob a majetkové vztahy mezi těmito osobami a státem (§1 odst. 2 obč. zák.); pokud je účastníkem těchto občanskoprávních vztahů stát, je právnickou osobou a má zásadně rovné postavení s ostatními účastníky občanskoprávních vztahů. Nejdůležitějším znakem státních orgánů, pokud nevystupují jako účastníci občanskoprávních vztahů s vlastními právy a povinnostmi, je jejich pravomoc, charakterizovaná okruhem prostředků svěřených do působnosti příslušného státního orgánu, typicky právě vydávání právních aktů normativní a individuální povahy. Z uvedeného je zřejmé, že stát má i při legislativním procesu tzv. vrchnostenské postavení a jeho případná odpovědnost za jednání zákonodárného orgánu při navrhování a schvalování právních předpisů je povahy veřejnoprávní.
Jak vyplývá z výše uvedeného, není důvodu pro závěr, že by napadené rozhodnutí odvolacího soudu mělo ve věci samé po právní stránce zásadní význam ve smyslu §237 odst. 1 písm. c) a odst. 3 o.s.ř. Dovolání tak není podle těchto ustanovení přípustné a Nejvyšší soud je odmítl podle §243b odst. 5, věty první, a §218 písm. c) o.s.ř.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5, věty první, §224 odst. 1, §151 odst. 1 a §146 odst. 3 o.s.ř. za situace, kdy žalobci neměli v dovolacím řízení úspěch, avšak žalované žádné náklady dovolacího řízení nevznikly.
Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 29. ledna 2008
JUDr. Petr Vojtek, v. r.
předseda senátu