ECLI:CZ:NS:2011:28.CDO.3491.2009.1
sp. zn. 28 Cdo 3491/2009
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Ludvíka Davida, CSc., a soudců JUDr. Josefa Rakovského a JUDr. Jana Eliáše, Ph.D., v právní věci žalobkyně: PhDr. L. V. , zastoupena JUDr. Milenou Volouškovou, advokátkou v Praze 1, Václavské nám. 21, proti žalované: Česká republika – Ministerstvo financí , se sídlem v Praze 1, Letenská 15, zastoupena JUDr. Alanem Korbelem, advokátem v Praze 5, nám. 14. října 3, o náhradu škody ve výši 1.238.516,- Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 13 C 284/2006, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 3. 2009, č. j. 13 Co 506/2008-45, takto:
Rozsudky Obvodního soudu v Praze 1 ze dne 19. 6. 2008, č. j. 13 C 284/2006-26, i Městského soudu v Praze ze dne 25. 3. 2009, č. j. 13 Co 506/2008-45, se zrušují a věc se vrací soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze výše označeným byl ve výroku I. potvrzen rozsudek Obvodního soudu v Praze 1 ze dne 19. 6. 2008, č. j. 13 C 284/2006-26, kterým byla ve výroku I. zamítnuta žaloba, jíž se žalobkyně po žalované domáhala zaplacení částky ve výši 1.238.516,- Kč s příslušenstvím, jakož i výrok o náhradě nákladů řízení před soudem prvního stupně. Ve výroku II. rozsudku odvolacího soudu byl rozhodnuto o náhradě nákladů odvolacího řízení tak, že žalovanému nebyla přiznána.
Ve věci se žalobkyně domáhala proti žalované náhrady škody ve výši 1.238.516,- Kč s příslušenstvím, která jí měla vzniknout v důsledku nesprávného úředního postupu žalované, resp. jejích orgánů (§13 zákona č. 82/1998 Sb.). Nesprávný úřední postup žalované měl spočívat v zavedení a uplatňování regulace nájemného, a to v rozporu s ústavním pořádkem ČR. Výše škody byla dána rozdílem mezi obvyklým tržním nájemným a regulovaným nájemným za celý dům za rok 2002 ve výši 314.158,- Kč, za rok 2003 ve výši 272.938,- Kč, za rok 2004 ve výši 137.928,- Kč, za rok 2005 ve výši 278,784,- Kč a za měsíce leden až červenec 2006 ve výši 46.463,- Kč (celkově tedy 1.238.516,- Kč spolu s úroky z prodlení). Regulací nájemného mělo dojít k omezení vlastnického práva žalobkyně nejen co do výnosu, nýbrž i co do užívání, bez jakékoliv náhrady přesto, že měl stát dostatek času na to, aby přestal protiústavně přenášet finanční zátěže na bedra pronajímatelů. Tím došlo k nepřípustnému obohacování nájemců bytů a nebytových prostor na úkor žalobkyně.
Soud prvního stupně rozhodl o zamítnutí žaloby, kterou se žalobkyně domáhala po žalované náhrady škody údajně vzniklé v příčinné souvislosti s jejím nesprávným úředním postupem. Své rozhodnutí soud opřel o nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 121/2004. Z něj dovodil, že za výkon veřejné moci není možné považovat legislativní činnost. Nečinnost státu spočívající v nevydání příslušného předpisu o nájemném nemůže založit vznik povinnosti státu nahradit škodu těm, kterým v důsledku legislativní nečinnosti vznikla. Dále dovodil, že zákon č. 82/1998 Sb. se vztahuje pouze na škodu způsobenou konkrétním rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, nikoliv na škodu způsobenou veřejnou mocí jako takovou. S ohledem na tuto skutečnost se soud již nezabýval uplatněnou výši domnělé škody; ohledně náhrady nákladů rozhodl soud tak, že by bylo nepřiměřenou tvrdostí požadovat po žalobkyni, aby nahradila úspěšnému žalovanému náklady řízení.
Odvolací soud se s rozhodnutím soudu prvního stupně ztotožnil, avšak pouze pokud šlo o jeho věcnou správnost. Následně dodal, že se nižší instance v odůvodnění rozsudku nevypořádala se všemi podstatnými souvisejícími otázkami; zejména pokud šlo o vydání nálezů Ústavního soudu v roce 2006, obsahujících poměrně přelomové závěry ohledně odpovědnosti státu za škodu vzniklou v souvislosti s regulací nájemného, resp. s absencí jeho deregulace. V dalším textu rozsudku soud rozebral nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 a I. ÚS 489/05, podle nichž je postaveno na jisto, že dlouhodobá nečinnost Parlamentu ČR spočívající v nepřijetí pozitivní právní úpravy regulace, resp. deregulace nájemného, eventuelně možnosti jeho jednostranného zvýšení formou zvláštního zákona, jehož přijetí předpokládá ustanovení §696 obč. zák., je protiústavní. V uvedených nálezech však Ústavní soud nevyslovil, že by hodnotil vlastní činnost Parlamentu jako nesprávný úřední postup. Podle názoru odvolacího soudu by bylo možné jen stěží dovodit odpovědnost státu za nesprávný úřední postup všech jeho orgánů (i orgánu zákonodárného), jelikož zákonodárnému sboru žádný zákon nestanovil konkrétní lhůtu k přijetí zákona upravujícího deregulaci, resp. ústavně konformní regulaci nájemného, a přijetí zákona neodpovídajícího politickému konsenzu mu uložit nelze. Odvolací soud však, s ohledem na zmiňované nálezy Ústavního soudu, dovodil, že za situace, kdy by nebyly splněny podmínky pro zvláštní odpovědnost státu podle zákona č. 82/1998 Sb., mohl by stát odpovídat za škodu vzniklou v důsledku protiústavní nečinnosti svého zákonodárného sboru eventuelně podle §420 obč. zák., tedy na základě tzv. obecné odpovědnosti. Ta by mohla nastat pouze v případě, kdy by bylo postaveno najisto, že žalobkyni vznikla konkrétní materiální újma (§442 odst. 1 obč. zák.), a že je její vznik v příčinné souvislosti s protiprávní, resp. protiústavní nečinností státního orgánu. Tato újma by však nemusela svým rozsahem odpovídat rozdílu mezi regulovaným a tzv. obvyklým nájemným. Současně se odvolací soud vyjádřil ke konkrétní výši škody, kterou žalobkyně za jednotlivá období uplatňovala. K tomu dovodil, že nárok žalobkyně se může vázat výlučně až k období po 20. 3. 2003; do té doby byla v platnosti nejprve vyhláška Ministerstva financí ČR č. 176/93 Sb. (zrušena nálezem Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. ke dni 31. 12. 2001), výměr Ministerstva financí ČR č. 1/2002 Sb., který byl nahrazen výměrem Ministerstva financí ČR č. 6/2002 Sb. (zrušen nálezem Ústavního soudu č. 528/2002 Sb.) a nařízení vlády č. 567/2002 Sb. (zrušeno 20. 3. 2003 nálezem Ústavního soudu č. 84/2003 Sb.). I když byly tyto normy Ústavním soudem zrušeny, v souladu s ustanovení §71 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., byly až do svého zrušení součástí právního řádu ČR. Práva a povinnosti z nich vycházející, a to před vydáním příslušným zrušovacích nálezů, tak zůstala nedotčena. Při samotném procesu přijímání uvedených norem podzákonného charakteru však státní orgány postupovaly v souladu se zákony a není možné v jejich postupu spatřovat nesprávný úřední postup, jelikož nedošlo k porušení právních předpisů; odpovědnost státu za škodu tak není možné v těchto případech dovozovat.
Městský soud v Praze rovněž uvedl, že na základě nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 byl soudem vysloven požadavek, aby obecné soudy poskytly pronajímatelům ochranu práv a oprávněných zájmů v tom směru, že nebudou zamítat jejich žaloby požadující určení zvýšeného nájemného a budou svým vlastním rozhodnutím konstituovat výši nájemného, v závislosti na místních podmínkách tak, aby nedocházelo k diskriminaci různých skupin právních subjektů. V nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 489/05 soud dodal, že obecné soudy budou svým rozhodováním dotvářet objektivní právo a budou v nich rozhodovat o výši nájemného do budoucna. Z uvedeného vyplývá, že žalobkyně měla stejně jako ostatní pronajímatelé možnost řešit otázku nájemného v rámci soudního sporu s jednotlivými nájemci a pokud tak neučinila, nelze přenášet odpovědnost za důsledku takového postupu na stát. I když žalobkyně vedla neúspěšně soudní řízení proti F. K. a manželům P. o vydání bezdůvodného obohacení spočívajícího v tom, že užívají jako byt prostory, které byly zkolaudovány jako nebytové, nabyla tato rozhodnutí právní moci ještě před účinností uvedených nálezů Ústavního soudu. Žalobkyně tedy měla možnost obrátit se s žalobou o stanovení výše nájemného na obecný soud poté, co zmiňované nálezy nabyly účinnosti, opakovaně. Odvolací soud tedy dovodil, že uplatnění nároku na náhradu škody vůči státu může přicházet v úvahu jedině tam, kde se oprávněný nedomůže svého práva přímo proti druhému účastníku závazkového právního vztahu; tedy v případě, kdy by její nároky zůstaly neuspokojeny poté, co by se domáhala svého práva vůči všem nájemcům. Ohledně nákladů odvolacího řízení rozhodl soud na základě aplikace §150 a 224 odst. 1 o. s. ř. tak, že jejich náhradu žalobkyni neuložil.
Žalobkyně podala proti rozsudku odvolacího soudu dovolání. V něm odkázala na plné znění nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2220/08, ze dne 10. 6. 2009 (tedy vydaného v době po vydání rozsudku odvolacího soudu). K tomu uvádí, že obecné soudy nepostupovaly v souladu se závěry v nálezu uvedenými a navrhla zrušit rozsudky soudů obou nižších instancí a věc vrátit soudu prvního stupně k dalšímu řízení. Zásadní právní význam napadeného rozhodnutí žalobkyně spatřovala v právních závěrech učiněných v uvedenému nálezu Ústavního soudu, resp. sjednocujícím stanovisku (Sdělení) Ústavního soudu, publikovaném pod č. 136/2009 Sb.
Žalovaná se k podanému dovolání nevyjádřila.
Nejvyšší soud zjistil, že žalobkyně, zastoupená advokátkou, podala dovolání včas (§240 odst. 1, §241 odst. 1 o. s. ř.). Přípustnost dovolání žalobkyně dovozovala z ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. (otázka zásadního právního významu napadeného rozhodnutí). Dovolací důvody byly uplatněny podle §241a odst. 2 písm. a), b) o. s. ř. (tvrzené nesprávné právní posouzení věci soudem v řízení, které mělo být postiženou vadou, jež mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci).
Přípustnost dovolání podle §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. je dána, jestliže nemůže nastoupit přípustnost podle §237 odst. 1 písm. a), b) o. s. ř. (změna rozhodnutí soudu prvního stupně odvolacím soudem, vázanost soudu prvního stupně předchozím odlišným právním názorem odvolacího soudu) a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí ve věci samé má po právní stránce zásadní význam.
Podle §237 odst. 3 o. s. ř. má rozhodnutí odvolacího soudu ve věci samé po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována rozdílně nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem.
Dovolání bylo dovolacím soudem shledáno přípustným i důvodným.
Podle ustanovení §13 odst. 1 a 2 zákona č. 82/1998 Sb., stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě. Právo na náhradu škody má ten, jemuž byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda.
Podle ustanovení §14 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. se nárok na náhradu škody uplatňuje u úřadu uvedeného v §6 tohoto zákona.
Pokud jde o právní stav, který existoval v době vydání rozsudku odvolacího soudu, Nejvyšší soud v tomto plně odkazuje na odůvodnění, které bylo soudem provedeno. Soud pečlivě a korektně zhodnotil relevantní skutečnosti i příslušná rozhodnutí, zejména Ústavního soudu (sp. zn. Pl. ÚS 20/05 a I. ÚS 489/05). Dovolací soud v tomto uzavírá, přestože žalobkyni škoda v důsledku absence pozitivní právní úpravy regulace, resp. deregulace nájemného, mohla vzniknout, bylo její povinností před podáním žaloby na náhradu škody vůči státu požadovat plnění po jednotlivých účastnících závazkového vztahu, tj. nájemnících. Uvedené nálezy Ústavního soudu totiž konstituovaly pravomoc obecných soudů rozhodovat o žalobách na určení zvýšeného nájmu tak, že soudy nabyly oprávnění přímo o výši nájmu rozhodnout; soudy tak mohly svým rozhodováním dotvářet objektivní právo. Tento stav však platil do doby vydání zákona č. 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů.
Nejvyšší soud se však zabýval i dopadem žalobkyní namítaného nálezu Ústavního soudu ze dne 10. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 2220/08, resp. Sdělení Ústavního soudu č. 136/2009 Sb. , na předmětnou věc. Ústavní soud v něm vyslovil povinnost obecných soudů posuzovat žaloby pronajímatelů (vlastníků bytů) na náhradu škody vůči státu, jež měla vzniknout v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy (nález Ústavního soudu ze dne 28. února 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05), z hlediska jejich práva na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a v tomto smyslu poskytnout účastníkům řízení procesní prostor, aby se mohli vyjádřit k uvedené změně právního posouzení. Současně uvedl, že nárok vůči státu na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a zákona č. 82/1998 Sb. má subsidiární charakter vůči nároku pronajímatele bytu proti nájemci na zvýšení nájemného jen za dobu počínající dnem podání žaloby . Za dobu, která tomuto dni předchází , může pronajímatel bytu uplatnit svůj nárok na náhradu za nucené omezení vlastnického práva proti státu přímo . Ústavní soud tedy zakotvil do svého rozhodnutí možnost pronajímatelů bytů žalovat stát o náhradu škody, která jim byla způsobena nečinností Parlamentu i v případě, že pronajímatelé neuplatnili zvýšení nájemného ve formě žaloby u obecných soudů tak, jak předpokládala ustálená judikatura v době, kdy bylo o věci rozhodováno nižšími instancemi (srov. zejména nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 20/05).
Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. I. ÚS 2228/08 rovněž dovodil, že obecné soudy nesmí nárok na náhradu vůči státu zamítat apriorně, nýbrž musejí za respektování výše uvedených závěrů posoudit jednotlivé individuálně uplatněné nároky z hlediska práva na náhradu podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Obecné soudy jsou v tomto směru povinny vytvořit ve smyslu §118a o. s. ř. dostatečný procesní prostor, aby se obě strany řízení mohly k novému právnímu posouzení vyjádřit a případně uplatnit nové důkazy nebo námitky.
Ve světle výše uvedených nových skutečností rozhodl Nejvyšší soud o zrušení rozsudků soudů obou nižších instancí, a věc vrátil Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení ve věci (§243b odst. 2 věta za středníkem, odst. 3 věta první o. s. ř.). I když právní závěry nižších instancí vycházely ze všech tehdejších relevantních skutečností i nálezů Ústavního soudu, s ohledem na již uvedené rozhodování Ústavního soudu z roku 2009 je nižší instance povinna věc znovu posoudit, a to s ohledem na jeho závěry, uvedené mj. i ve Sdělení Ústavního soudu č. 139/2009 Sb. Soud prvního stupně tak bude v novém řízení zkoumat zejména citované prameny Ústavního soudu a jejich dopad na projednávanou věc. Konkrétně to mj. znamená, že žaloba může být oprávněná za období od 20. 3. 2003 (viz rozsudek odvolacího soudu) do podání žaloby v roce 2006 (poté je nárok vůči státu subsidiární, viz výše).
V dalším průběhu řízení, v němž bude rozhodnuto též o nákladech řízení o dovolání, bude odvolací soud vázán právním názorem dovolací instance (§243d odst. 1 a návazná ustanovení o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 8. června 2011
JUDr. Ludvík D a v i d, CSc.
předseda senátu