ECLI:CZ:NS:2008:25.CDO.4531.2007.1
sp. zn. 25 Cdo 4531/2007
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Vojtka a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Roberta Waltra v právní věci žalobce Ing. J. J., zastoupeného advokátem, proti žalované České republice – Ministerstvu financí ČR, o 104.400,- Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 13 C 169/2005, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. listopadu 2006, č. j. 13 Co 218/2006-49, takto:
I. Dovolání se odmítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 17. 1. 2006, č. j. 13 C 169/2005-29, zamítl žalobu na zaplacení 104.400,- Kč s příslušenstvím a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Neshledal důvodnou žalobu, jíž se žalobce jako vlastník nájemního domu domáhal proti státu náhrady škody (ušlého zisku), představující za období let 2002 až 2005 rozdíl mezi smluvním nájemným ve výši, jaké dosahuje u jednoho bytu ve svém domě, a nájemným regulovaným podle vyhlášky Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., zrušené nálezem Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. Soud prvního stupně dospěl k závěru, že legislativní nečinnost státu spočívající v nevydání příslušného předpisu o nájemném není výkonem veřejné moci a nejde tedy o odpovědnost za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád).
K odvolání žalobce Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 29. 11. 2006, č. j. 13 Co 218/2006-49, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení. Ztotožnil se s jeho závěrem o nedůvodnosti žaloby, byť argumentaci v odůvodnění prvostupňového rozsudku neshledal zcela správnou, a uvedl, že nárok žalobce na náhradu škody, která mu měla být způsobena nečinností zákonodárného orgánu státu, se může vázat výlučně k období po 20. 3. 2003 (kdy bylo nálezem Ústavního soudu ČR č. 84/2003 Sb. zrušeno poslední nařízení vlády č. 567/2002 Sb. o regulaci výše nájemného z bytů); do tohoto dne byl stát činný a vydával regulační normy platné a účinné, byť následně zrušené a označené Ústavním soudem ČR za neústavní. Jelikož žalobce nevyužil možnosti obrátit se na soud s požadavkem nahrazení projevu vůle nájemce ke změně výše nájemného ani s nárokem na vydání bezdůvodného obohacení, je třeba považovat žalobu za předčasnou a tedy nedůvodnou. Nárok na náhradu škody vůči státu totiž může přicházet v úvahu jedině tam, kde se oprávněný nedomůže svého práva přímo proti druhému účastníku závazkového vztahu.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce dovolání, jehož přípustnost dovozuje z §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. a „fakticky, byť ne formálně“, též z §237 odst. 1 písm. a) o.s.ř. Zásadní právní význam napadeného rozhodnutí spatřuje v řešení následujících otázek: 1) zda existence pravomocného rozhodnutí o zamítnutí návrhu na určení neplatnosti cenového ujednání a na stanovení výše nájemného je překážkou věci pravomocně rozhodnuté; 2) zda existence protiústavního stavu v oblasti regulace nájemného konstatovaného Ústavním soudem ČR je nesprávným úředním postupem; 3) zda nečinnost Vlády ČR v oblasti regulovaného nájemného je nesprávným úředním postupem; 4) zda konstatování soudu o nesprávném úředním postupu státu v oblasti regulace nájemného by bylo nepřípustným zásahem soudní moci do moci zákonodárné a výkonné a narušením dělby moci; 5) zda lze přiznat náhradu škody vzniklou na základě předpisů zrušených Ústavním soudem ČR i za období před jejich zrušením; 6) zda Ústavním soudem ČR konstatovaná existence protiústavního stavu může založit obecnou odpovědnost státu; 7) a 8) zda jsou obecné soudy povinny poučit účastníka řízení podle §118a odst. 2 o.s.ř., mají-li za to, že účastník není oprávněn požadovat náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb., nýbrž podle občanského zákoníku, po žalovaném a 3. osobě; 9) zda vyhláškou Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., jeho výměry č. 1/2002, 6/2002 a nařízením vlády č. 547/2002 Sb. byla porušena vlastnická práva vlastníků domů s byty s regulovaným nájemným; 10) zda vydáním těchto právních předpisů došlo ze strany moci výkonné k nesprávnému úřednímu postupu; a 11) zda lze z nálezu pléna Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 20/2005, dovodit pouze odpovědnost státu za škodu z hlediska ustanovení §420 a násl. obč. zák., nikoli podle zákona č. 82/1998 Sb. Žalobce považuje názor odvolacího soudu, že z nepřijetí ústavně konformní úpravy nájemného nelze dovozovat nečinnost státu s následnou odpovědností podle zákona č. 82/1998 Sb., za porušení principů právního státu; navíc je zřejmá i „faktická nečinnost vlády“, tedy nejen moci zákonodárné, nýbrž i moci výkonné. Nesouhlasí se závěrem odvolacího soudu, že nárok na náhradu škody lze uplatnit pouze za období od 20. 3. 2003, kdy bylo zrušeno nařízení vlády č. 567/2002 Sb., neboť tento právní předpis nelze považovat za relevantní právní úpravu regulace nájemného z bytů, která by byla v souladu se zákonem, ústavním pořádkem a mezinárodními závazky České republiky. Dále namítá, že odvolací soud nedůvodně omezil jeho procesní práva a rozhodnutí odvolacího soudu se pro něj stalo nepředvídatelné, neboť soud nepostupoval v souladu s §99 o.s.ř. a §118a odst. 2 o.s.ř. Byl-li by žalobce v nalézacím řízení řádně poučen, měl by možnost učinit další důkazní návrhy, vylíčit rozhodné skutečnosti či jinak disponovat s řízením. Navrhuje proto, aby dovolací soud rozhodnutí soudů obou stupňů zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání bylo podáno včas, účastníkem řízení, zastoupeným advokátem ve smyslu §241 odst. 1 o.s.ř., dospěl k závěru, že dovolání není přípustné.
Podmínky přípustnosti dovolání proti rozsudku odvolacího soudu upravuje ustanovení §237 o.s.ř.
Podle ustanovení §237 odst. 1 o.s.ř. je dovolání přípustné proti rozsudku odvolacího soudu a proti usnesení odvolacího soudu, jimiž bylo změněno rozhodnutí soudu prvního stupně ve věci samé [písm. a)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, kterým soud prvního stupně rozhodl ve věci samé jinak než v dřívějším rozsudku (usnesení) proto, že byl vázán právním názorem odvolacího soudu, který dřívější rozhodnutí zrušil [písm. b)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není přípustné podle ustanovení písmena b) a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam [písm. c)].
Rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem (§237 odst. 3 o.s.ř.).
V daném případě se přípustnost dovolání řídí ustanovením §237 odst. 1 písm. c), nikoli §237 odst. 1 písm. a) o.s.ř., neboť odvolací soud práva a povinnosti účastníků řízení neposoudil odlišně od soudu prvního stupně a jeho rozhodnutí nemělo vliv na obsah práv a povinností účastníků řízení. Dovolání je podle ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. přípustné jen tehdy, jde-li o řešení právních otázek (jiné otázky, zejména posouzení správnosti nebo úplnosti skutkových zjištění přípustnost dovolání nezakládají – srov. §241a odst. 3 o.s.ř.) a současně se musí jednat o právní otázku zásadního významu.
Dovolací soud je při přezkoumání rozhodnutí odvolacího soudu zásadně vázán uplatněnými dovolacími důvody (srov. §242 odst. 3 o.s.ř.). Při zkoumání, zda napadené rozhodnutí odvolacího soudu má ve smyslu ustanovení §237 odst. 3 o.s.ř. ve věci samé po právní stránce zásadní význam, může soud posuzovat jen takové právní otázky, které dovolatel v dovolání označil, tedy jedině prostřednictvím dovolacího důvodu podle ustanovení §241a odst. 2 písm. b) o.s.ř, vše za předpokladu, že právě na tomto právním posouzení rozhodnutí odvolacího soudu skutečně spočívá. Již odtud plyne, že dovolatelem uplatněný dovolací důvod podle §241a odst. 2 písm a) o.s.ř., kterým odvolacímu soudu vytýká vady řízení (že soud nepostupoval v souladu s §99 a §118a o.s.ř.), je proto důvodem nezpůsobilým; k námitkám v něm uplatněným Nejvyšší soud proto při zkoumání přípustnosti dovolání přihlédnout nemůže.
Dovolatel zásadní právní význam napadeného rozhodnutí vymezil v jedenácti otázkách. Z žádné z nich však zásadní právní význam rozhodnutí ve smyslu §237 odst. 3 o.s.ř. dovozovat nelze.
Konkrétně lze k dovolatelem formulovaným otázkám ad 2), 3), 4) a 10) uvést, že problém, zda nepřijetí zákona Parlamentem České republiky zakládá či nezakládá podle zákona č. 82/1998 Sb. žalobci nárok na náhradu škody způsobené nečinností státu, byl již dovolacím soudem na obdobném skutkovém základě řešen v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, publikovaném pod č. 7 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 2008, kdy s poukazem na čl. 15, čl. 23 odst. 3 a čl. 26 Ústavy České republiky byl učiněn závěr, že proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či v Senátu PČR není úředním postupem ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), a z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům. Na tom nic nemění ani nález Ústavního soudu č. 231/2000 Sb., v jehož odůvodnění se in fine uvádí, že „Ústavní soud dospěl k závěru, že vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb. je v rozporu s čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě, čl. 11 odst. 1, čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny a čl. 1 Ústavy, a proto ji podle §70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. zrušil dnem 31. prosince 2001, aby legislativě poskytl dostatek času k vytvoření nového kvalitního právního předpisu“ (obdobně v nálezech č. 528/2002 Sb., 84/2003 Sb.). Nelze totiž dovozovat, že by tímto Ústavní soud stanovil zákonodárnému sboru závazně lhůtu k přijetí nového právního předpisu, a to už z toho důvodu, že takovou pravomocí Ústavní soud nedisponuje; podle Ústavy České republiky (zákon č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších změn) ani podle jiného zákona touto pravomocí není nadán [podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem, o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem]. Stejné závěry lze vztáhnout i na činnost moci výkonné, resp. Vlády ČR, ačkoli ta není nadána pravomocí k vydávání zákonů, ale toliko podzákonných právních předpisů. Jelikož nepřijetí zákona Parlamentem České republiky není nesprávným úředním postupem, nelze uvažovat ani o případném narušení dělby moci vydáním soudního rozhodnutí, které by toto jednání za nesprávný úřední postup označilo.
Odvolací soud nepochybil v závěru, že podzákonné právní předpisy, týkající se regulace nájemného z bytů (vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., výměry Ministerstva financí č. 1/2002 a č. 6/2002 a nařízení vlády č. 567/2002 Sb.), byly až do zrušení nálezy Ústavního soudu součástí českého právního řádu a práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před jejich zrušením zůstala podle §71 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb. nedotčena, takže nájemné z bytů bylo až do 20. 3. 2003 regulováno (do dne vyhlášení nálezu Ústavního soudu ČR publikovaného pod č. 84/2003 Sb., kterým byl zrušen poslední z těchto předpisů, nařízení vlády č. 567/2002 Sb.). Samotný fakt zásahu do vlastnického práva, jak jej konstatoval Ústavní soud, neznamená naplnění podmínek odpovědnosti státu za škodu. V tomto směru proto dovolací soud neshledává položené otázky ad 5) a 9) za zásadně právně významné.
Aplikace §420 a násl. obč. zák., nastíněná dovolatelem v bodech jeho dovolání ad 6) a 11), na daný skutkový stav nepřichází v úvahu a je zcela vyloučena, neboť nároky vyplývající z jednání orgánů státu při výkonu státní moci je třeba posuzovat podle právního předpisu upravujícího odpovědnost státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Občanský zákoník upravuje (mimo jiné) majetkové vztahy fyzických a právnických osob a majetkové vztahy mezi těmito osobami a státem (§1 odst. 2 obč. zák.); pokud je účastníkem těchto občanskoprávních vztahů stát, je právnickou osobou a má zásadně rovné postavení s ostatními účastníky občanskoprávních vztahů. Nejdůležitějším znakem státních orgánů, pokud nevystupují jako účastníci občanskoprávních vztahů s právy a povinnostmi, je jejich pravomoc, charakterizovaná okruhem prostředků svěřených do působnosti příslušného státního orgánu, typicky právě vydávání právních aktů normativní a individuální povahy. Z uvedeného je zřejmé, že stát má i při legislativním procesu tzv. vrchnostenské postavení a jeho případná odpovědnost za jednání zákonodárného orgánu při navrhování a schvalování právních předpisů je povahy veřejnoprávní.
Otázkou ad 1) se dovolací soud nezabýval, neboť na jejím řešení není napadené rozhodnutí založeno, a nelze je proto ani z tohoto pohledu považovat za zásadně právně významné. Otázky ad 7) a 8), které se týkají vytýkaných procesních vad řízení, pak dovolací soud s ohledem na nepřípustnost dovolání řešit nemohl (srov. ustanovení §242 odst. 3, věta druhá o.s.ř.), přičemž tvrzená tzv. jiná vada řízení sama o sobě přípustnost dovolání podle §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. založit nemůže.
Jak vyplývá z výše uvedeného, není důvodu pro závěr, že by napadené rozhodnutí odvolacího soudu mělo ve věci samé po právní stránce zásadní význam ve smyslu §237 odst. 1 písm. c) a odst. 3 o.s.ř. Dovolání tak není podle těchto ustanovení přípustné a Nejvyšší soud je odmítl podle §243b odst. 5, věty první, a §218 písm. c) o.s.ř.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5, věty první, §224 odst. 1, §151 odst. 1 a §146 odst. 3 o.s.ř. za situace, kdy žalobce neměl v dovolacím řízení úspěch, avšak žalované žádné náklady dovolacího řízení nevznikly.
Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 30. ledna 2008
JUDr. Petr Vojtek, v. r.
předseda senátu