ECLI:CZ:NS:2008:25.CDO.627.2006.1
sp. zn. 25 Cdo 627/2006
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Vojtka a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Roberta Waltra v právní věci žalobce Ing. V. H., zastoupeného advokátkou, proti žalované České republice – Ministerstvu financí ČR, o 33.500.000,- Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 13 C 102/2003, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. ledna 2005, č. j. 13 Co 475/2004-77, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Žalobce se vůči státu domáhal náhrady škody, která mu měla být způsobena nesprávným postupem státu při vyjednávání tzv. asociačních dohod při vstupu České republiky do Evropské unie, kdy vyjednavači podle žalobce postupovali chybně, nesnažili se české zemědělce chránit před dovozem levných výrobků z cizích států, neposkytli jim před tímto dostatečnou ochranu a neinformovali je o obsahu dohod; v důsledku špatné politiky státu byl žalobce, který v letech 1992 až 1999 hospodařil jako soukromý zemědělec, nucen prodávat své výrobky hluboko pod cenou, dostal se do konkursu a utrpěl majetkovou újmu skládající se z „hospodářské ztráty ve výši 17.600.000,- Kč a ztráty na majetku ve výši 15.900.000,- Kč“.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 6. 5. 2004, č. j. 13 C 102/2003-54, žalobu zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Vycházeje z tvrzení žalobce o vzniku škody v letech 1992 až 1999 dovodil, že na uvedený případ se vztahuje jak zákon č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem, tak zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), přičemž oba tyto právní předpisy upravují podmínky odpovědnosti státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem v zásadě stejně. Jestliže se za nesprávnost úředního postupu státu považuje porušení postupu stanoveného právními normami nebo vyplývajícího z povahy věci a funkce plněného úkolu, nelze za něj považovat činnost státu navenek, tedy uzavírání mezinárodních smluv s cizími státy nebo mezinárodním společenstvím, neboť tato činnost směřuje vůči subjektům mezinárodního práva zavazujícím stát navenek, nikoli vůči jednotlivci, byť má mezinárodní politika státu ve svých důsledcích dopad na ekonomickou situaci občanů. Evropská dohoda zakládající přidružení mezi Českou republikou a Evropskými společenstvími a jejich členskými státy byla přijata dne 4. 10. 1993 (se souhlasem Parlamentu ČR a následnou ratifikací prezidentem) a vstoupila v platnost 1. 2. 1995. Z uvedeného vyplývá, že nárok žalobce není opodstatněn, neboť není dán nesprávný úřední postup jako jedna z podmínek odpovědnosti státu za škodu; soud proto neprováděl další dokazování k žalobcovým tvrzením.
K odvolání žalobce Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 12. 1. 2005, č. j. 13 Co 475/2004-77, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení. Shodně se soudem prvního stupně dovodil, že namítá-li žalobce pochybení osob pověřených státem při plnění jeho vnějších funkcí, tj. ve vztahu k zahraničí při sjednávání asociačních dohod a při uplatňování státní agrární politiky, nejde o takový postup orgánů státu nebo fyzických a právnických osob při výkonu státní správy, na který by bylo možno právní předpisy o odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem vztáhnout, neboť se nejedná o úkony, které vykonává stát při plnění vnitřních funkcí ve vztahu k občanům v řízeních uvedených v §1 odst. 1 obou shora uvedených zákonů, byť má jeho zahraniční politika ve svých důsledcích na postavení občanů vliv. Protože tato činnost státu není úředním postupem, nejedná se o odpovědnost státu podle zákonů č. 58/1969 Sb. ani č. 82/1998 Sb.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dovolání, jehož přípustnost dovozuje z §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. Dovolání podává z důvodů, že řízení je postiženo vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci [§241a odst. 2 písm. a) o.s.ř.], a že napadené rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení věci [§241a odst. 2 písm. b) o.s.ř.]. Otázku zásadního právního významu spatřuje v tom, že „skutková podstata sporu se obecně týká řady občanů našeho státu zabývajících se zemědělskou výrobou“, a proto by mělo být postaveno najisto, „zda a jaké nároky mají tito občané v souvislosti s předčasným uplatňováním tzv. asociační dohody (od roku 1992), jejíž platnost nastala až k 1. 2. 1995“. Žalobce namítá, že asociační dohoda nabyla platnosti 1. 2. 1995, avšak české úřady v rozporu s články 31 a 118 této dohody (a rovněž s články 11, 26, 36 a 38 Listiny základních práv a svobod) podle ní postupovaly již od roku 1992, v důsledku čehož se do České republiky dovážely dotované zemědělské produkty ze zahraničí, prodávající se za nižší cenu, než za jakou byli čeští zemědělci schopni vyrobit své produkty. Byla-li by asociační dohoda uplatňována až po nabytí její platnosti, mohli zemědělci na tuto situaci včas zareagovat. Protože navíc soudy obou stupňů neprováděly žádné důkazní řízení, žalobce navrhuje, aby dovolací soud rozsudky soudů obou stupňů zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání bylo podáno včas, osobou oprávněnou - účastníkem řízení (§240 odst. 1 o.s.ř.), řádně zastoupeným advokátem ve smyslu §241 odst. 1 o.s.ř., dospěl k závěru, že dovolání proti rozsudku odvolacího soudu, jímž byl rozsudek soudu prvního stupně potvrzen, je přípustné podle §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. pro řešení otázky zásadního právního významu (otázka, zda pod pojem nesprávný úřední postup, za nějž nese stát odpovědnost, lze zahrnovat i postup státu při vyjednávání tzv. asociační dohody v souvislosti se vstupem České republiky do Evropských společenství a při realizaci zemědělské politiky státu). Dovolání není důvodné.
Podle §18 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb. stát odpovídá za škodu způsobenou v rámci plnění úkolů státních orgánů a orgánů společenské organizace uvedených v §1 odst. 1 nesprávným úředním postupem těch, kteří tyto úkoly plní. Podle §18 odst. 2 zákona se odpovědnosti podle odstavce 1 nelze zprostit.
Podle §13 odst. 1 věty první zákona č. 82/1998 Sb. stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Podle odst. 2 tohoto ustanovení právo na náhradu škody má ten, jemuž byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda.
Soudy obou stupňů správně vyložily, že bližší definici nesprávného úředního postupu právní předpisy upravující odpovědnost státu za škodu způsobenou výkonem veřejné moci nepodávají; z obsahu tohoto pojmu vyplývá, že podle konkrétních okolností může jít o jakoukoliv činnost spojenou s výkonem pravomocí orgánu státu, dojde-li při ní nebo v jejím důsledku k porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu nebo k porušení pořádku určeného povahou a funkcí postupu. Odpovědnost státu se sice neomezuje jen na některé ze tří složek státní moci, nicméně z povahy věci plyne, že zpravidla bude spojována s nesprávným úředním postupem orgánů moci výkonné a soudní. Vyjednávání státu na půdě mezinárodního společenství o uzavření mezinárodní smlouvy a jejím obsahu, o přistoupení k tomuto aktu či o odstoupení od něj, je výrazem vůle suverénního státu a jeho politiky. Je-li tato činnost prováděna v souladu s procedurálními pravidly obsaženými v mezinárodních a vnitrostátních právních normách (přijetí mezinárodního aktu vládou, schválení Parlamentem České republiky, ratifikace hlavou státu a publikace ve Sbírce zákonů), nelze ji považovat za nesprávný úřední postup a nelze z ní dovozovat odpovědnost za škodu ve vztahu k jednotlivým subjektům (fyzickým a právnických osobám). Žalobce ostatně sám žádnou takovou vadu postupu státu při uzavírání tzv. asociační dohody nenamítal.
Evropská dohoda zakládající přidružení mezi Českou republikou na straně jedné a Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně druhé (tzv. asociační dohoda) byla klíčovou dohodou upravující vztahy mezi ČR a ES v období před vstupem. S dohodou vyslovil souhlas Parlament České republiky, prezident republiky ji ratifikoval a text byl řádně uveřejněn ve Sbírce zákonů pod č. 7/1995 Sb. Přestože dohoda vstoupila v platnost až 1. února 1995, některé její části byly prováděny již na základě Prozatímní dohody a tudíž i základními daty, od nichž se odvíjí některé lhůty ve smlouvě uvedené, jsou buď 1. leden 1992 nebo 1. březen 1992. Vedle vytvoření zóny volného obchodu dohoda zavazovala obě strany k hospodářské, kulturní a finanční spolupráci v oblastech, jako jsou např. energetika, telekomunikace, malé a střední podnikání, hospodářská soutěž, školství. Dohoda rovněž zavazovala Českou republiku k postupnému sbližování jejího právního řádu s tzv. acquis communautaire. Ani dovolatelem tvrzená okolnost, že stát svoji zemědělskou politiku již před nabytím účinnosti dohody fakticky podřídil jejímu obsahu, nepředstavuje nesprávný úřední postup, neboť tzv. zemědělská politika je reprezentována celým souborem opatření a pravidel, která jsou v podmínkách parlamentní demokracie výsledkem naplňování volebního programu vládnoucí politické strany či koalice. Zákon v tomto směru nepředepisuje žádná pravidla, nemůže totiž určovat konkrétní kroky či vytvářet omezení ohledně politických programů. Byť se některá konkrétní opatření vyplývající z realizace hospodářské politiky mohou projevit pro určité osoby či skupiny osob negativně, nejde samo o sobě o újmu odškodnitelnou podle zákonů o odpovědnosti státu za škodu při výkonu veřejné moci; jediným regulativem je zde výsledek voleb, jímž mohou voliči dát najevo svůj souhlas či nesouhlas s prováděnou politikou, např. i v oblasti zemědělství.
Právní názor odvolacího soudu, že pro vznik odpovědnosti státu za škodu nebyl v první řadě splněn předpoklad nesprávného úředního postupu státního orgánu při uplatňování veřejné moci, je proto správný a dovolací důvod podle §241a odst. 2 písm. b) o.s.ř. není naplněn.
K námitce dovolatele, že soudy obou stupňů neprováděly žádné důkazní řízení [dovolací důvod podle §241a odst. 2 písm. a) o.s.ř.], lze odkázat na judikaturu dovozující, že v řízení, v němž by i v případě prokázání žalobních tvrzení nebylo možno vyhovět uplatněnému žalobnímu návrhu, není potřeba provádět dokazování (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 4. 1998, sp. zn. 16 Co 95/98, 96/98, publikovaný pod č. 62 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 2000). Soud prvního stupně nebyl proto povinen provádět dokazování, protože i pokud by tvrzení žalobce (zejména o dopadech zemědělské politiky státu na jeho osobu) byla prokázána, nebylo by žalobě proti státu možno vyhovět pro nedostatek podmínky nesprávného úředního postupu.
Protože ani dovolací důvod podle §241a odst. 2 písm. a) o.s.ř. naplněn není, Nejvyšší soud ČR dovolání žalobce podle §243b odst. 2 o.s.ř. zamítl.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5 věty první, §224 odst. 1, §151 odst. 1 věty první a §142 odst. 1 o.s.ř., neboť žalobce s ohledem na výsledek dovolacího řízení nemá na náhradu nákladů dovolacího řízení právo a žalované v tomto řízení žádné náklady nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 20. května 2008
JUDr. Petr Vojtek, v. r.
předseda senátu