ECLI:CZ:NS:2012:21.CDO.4274.2010.1
sp. zn. 21 Cdo 4274/2010
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Zdeňka Novotného a soudců JUDr. Ljubomíra Drápala a JUDr. Mojmíra Putny v právní věci žalobkyně J. V., zastoupené JUDr. Václavem Junkem, advokátem se sídlem v Českých Budějovicích, Tovární č. 14, proti žalovanému Kraji Vysočina se sídlem krajského úřadu v Jihlavě, Žižkova č. 57, IČO 70890749, zastoupenému Mgr. Petrem Sikorou, advokátem se sídlem v Praze 2, Koubkova č. 1726/8, o neplatnost odvolání z funkce a o určení, že žalobkyně je nadále ve funkci ředitelky dětského domova, vedené u Okresního soudu v Jihlavě pod sp. zn. 12 C 67/2005, o dovolání žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 25. června 2010 č.j. 49 Co 146/2008-133, takto:
Rozsudek krajského soudu v části, v níž byl rozsudek okresního soudu změněn tak, že se určuje, že žalobkyně je od 1.2.2005 nadále ve funkci ředitelky příspěvkové organizace Dětský domov se sídlem v Humpolci, Libická č. 928, IČO 70841586, a ve výrocích o náhradě nákladů řízení účastníků a státu, a rozsudek Okresního soudu v Jihlavě ze dne 20.2.2008 č.j. 12 C 67/2005-99 ve výroku, jímž byla zamítnuta žaloba na určení, že žalobkyně je nadále od 1.2.2005 ve funkci ředitelky Dětského domova Humpolec, Libická 928 a ve výrocích o nákladech řízení účastníků a státu, se zrušují a věc se v tomto rozsahu vrací Okresnímu soudu v Jihlavě k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Usnesením č. 1519/39/2004/RK Rada Kraje Vysočina na svém zasedání č. 39/2004 konaném dne 14.12.2004 odvolala žalobkyni z funkce ředitelky příspěvkové organizace Dětský domov se sídlem v Humpolci, Libická č. 928, „v souladu s §2 a §17 odst. 3 zákona č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, ve znění pozdějších předpisů, ke dni 31.1.2005“.
Dopisem ze dne 29.12.2004 žalovaný (jeho hejtman M. V.) sdělil žalobkyni, že ji „v souladu s ustanovením §59 odst. 1 písm. i) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a v souladu s ustanovením §17 odst. 3 zákona č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, ve znění pozdějších předpisů, na základě usnesení Rady Kraje Vysočina č. 1519/39/2004/RK ze dne 14.12.2004 a se souhlasem MŠMT ČR ze dne 22.12.2004, č.j. 32 791/04-25“ odvolává z funkce ředitelky příspěvkové organizace Dětský domov, Humpolec, Libická č. 928, s účinností od 1.2.2005.
Žalobkyně se (žalobou změněnou se souhlasem soudu prvního stupně) domáhala, aby bylo určeno, že odvolání žalobkyně z funkce ředitelky příspěvkové organizace Dětský domov se sídlem v Humpolci, Libická č. 928 jednak uvedeným usnesením Rady Kraje Vysočina ze dne 14.12.2004 a jednak „rozhodnutím žalovaného ze dne 29.12.2004, označeným jako odvolání z funkce ředitele a podepsaným M. V., hejtmanem Kraje Vysočina“ jsou neplatná a že „žalobkyně je nadále nepřetržitě od 1.2.2005 ve funkci ředitelky Dětského domova Humpolec, Libická č. 928“, a aby byla žalovanému uložena povinnost zaplatit žalobkyni „rozdíl na ušlé mzdě“ za období od 1.2.2005 do 30.4.2005 ve výši 36.690,- Kč. Žalobu odůvodnila tím, že „ani jeden z dokladů“ směřujících podle jejího názoru k odvolání žalobkyně z funkce „nesplňuje podmínky stanovené právními předpisy“. V případě „dokumentu z 14.12.2004 je to absence předchozího souhlasu MŠMT ČR“, který „byl vydán až 22.12.2004“, a „v druhém případě pak je to úkon učiněný hejtmanem, nikoliv Radou Kraje Vysočina jako orgánu příslušného k rozhodnutí“. Navíc „podle vědomostí“ žalobkyně Rada Kraje Vysočina ve dnech 22.12 až 29.12.2004 nezasedala, a tedy „nemohla o odvolání platně rozhodnout“. Na náhradě mzdy pak žalobkyně uplatňuje „rozdíl v příjmu způsobený poklesem její mzdy v důsledku odvolání“.
Okresní soud v Jihlavě (poté, co žalobu o náhradu „ušlé“ mzdy ve výši 36.690,- Kč vyloučil k samostatnému projednání a rozhodnutí) rozsudkem ze dne 22.11.2005 č.j. 12 C 67/2005-47 žalobě vyhověl a rozhodl, že žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náklady řízení ve výši 9.713,- Kč k rukám advokáta JUDr. Václava Junka. Ve věci samé dospěl „na základě předložených listinných důkazů“ k závěru, že žalovaný „neměl předchozí souhlas příslušného ministerstva k odvolání žalobkyně z funkce“, a proto „soud považuje za neplatné“ jak odvolání žalobkyně z funkce usnesením Rady Kraje Vysočina ze dne 14.12.2004, tak i její odvolání „rozhodnutím žalovaného ze dne 29.12.2004“, které „nemá váhu ani náležitosti“.
K odvolání žalovaného Krajský soud v Brně usnesením ze dne 28.2.2007 č.j. 49 Co 161/2006-62 rozsudek soudu prvního stupně zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. Odvolací soud vytkl soudu prvního stupně, že ačkoli rozhodoval o určovací žalobě, nezabýval se tím, zda má žalobkyně na požadovaném určení naléhavý právní zájem ve smyslu ustanovení §80 písm. c) o.s.ř. Uložil mu proto, aby vyřešil tuto otázku „ve všech částech žaloby“, a dospěje-li k závěru, že naléhavý právní zájem žalobkyně je zcela nebo částečné dán, aby o žalobě (či její části) věcně rozhodl.
Okresní soud v Jihlavě poté rozsudkem ze dne 20.2.2008 č.j. 12 C 67/2005-99 žalobu ohledně všech uplatněných nároků zamítl a rozhodl, že žalobkyně je povinna zaplatit „České republice – na účet Okresního soudu v Jihlavě státem zálohované svědečné“ ve výši 1.472,- Kč a že „žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení“. Po doplnění řízení dospěl soud prvního stupně k závěru, že na určení neplatnosti odvolání žalobkyně z funkce ředitelky příspěvkové organizace Dětský domov se sídlem v Humpolci, Libická č. 928 usnesením Rady Kraje Vysočina ze dne 14.12.2004 není dán naléhavý právní zájem ve smyslu ustanovení §80 písm. c) o.s.ř., neboť „toto usnesení nebylo žalobkyni doručeno do vlastních rukou a nemohlo tedy způsobit její odvolání z funkce“. Ohledně uplatněného nároku na určení neplatnosti odvolání žalobkyně z výše uvedené funkce „rozhodnutím“ žalovaného ze dne 29.12.2004 „soud shledal naléhavý právní zájem na určení, když toto je jediný právní úkon učiněný ve vztahu k žalobkyni, který mohl způsobit její odvolání z funkce, a bez tohoto určení je tedy její právní postavení nejisté“. Protože v případě úspěchu žalobkyně v této části žaloby „by automaticky žalobkyně byla nadále ředitelkou Dětského domova v Humpolci“, není dán naléhavý právní zájem na posledně požadovaném určení, které podle názoru soudu by již bylo „nadbytečné“. Vzhledem k tomu, že nedostatek naléhavého právního zájmu je sám o sobě důvodem pro zamítnutí žaloby ohledně prvně a posledně uvedeného nároku, zabýval se soud prvního stupně dále „po věcné stránce“ již jen odvoláním žalobkyně z funkce, které bylo provedeno žalovaným dne 29.12.2004, a v tomto rámci zkoumal, zda „byly splněny všechny 3 podmínky pro řádné odvolání žalobkyně tak, jak to má na mysli ust. §17 odst. 3 zák. č. 564/1990 Sb.“. Protože „z provedeného dokazování bylo zjištěno“, že o odvolání žalobkyně z funkce rozhodl svým usnesením ze dne 14.12.2004 „v souladu s §59 odst. 1 písm. i) zákona č. 129/2000 Sb.“ oprávněný orgán - Rada Kraje Vysočina, že „Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy ještě před zasedáním rady (počátkem prosince 2004) udělilo žalovanému souhlas s odvoláním žalobkyně“ a že odvolání bylo žalobkyni také řádně doručeno dne 19.1.2005, není žaloba ani v této části opodstatněná.
K odvolání obou účastníků Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 25.6.2010 č.j. 49 Co 146/2008-133, ve znění opravného usnesení ze dne 13.9.2010 č.j. 49 Co 146/2008-147, potvrdil rozsudek soudu prvního stupně „ve výrocích I. a II.“ (kterými byla zamítnuta žaloba o určení neplatnosti odvolání žalobkyně z funkce), „ve výroku III.“ změnil tento rozsudek tak, že určil, že „žalobkyně je od 1.2.2005 nadále ve funkci ředitelky příspěvkové organizace Dětský domov, Humpolec, Libická č. 928, IČO 70841586“, a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení před soudy obou stupňů a že žalobkyně a žalovaný jsou povinni zaplatit České republice – Okresnímu soudu v Jihlavě na náhradě nákladů řízení, každý 736,- Kč. Odvolací soud vycházeje z ustálené judikatury dospěl k závěru, že za situace, kdy „zájem žalobkyně směřuje k dosažení jistoty v tom, že právní účinky jejího jmenování do funkce ředitelky dětského domova nezanikly žádným z napadených úkonů zřizovatele (žalovaného), jinak řečeno, že žalobkyně je nadále nositelkou práv a povinností vyplývající z uvedené funkce“, lze za „adekvátní prostředek pro odstranění nejistoty v právním vztahu mezi účastníky řízení“ považovat žalobu na určení, že žalobkyně je nadále ve funkci ředitelky dětského domova. Na rozdíl od soudu prvního stupně proto dovodil, že „právě na existenci tohoto právního vztahu má žalobkyně naléhavý právní zájem ve smyslu ustanovení §80 písm. c) o.s.ř.“, zatímco otázka platnosti či neplatnosti obou úkonů žalovaného směřujících podle žalobkyně k jejímu odvolání z funkce „má ve vztahu k existenci tohoto právního vztahu povahu předběžné otázky“, a tudíž „naléhavý právní zájem žalobkyně na určení neplatnosti obou těchto úkonů není dán“ a žaloba v této části proto není opodstatněná. Zabývaje se dále již jen důvodností žaloby na určení, že žalobkyně je od 1.2.2005 nadále ve funkci ředitelky příspěvkové organizace Dětský domov se sídlem v Humpolci, Libická č. 928, zdůraznil, že žalovanému jako zřizovateli jmenované příspěvkové organizace náleží ve vztahu k žalobkyni (jako ředitelce školského zařízení) „pouze ta práva, která mu zákon přiznává“, a to zejména právo za podmínek uvedených v ustanovení §17 odst. 3 zákona č. 564/1990 Sb. žalobkyni z funkce odvolat. Jednou z těchto „hmotněprávních podmínek“ platného odvolání je „předchozí souhlas ministerstva“ (tj. Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy), který podle názoru odvolacího soudu „má povahu správního aktu, jímž ministerstvo rozhoduje o žádosti kraje v samostatné působnosti k udělení tohoto souhlasu“, a tudíž „jde o správní rozhodnutí, jež nabývá svých účinků pouze za podmínek stanovených zákonem“; protože „zákon č. 546/1990 Sb. postup při udělování souhlasu zvlášť neupravuje“, je třeba podle názoru odvolacího soudu „s přihlédnutím k výluce vyplývající z ustanovení §22 zákona č. 564/1990 Sb. přiměřeně použít ustanovení správního řádu“. Vzhledem k tomu, že předchozí souhlas ministerstva je v daném případě „třeba vztahovat právě a výhradně k usnesení Rady Kraje Vysočina č. 1519/39/2004/RK ze dne 14.12.2004, jímž byla žalobkyně odvolána z funkce“, musel by být - aby bylo odvolání platné - „právně účinným způsobem udělen nejpozději do přijetí tohoto usnesení dne 14.12.2004“. K tomu však v daném případě nedošlo, neboť písemný souhlas byl ministerstvem udělen až dopisem ze dne 22.12.2004, přičemž předchozí pouhé telefonické sdělení ze dne 8.12.2004, které soud prvního stupně mylně považoval za relevantní, „není skutečností způsobilou vyvolat jakékoliv právní účinky správního rozhodnutí“. Odvolací soud proto uzavřel, že odvolání žalobkyně z funkce ředitelky dětského domova je neplatné, a tudíž že je žaloba na určení, že žalobkyně je od 1.2.2005 nadále v této funkci, „věcně opodstatněná“.
Proti tomuto rozsudku odvolacího soudu (do jeho měnícího výroku o věci samé) podal žalovaný dovolání, ve kterém zejména podrobil kritice úvahu odvolacího soudu o použití správního řádu na řízení o udělení souhlasu s odvoláním z funkce ředitele podle ustanovení §17 odst. 3 zákona č. 564/1990 Sb. Podle názoru dovolatele souhlas MŠMT s odvoláním z funkce „je na první pohled odlišný od případů, kdy školský zákon užití správního řádu připouští, neboť zde se jedná o rozhodnutí zaměstnavatele ve vztahu k zaměstnanci a totéž platí i pro jeho dílčí část, kterou je souhlas MŠMT“. Také příslušné ministerstvo podle mínění dovolatele „udělovalo souhlas pouze s odvoláním na zmocnění uvedené ve školském zákoně, nemělo k dispozici ani jiný hmotněprávní předpis, ani procesní předpis, které by případně umožňovaly využít tehdy účinného správního řádu“. Kdyby se skutečně jednalo o správní řízení (byť i řízení sui generis), bylo by možné podat proti rozhodnutí odvolání, což je „představa již na první pohled natolik surrealistická, že se nemůže o správní řízení jednat“. Rovněž vzájemný vztah mezi MŠMT jako orgánem státní správy a krajem (zřizovatelem škol, předškolních a školských zařízení) jako orgánem samosprávy, nesoucí v „kontextu tehdy účinné právní úpravy“ (před 1.1.2005) „zbytky vztahů vyplývajících z původního hospodářského řízení či obdobných vztahů“ podle názoru dovolatele „vylučuje chápání procesu udělení souhlasu s odvoláním ředitele jako správního řízení, tedy vztahu mezi správním orgánem a účastníkem řízení“, nýbrž je třeba jej chápat jako „vnitřní“ vztah mezi krajem a MŠMT v rámci organizace školství, který „vylučuje“ (i analogické) užití správního řádu. Jestliže odvolací soud uvažoval opačně a projednával tedy v občanském soudním řízení rozhodovací procesy učiněné uvnitř správního orgánu, je potom podle mínění dovolatele „diskutabilní, zda má pravomoc taková rozhodnutí přezkoumávat“. S touto námitkou, kterou žalovaný již v odvolacím řízení reagoval na některé úvahy odvolacího soudu, se však odvolací soud v odůvodnění napadeného rozhodnutí „nijak nevyrovnal“, a opomenul tak, že „na celou věc je nutno pohlížet jak z hlediska věcné příslušnosti, tak z hlediska pravomoci“, neboť jeho názor „vytváří kompetenční konflikt mezi mocí výkonnou a mocí soudní“. Žalovaný navrhl, aby dovolací soud napadený rozsudek odvolacího soudu zrušil a aby věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu bylo podáno oprávněnou osobou (účastníkem řízení) v zákonné lhůtě (§240 odst. 1 o.s.ř.) a že jde o rozsudek, proti kterému je podle ustanovení §237 odst. 1 písm. a) o.s.ř. dovolání přípustné, přezkoumal napadený měnící rozsudek bez nařízení jednání (§243a odst. 1 věta první o.s.ř.) a dospěl k závěru, že dovolání je opodstatněné.
Předmětem dovolacího řízení je nárok na určení, že žalobkyně je od 1.2.2005 nadále ve funkci ředitelky příspěvkové organizace Dětský domov se sídlem v Humpolci, Libická č. 928, IČO 70841586. Při rozhodování o důvodnosti tohoto nároku žalobkyně je třeba mít v první řadě na zřeteli, jak z toho správně vycházel rovněž odvolací soud, že byl uplatněn žalobou na určení podle ustanovení §80 písm. c) o.s.ř.
Podle ustanovení §80 písm. c) o.s.ř. návrhem na zahájení řízení lze uplatnit, aby bylo rozhodnuto o určení, zda tu právní vztah nebo právo je či není, je-li na tom naléhavý právní zájem.
Podle ustálené judikatury soudů naléhavý právní zájem o určení, zda tu právní vztah nebo právo je či není, je dán zejména tam, kde by bez tohoto určení bylo ohroženo právo žalobce nebo kde by se bez tohoto určení jeho právní postavení stalo nejistým. Žaloba domáhající se určení podle ustanovení §80 písm. c) o.s.ř. nemůže být zpravidla opodstatněna tam, kde lze žalovat na splnění povinnosti podle ustanovení §80 písm. b) o.s.ř. (srov. například rozsudek býv. Nejvyššího soudu ČSR ze dne 24.2.1971 sp. zn. 2 Cz 8/71, uveřejněný pod č. 17 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, roč. 1972). Vyslovený předpoklad však nelze chápat všeobecně. Prokáže-li žalobce, že má právní zájem na tom, aby bylo určeno určité právo nebo právní poměr, přestože by mohl žalovat přímo na splnění povinnosti, nelze mu určovací žalobu odepřít. Za nedovolenou – při možnosti žaloby na plnění – lze považovat určovací žalobu jen tam, kde by nesloužila potřebám praktického života, nýbrž jen ke zbytečnému rozmnožování sporů. Jestliže se určením, že tu právní vztah nebo práce je či není, vytvoří pevný právní základ pro právní vztahy účastníků sporu (a předejde se tak žalobě o plnění), je určovací žaloba přípustná i přesto, že je možná také žaloba na splnění povinnosti podle ustanovení §80 písm. b) o.s.ř. (srov. například rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27.3.1997 sp. zn. 3 Cdon 1338/96, uveřejněný pod č. 21 v časopise Soudní judikatura, roč. 1997).
Předpokladem úspěšnosti žaloby o určení, zda tu právní vztah nebo právo je či není (určovací žaloby), jsou po procesní stránce skutečnosti, že účastníci mají věcnou legitimaci a – jak uvedeno shora – že na požadovaném určení je naléhavý právní zájem. Věcnou legitimaci k určení, zda tu právní vztah nebo právo je či není, má ten, kdo je účasten právního vztahu nebo práva, o něž v řízení jde, nebo jehož právní sféry se sporný právní vztah nebo sporné právo týká. Z odůvodnění rozsudku odvolacího soudu, který se zabýval již jen otázkou naléhavého právního zájmu na požadovaném určení, implicitně vyplývá, že dospěl k pozitivnímu závěru o existenci prvního předpokladu úspěšnosti žaloby na určení, tj. o tom, že žalovaný je podle hmotného práva pasivně věcně legitimován. S tímto závěrem dovolací soud nesouhlasí.
Zákon č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění účinném do 31.12.2006 (dále jen „zák. práce“), umožňoval založit pracovní poměr třemi způsoby – smlouvou mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem, volbou nebo jmenováním (srov. §27 odst. 2, 3 a 4 zák. práce). Pracovní poměr nemůže vzniknout proti vůli zaměstnance; proto i v případech, v nichž se pracovní poměr zakládal volbou nebo jmenováním, mohla být fyzická osoba do funkce zvolena nebo jmenována (s následky vzniku pracovního poměru) jen se svým souhlasem (srov. §7 odst. 1 zák. práce a v něm vyjádřenou smluvní zásadu vzniku pracovněprávních vztahů).
Podle ustanovení §27 odst. 4 zák. práce jmenováním se pracovní poměr zakládá u vedoucích zaměstnanců, jmenovaných do funkce podle zvláštních předpisů, a u vedoucích zaměstnanců, které do funkce jmenuje u zaměstnavatele, který je právnickou osobou, statutární orgán a u zaměstnavatele, který je fyzickou osobou, zaměstnavatel.
Pracovní poměr tedy vzniká podle uvedeného ustanovení jednak na základě jmenování zaměstnavatelem (tzv. vnitřní jmenování), a dále vzniká v případě, kdy se pracovní poměr zakládá tzv. vnějším jmenováním podle zvláštních předpisů orgánem odlišným od osoby zaměstnavatele, tj. nadřízeným orgánem, který má podle zvláštních předpisů (srov. §272 odst. 1 zák. práce) oprávnění vykonávat vůči zaměstnavateli řídící působnost při plnění jeho úkolů (§272 odst. 3 zák. práce). Zvláštním předpisem umožňujícím v období do 31.12.2004 založení pracovního poměru u zaměstnanců ve školství, mezi něž patřila rovněž žalobkyně v projednávané věci, bylo ustanovení §17 odst. 3 zákona č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, ve znění pozdějších změn a doplňků, podle něhož kraj s předchozím souhlasem ministerstva jmenuje na základě výsledků konkurzního řízení a odvolává ředitele předškolních zařízení, škol a školských zařízení, které zřizuje. Bez předchozího souhlasu ministerstva je jmenování a odvolání neplatné.
Odvolacímu soudu lze přisvědčit, že kraji jako zřizovateli a orgánu nadřízenému zaměstnavateli (srov. §272 odst. 1 zák. práce) náleží ve vztahu k zaměstnavateli (předškolnímu zařízení, škole nebo školskému zařízení, které zřizuje) pouze ta práva a povinnosti, která mu zákon přiznává; kromě jiného je povinen vytvářet podmínky pro zajištění vzdělávání a pro plnění povinné školní docházky, zabezpečovat investiční výdaje a přispívat na neinvestiční náklady na mzdové prostředky, učebnice, školní pomůcky a potřeby jinak hrazené státem (srov. §16a, §17 odst. 1 a 5 zákona č. 564/1990 Sb.). V rámci oprávnění vykonávat vůči zaměstnavateli řídící působnost při plnění pracovních úkolů (§272 odst. 3 zák. práce) přísluší kraji také oprávnění (popř. povinnost) za podmínek stanovených v ustanovení §17 odst. 3 cit. zákona jmenovat i odvolat ředitele předškolních zařízení, škol a školských zařízení, které zřizuje. Odvolací soud však ve svých úvahách opomíjí, že výkon práv kraje jako zřizovatele nelze směšovat s výkonem práv zaměstnavatele; zřizovatel se ani v rozsahu svých zákonných práv a povinností nestává zaměstnavatelem, a ani v tomto rozsahu nevstupuje do práv a povinností zaměstnavatele. Přestože na základě jeho „vnějšího“ jmenování vzniká (popřípadě se mění) pracovní poměr mezi zaměstnancem a školou (předškolním nebo školským zařízením), a i když odvoláním ředitele předškolního zařízení, školy nebo školského zařízení z funkce dochází k suspenzi pracovního závazku ohledně uvedeného druhu práce (srov. §65 odst. 3 zák. práce), nevzniká mezi zřizovatelem a zaměstnancem pracovněprávní vztah, a zřizovatel se ani nestává („třetím“) účastníkem pracovněprávního vztahu mezi zaměstnancem a školou (předškolním nebo školským zařízením).
Toto rozdílné postavení zřizovatele a zaměstnavatele podle hmotného práva ve vztahu k pracovnímu poměru zaměstnance, jehož pracovní poměr vzniká vnějším jmenováním, je třeba mít na zřeteli i při úvaze o pasivní věcné legitimaci v projednávané věci. S poukazem na skutečnost, že vznik i zánik funkce ředitele předškolního zařízení, školy nebo školského zařízení je možný jedině v součinnosti jeho zaměstnavatele a zřizovatele, zaujal dovolací soud již v minulosti stanovisko, na kterém i nadále setrvává a neshledává žádné důvody k jeho změně, že ve sporu o neplatnost odvolání zaměstnance z funkce, který byl do funkce jmenován podle zvláštních předpisů (tzv. vnější jmenování), je splněn předpoklad pasivní věcné legitimace, jen jestliže se řízení účastní vedle sebe zaměstnavatel i subjekt (zřizovatel), který zaměstnance odvolal z funkce (srov. též právní názor vyjádřený v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 15.4.2008, sp. zn. 21 Cdo 854/2007, který byl uveřejněn pod č. 116 v časopise Soudní judikatura, roč. 2008); ve sporu mají postavení nerozlučných společníků (§91 odst. 2 o.s.ř.). Uvedený závěr je odůvodněn tím, že v případě tzv. vnějšího jmenování se odvolání zaměstnance z funkce dotýká jak právní sféry subjektu (zřizovatele), který k odvolání přistoupil, tak i práv a povinností zaměstnavatele, jehož zaměstnanci tím byl suspendován jeho dosavadní pracovní závazek. Případné určení neplatnosti odvolání zaměstnance z funkce uplatněné žalobou jen proti zřizovateli, by proto mohlo zavazovat jedině účastníky daného občanského soudního řízení (žalujícího zaměstnance a žalovaného zřizovatele), aniž by bylo závazné také pro zaměstnavatele (předškolní zařízení, školu, školské zařízení) jako druhého účastníka pracovního poměru, který by ze svého hlediska mohl i nadále vycházet z toho, že je zde stále platný úkon, kterým byl žalující zaměstnanec odvolán z funkce.
Obdobná úvaha nepochybně platí i pro dané řízení, jehož předmět sporu (předmět dovolacího řízení) se týká obsahu pracovního poměru vzniklého vnějším jmenováním, jestliže závisí na posouzení (ne)platnosti odvolání zaměstnance (žalobkyně) z funkce jako předběžné otázky. I zde mohou být podle hmotného práva pasivně věcně legitimovány jen oba výše zmíněné subjekty (zaměstnavatel a zřizovatel) společně. Opačný názor by rovněž opomíjel, že výrok pravomocného rozsudku je závazný pouze pro účastníky daného řízení (srov. §159 odst. 2 o.s.ř.). Podání žaloby jen proti jednomu z obou společně pasivně věcně legitimovaných subjektů (v daném případě byla žaloba podána jen proti zřizovateli – kraji) by znamenalo, že případné určení, že žalobkyně je od 1.2.2005 nadále ve funkci ředitelky školského zařízení – dětského domova, by mohlo zavazovat jedině účastníky daného občanského soudního řízení (tj. žalobkyni a žalovaného zřizovatele - kraj), aniž by bylo závazné také pro zaměstnavatele žalobkyně (Dětský domov, příspěvkovou organizaci se sídlem v Humpolci, Libická č. 92, IČO 70841586), jehož úsudek o dalším obsahu pracovního poměru žalobkyně od 1.2.2005 by nebyl (nemohl být) výsledkem daného sporu závazně ovlivněn. Vzhledem k uvedenému je na místě závěr, že dovolacím řízením dotčená žaloba podaná jen proti jednomu z obou společně pasivně věcně legitimovaných subjektů nemůže vytvořit pevný právní základ pro právní vztahy účastníků sporu o určení, že žalobkyně je od 1.2.2005 nadále ředitelkou školského zařízení, a proto naléhavý právní zájem na určení, zda tu právní vztah nebo právo je či není [§80 písm. c) o.s.ř.], uplatněném jen proti zřizovateli, nemůže být již z tohoto důvodu dán.
Kromě toho dovolací soud nesdílí ani názor odvolacího soudu, že udělení předchozího souhlasu Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ČR k odvolání ředitele předškolního zařízení, školy nebo školského zařízení podle ustanovení §17 odst. 3 zákona č. 564/1990 Sb. „má povahu správního aktu, jímž ministerstvo rozhoduje o žádosti kraje v samostatné působnosti k udělení tohoto souhlasu“, a tedy „jde o správní rozhodnutí, které nabývá svých účinků pouze za podmínek stanovených zákonem“.
Při posuzování povahy tohoto úkonu ministerstva je třeba mít na zřeteli, že se jedná o jeden ze zákonem stanoveným předpokladů pro odvolání (i jmenování) ředitele předškolního zařízení, školy nebo školského zařízení z funkce, bez jehož splnění by bylo odvolání neplatné (srov. §17 odst. 3 větu druhou zákona č. 564/1990 Sb.). Je jistě správné, že ministerstvo je orgánem, který vykonává státní správu ve školství, avšak pouze z této skutečnosti nelze usuzovat na to, že veškerá jeho opatření mají povahu správního rozhodnutí. Dovedeno do důsledků by to znamenalo, že také rozhodnutí kraje (učiněné na základě stejného ustanovení §§17 odst. 3 věty první zákona č. 564/1990 Sb. po předchozím souhlasu ministerstva) o jmenování nebo odvolání ředitele předškolních zařízení, škol a školských zařízení, by bylo správním rozhodnutím v rámci „státní správy a samosprávy ve školství“, a nikoliv pracovněprávním úkonem zakládajícím pracovní poměr (tzv. vnější jmenování) učiněným na základě ustanovení §27 odst. 4 zák. práce, resp. úkonem, který odvoláním zaměstnance obsah jeho pracovního poměru mění (§65 odst. 3 zák. práce).
Předchozí souhlas ministerstva k odvolání ředitele z funkce tedy není správním rozhodnutím, ale není ani právním úkonem ve smyslu ustanovení §240 odst. 1 zák. práce. Nejde totiž o takový projev vůle, s nímž by právní předpisy spojovaly změnu nebo zánik práv a povinností účastníků pracovněprávního vztahu, neboť tímto opatřením samotným není pracovní poměr žádným způsobem dotčen. Jedná se pouze o skutečnost (tzv. faktický úkon), která je hmotněprávním předpokladem pro právní úkony tam, kde to právní předpisy stanoví (v daném případě pro odvolání ředitele předškolního zařízení, školy nebo školského zařízení z funkce podle ustanovení §17 odst. 3 zákona č. 564/1990 Sb.), a která není sama o sobě způsobilá přivodit následky v právních vztazích účastníků pracovněprávního vztahu. Vznikne-li v průběhu řízení pochybnost ohledně splnění tohoto předpokladu, soud zkoumá jen to, zda a kdy byl tento faktický úkon (souhlas s odvoláním ředitele z funkce) učiněn a zda ho učinil oprávněný subjekt – příslušné ministerstvo.
Z uvedeného vyplývá, že rozsudek odvolacího soudu v napadeném měnícím výroku o věci samé není správný. Nejvyšší soud České republiky jej podle ustanovení §243b odst. 2 část věty za středníkem o.s.ř. v tomto výroku, jakož i v akcesorických výrocích o náhradě nákladů řízení zrušil (§243b odst. 2 část věty za středníkem o.s.ř.). Protože právní názor ohledně pasivní legitimace dopadá v tomto směru i na rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil Nejvyšší soud České republiky v rozsahu uvedeném ve výroku tohoto rozsudku i toto rozhodnutí a vrátil věc v tomto rozsahu soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§243b odst. 3 věta druhá o.s.ř.).
Právní názor vyslovený v tomto rozsudku je závazný; v novém rozhodnutí o věci soud rozhodne nejen o náhradě nákladů nového řízení a dovolacího řízení, ale znovu i o nákladech původního řízení (§243d odst. 1 část první věty za středníkem a věta druhá o.s.ř.).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 6. března 2012
JUDr. Zdeněk Novotný, v. r.
předseda senátu