ECLI:CZ:NS:2012:28.CDO.599.2012.1
sp. zn. 28 Cdo 599/2012
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Ludvíka Davida, CSc., a soudců JUDr. Josefa Rakovského a Mgr. Petra Krause v právní věci žalobce Skoma-Lux s. r. o., se sídlem v Olomouci, Polská 26, zastoupeného JUDr. Michalem Filoušem, advokátem v Olomouci, Koželužská 5, proti žalované České republice – Ministerstvu financí České republiky , se sídlem v Praze 1, Letenská 15, o náhradu škody ve výši 83.316,- Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 13 C 42/2009, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 9. 2011, č. j. 36 Co 64/2011-45, takto:
I. Dovolání se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o dovolání.
Odůvodnění:
I.
Rozsudkem Městského soudu v Praze shora označeným byl ve věci samé potvrzen rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 17. 3. 2011, č. j. 13 C 42/2009-19, kterým byla zamítnuta žaloba, jíž se žalobce po žalované domáhal zaplacení částky ve výši 83.316,- Kč s tam specifikovaným úrokem z prodlení z titulu náhrady škody způsobené při výkonu veřejné moci. Odvolacím soudem bylo dále rozhodnuto o nákladech odvolacího řízení, a to tak, že žádný z účastníků nemá na jejich náhradu právo.
Předmětem řízení byla žaloba o náhradu škody ve výši 83.316,- Kč s příslušenstvím; škoda měla být způsobena rozhodnutími Celního úřadu v Olomouci, jimiž byla ve dnech 8. 9. 2004 a 11. 10. 2004 žalobci doměřena povinnost zaplatit daň z přidané hodnoty a spotřební daň (ve výši žalované částky). Uvedené správní akty byly vydány za použití přímo aplikovatelného právního předpisu Evropských společenství, který v té době nebyl publikován v Úředním věstníku Evropské unie v českém jazyce. Jednalo se o Nařízení Rady (EHS) č. 2913/92, jímž se vydává Celní kodex Společenství. Žalobce poukázal na rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 11. 12. 2007, C-161/06, v němž bylo vyloženo, že povinnosti obsažené v právní úpravě Společenství, která nebyla vyhlášena v Úředním věstníku EU v jazyce nového členského státu, nemohou být v tomto státě ukládány jednotlivcům. Rozsudek byl vydán ve věci předběžné otázky vznesené Krajským soudem v Ostravě, projednávajícím spor mezi obchodní společností Skoma-Lux s. r. o. proti Celnímu ředitelství Olomouc, jehož rozhodnutím ze dne 10. 1. 2005, č. j. 10562/04-1301-21, byla potvrzena pokuta uložená žalobci za porušení celních předpisů; posléze byla podána žaloba na zrušení tohoto správního rozhodnutí ke Krajskému soudu v Ostravě, který rozsudkem ze dne 10. 1. 2008, sp. zn. 22 Ca 69/2005, tomuto návrhu s ohledem na citovaný rozsudek ESD vyhověl. Z tohoto důvodu měl žalobce za to, že v posuzované věci nebylo třeba formálního splnění předpokladů pro vznik odpovědnosti státu za škodu ve smyslu §8 odst. 1, jakož i §8 odst. 2 (ve znění účinném do 26. 4. 2006), nyní odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) – zrušení či změna nezákonného rozhodnutí, vyčerpání opravných prostředků. Nezákonnost předmětných rozhodnutí správního orgánu je možno dovodit ze závěrů rozsudku Evropského soudního dvora ve věci C-161/06.
Soudy obou stupňů posuzovaly uplatněný nárok z titulu odpovědnosti za nezákonné rozhodnutí, nikoli pro žalobcem namítaný nesprávný úřední postup. Odvolací soud dospěl ve shodě se soudem prvního stupně k závěru, že návrh žalobce na náhradu škody není důvodný, poněvadž nebyly naplněny podmínky vzniku odpovědnosti státu ve smyslu §8 odst. 1 a 2 (ve znění viz výše) zákona č. 82/1998 Sb. Správní rozhodnutí Celního úřadu v Olomouci ze dnů 8. 9. 2004 a 11. 10. 2004 nebyla pro nezákonnost zrušena a žalobce proti nim nepodal opravný prostředek. Nižší instance neshledaly opodstatněnou ani argumentaci žalobce založenou na rozsudku ESD C-161/06. Upozornily na omezené temporální dopady tohoto rozhodnutí, neboť podle Soudního dvora nejsou členské státy povinny na základě práva Společenství zpochybnit správní nebo soudní rozhodnutí přijatá podle evropských předpisů nepublikovaných v úředním jazyce toho kterého státu, pokud jsou tyto správní akty podle příslušných vnitrostátních pravidel již konečné.
II.
Proti rozsudku odvolacího soudu podal žalobce dovolání, jehož přípustnost opíral o zásadní právní význam napadeného rozhodnutí. Spatřoval jej v odmítavém postoji soudů k přijetí závěru o odpovědnosti státu za škodu z titulu nesprávného úředního postupu, dále v nerespektování rozsudku Evropského soudního dvora ve věci C-161/06, jenž je směrodatný i pro řešení daného případu (snaha o časové omezení jeho aplikovatelnosti je bezpředmětná), a konečně v nemožnosti uplatňovat předmětná správní rozhodnutí vůči žalobci z důvodu jejich neúčinnosti (dovolatel podrobně argumentoval rozhodnutím ESD uvedeným výše, jakož i další jeho judikaturou). Žalobce žádal, aby dovolací soud zrušil rozsudek odvolacího soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaná se k dovolání písemně vyjádřila. Napadené rozhodnutí odvolacího soudu považovala za věcně správné, nesouhlasila s dovolacími námitkami a navrhla, aby bylo dovolání žalobce odmítnuto.
Nejvyšší soud zjistil, že žalobce, zastoupený advokátem, podal dovolání v zákonné lhůtě (§240 odst. 1, §241 odst. 1 o. s. ř.). Žalobce dovozoval přípustnost dovolání z ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. a dovolací důvod uplatnil podle §241a odst. 2 písm. b) o. s. ř., tj. pro tvrzené nesprávné právní posouzení věci.
Dovolání je přípustné.
Přípustnost dovolání podle §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. je dána, jestliže nemůže nastoupit přípustnost podle §237 odst. 1 písm. a), b) o. s. ř. (změna rozhodnutí soudu prvního stupně odvolacím soudem, vázanost soudu prvního stupně předchozím odlišným právním názorem odvolacího soudu) a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí ve věci samé má po právní stránce zásadní význam.
Podle §237 odst. 3 o. s. ř. má rozhodnutí odvolacího soudu ve věci samé po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je soudy rozhodována rozdílně, nebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak. Podanému dovolání byla přípustnost přiznána , neboť posuzované právní otázky níže interpretované nebyly dosud judikaturou nejvyšší instance řešeny.
III.
Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 20. 8. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2927/2010, podrobně zopakoval principy odpovědnostního systému za porušení unijního práva, kterému je podroben každý členský stát Evropské unie v případě, že ze strany jeho orgánů dojde k porušení unijního práva. Standardy tohoto systému byly judikovány již dříve v rozhodnutích Soudního dvora EU (dříve ESD) ve věcech Francovich, Factortame a Brasserie . Nejvyšší soud konstatoval, že systém odpovědnosti za porušení unijního práva je autonomní a postavený na odlišných podmínkách, než jaké předpokládá zákon č. 82/1998 Sb. Právo na náhradu škody vyplývá v případě odpovědnosti státu za porušení unijního práva z přímého účinku právních norem Unie. Podmínkami odpovědnosti státu jsou již zmíněné porušení unijní normy přiznávající práva jednotlivci, dostatečná závažnost tohoto porušení a příčinná souvislost mezi porušením unijního právního předpisu a vzniklou škodou. Za okolností, kdy neexistuje adekvátní úprava odpovědnosti státu za porušení unijního práva na vnitrostátní úrovni, se v případě porušení tohoto práva aplikují v souladu s principem přednosti podmínky odpovědnosti státu vyplývající z judikatury Soudního dvora. Vnitrostátní zákon č. 82/1998 Sb. se použije pouze tehdy, jestliže právo Evropské unie (včetně judikatury Soudního dvora) nestanoví jinak. Zákon č. 82/1998 Sb. se použije tam, kde je jeho úprava souladná s úpravou unijního práva, nebo na otázky, které unijní právo neřeší. To za předpokladu, že se tím neznemožní či nadměrně neztíží právo jednotlivce na přiznání náhrady škody.
V nyní posuzované věci je nutno vycházet ze skutečnosti, že dnem 1. 5. 2004 se Česká republika stala členským státem Evropské unie. Tímto dnem na sebe stát převzal závazky z acquis communautaire , tedy z celé masy právních předpisů Evropské unie, jejichž podstatná část podléhá ve vztahu k členským státům principům přednosti práva EU a jeho přímé a bezprostřední aplikovatelnosti. Česká republika se tedy pohybuje v právním prostředí Evropské unie a právní akty orgánů její veřejné moci, včetně správních rozhodnutí, musí být posuzovány z tohoto pohledu.
Předmětná rozhodnutí celního úřadu o doměření povinnosti žalobci zaplatit daň z přidané hodnoty a spotřební daň v celkové výši 83.316,- Kč nelze podřadit pod standardní situace porušení práva – tedy pod případy nesprávné aplikace či interpretace relevantní právní normy nebo použití jiné právní normy, než která dopadá na zjištěný skutkový stav. Zmíněná rozhodnutí navodila právní stav, při kterém došlo k předčasné aplikaci unijního právního předpisu , který v rozhodné době ještě nebyl (v důsledku chybějící publikace v Úředním věstníku EU) vnitrostátně účinný. Pro výklad, že i takto došlo k porušení unijního práva státním orgánem, svědčí nepřímo i závěry Evropského soudního dvora k předběžné otázce vznesené Krajským soudem v Ostravě: z analýzy provedené v odůvodnění jeho rozsudku ve věci C-161/06 plyne, že ESD považoval otázky položené českým soudem za otázky interpretace unijního práva, což také výslovně vyjádřil ve své odpovědi na druhou otázku.
Jak již výše řečeno, předpoklady odpovědnosti členského státu spočívají v obecné rovině v porušení unijní normy vůči jednotlivci, které je dostatečně závažné a vykazuje kauzální vztah vůči vzniklé škodě. Pro posuzovanou věc se však na základě rozsudku ESD C-161/06 staly relevantní jeho temporální závěry, které mají určující význam vzhledem k tomu, že rozhodnutí příslušného celního úřadu ze dnů 8. 9. 2004 a 11. 10. 2004 nebyla dovolatelem napadena žádným opravným prostředkem a představují tedy překážku rei iudicatae. Rozhodné právní závěry Evropského soudního dvora jsou následující:
71. Požadavky právní jistoty vyžadují, aby i protiprávní akt mohl mít za určité situace legálně některé právní důsledky (viz bod 70) a aby totéž platilo i pro vnitrostátní rozhodnutí přijatá na základě právních předpisů Společenství, které na území některých členských států nelze uplatňovat vůči jednotlivcům z toho důvodu, že nebyly řádně vyhlášeny v Úředním věstníku Evropské unie v úředním jazyce dotyčných států, s výjimkou těch rozhodnutí, která byla k datu tohoto rozsudku napadena opravným prostředkem v rámci správního nebo soudního řízení.
72. Dotyčné členské státy tak na základě práva Společenství nejsou povinny zpochybnit správní nebo soudní rozhodnutí přijatá na základě takových pravidel, pokud jsou rozhodnutí podle příslušných vnitrostátních pravidel již konečná.
73. Na základě práva Společenství by tomu bylo jinak jen ve výjimečných případech, když by byla na základě pravidel uvedených v bodě 71 tohoto rozsudku přijata správní opatření nebo soudní rozhodnutí, zejména represivní povahy, která by zasahovala do základních práv, což v těchto mezích přísluší zjistit příslušným vnitrostátním orgánům.
Z bodu 72 rozsudku je zřejmé, že ESD omezil časový dopad svého rozhodnutí pouze na věci, o nichž v době vynesení rozsudku, tedy ke dni 11. 12. 2007, probíhalo správní nebo soudní řízení . Tento požadavek splňovala pouze věc posuzovaná ESD, v níž bylo dovolatelem vyvoláno soudní řízení správní a v níž bylo rozhodnutí příslušného celního ředitelství ze dne 10. 1. 2005 derogováno až dodatečně. Pouze pro tento případ bylo možné uzavřít, že správní rozhodnutí založené na předčasně aplikované unijní normě je nezákonné a musí být zrušeno (což se stalo dne 10. 1. 2008 v rámci řízení podle soudního řádu správního, vedeného u Krajského soudu v Ostravě pod sp. zn. 22 Ca 69/2005).
Ve vztahu ke zbývajícím správním rozhodnutím je třeba aplikovat body 72 a zejména 73 citovaného rozsudku ESD. Podle bodu 72 nemají v případě pravomocně skončených věcí orgány členského státu povinnost zpochybnit správní nebo soudní rozhodnutí přijatá na základě takových pravidel (viz bod 71), což znamená potvrzení definitivního účinku těchto rozhodnutí bez toho, že by členský stát byl povinen přistoupit na použití třeba mimořádného opravného prostředku, jakým je například obnova řízení.
V bodě 73 připouští ESD výjimku pro případ přijetí úředního rozhodnutí, zejména represivní povahy, které by zasahovalo do základních práv jednotlivce; diskrece v tomto směru je na příslušných vnitrostátních orgánech. Nejvyšší soud je toho názoru, že v této věci zjištěný skutkový stav nezakládá oprávnění tuto výjimku aplikovat. Částka, o níž se jedná, není sice zanedbatelná, ale zároveň nedosahuje mimořádné výše. Nepředstavuje tedy z hlediska zásahu do základních práv žalobce zatížení takové intenzity, které by bylo porušením (nepřímým) článku 17 Listiny základních práv Evropské unie o právu na vlastnictví. V tomto ohledu nelze než znovu připomenout, že jde o pravomocně uložené plnění, které ze strany dovolatele nebylo napadeno ve správním či soudním řízení řádným nebo mimořádným opravným prostředkem. Znění bodu 73 rozsudku ESD přitom vede dovolací soud k závěru, že v zájmu právní jistoty účastníků relevantního právního vztahu je zasahovat do pravomocných rozhodnutí jen ve zcela výjimečných případech, v nichž jde o dostatečně závažné porušení základních práv jednotlivce; ostatně velmi podobným způsobem je formulována jedna ze tří výše zmíněných podmínek odpovědnosti státu za porušení základního unijního práva.
Z hlediska obecně právního je daň platební povinností, kterou stát stanoví zákonem k získání příjmů pro úhradu celospolečenských potřeb, tj. pro státní rozpočet, aniž přitom poskytuje zdaňovaným subjektům ekvivalentní protiplnění (viz Hendrych, D. a kol. Právnický slovník. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001, str. 71). Nejde tedy o opatření státu, kterým by nedůvodně postihoval jednotlivce bez zákonného podkladu či snad na základě libovůle. Společenským účelem uložení daně je veřejný zájem, konkrétněji vytváření zdrojů pro státní rozpočet. Dochází-li k přeplatku na dani, pak přichází v úvahu vrácení tohoto plnění z důvodu neopodstatněného zatížení daňového subjektu, aniž by šlo o nápravu „represivního“ opatření.
Této interpretaci přisvědčuje i ustálený obsah termínu represe; zde je nutné per analogiam použít výkladu tohoto termínu především z odvětví trestního práva. Represe je vnímána jako individuálně zaměřený pojem, jehož obsahem je snaha zabránit páchání protiprávní (trestné) činnosti a případně i restriktivně a preventivně omezit pachatele deliktu výkonem trestu (Kratochvíl, V. a kol. Trestní právo hmotné. Obecná část. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, str. 18). V nejobecnější rovině jde o použití moci proti subjektu práva, jenž způsobil bezpráví (viz latinské reprehendo , tedy zadržet, vytýkat).
Z výkladu obojího pojmu má dovolací soud za zřejmé, že k rozhodnutí orgánu veřejné moci „represivní povahy“, které by zasahovalo do základních práv jednotlivce, musí dojít za podmínek, jež je možno označit za mimořádné až excesivní. K takové situaci v posuzované věci nedošlo. Nejvyšší soud si je vědom toho, že vymezení průlomu do překážky věci pravomocně rozhodnuté je formulováno v bodě 73 rozsudku ESD demonstrativně (viz použití slova „zejména“) a že se tu otevírá prostor i pro jiné skutkové situace, jež je třeba vždy posuzovat ad hoc , ve vztahu ke konkrétním okolnostem případu. Ani prizmatem tohoto náhledu však nelze usuzovat na podstatné porušení základních práv strany žalující a tedy ani na naplnění předpokladů vzniku odpovědnosti za porušení unijního práva.
Jako obiter dictum Nejvyšší soud poznamenává, že zcela negativně, tedy v neprospěch dovolatele, vyznívá posouzení podmínek odpovědnosti za škodu způsobenou výkonem veřejné moci podle zákona č. 82/1998 Sb. Ustanovení §8 odst. 1 tohoto předpisu podmiňuje vznik odpovědnostního vztahu vůči státu zrušením nezákonného rozhodnutí, k čemuž zde v případech obou správních aktů nedošlo. Ustanovení §8 odst. 2 (nyní odst. 3) zákona, jehož aplikace by přicházela vzhledem k datu tvrzené škodní události v úvahu, předpokládá aktivní obranu poškozeného cestou zákonného využití všech procesních prostředků k ochraně práva ve stanovených lhůtách. Dovolatel však, jak již výše vyloženo, proti oběma rozhodnutím nijak nebrojil. Dovolací soud se zároveň nedomnívá, že by snad šlo o případ zvláštního zřetele hodný, jak posledně citované ustanovení tuto možnost otevírá. V rámci těchto úvah lze též dodat, že §56a odst. 2 zákona o správě daní a poplatků (v dřívějším znění č. 337/1992 Sb.) neotevíral možnost revokace soudem stvrzeného pravomocného rozhodnutí správce daně. Ani doktrína relevantního přístupu Soudního dvora, formulovaná po judikátu Kühne & Heitz , není přes celkově liberální přístup nakloněna zásahům do překážky věci pravomocně rozhodnuté, nedošlo-li k vyčerpání opravných prostředků, resp. k napadení správního rozhodnutí správní žalobou.
Nejvyšší soud závěrem podotýká, že relevantní právní předpis Evropských společenství, tj. Nařízení Rady (EHS) č. 2913/92, jímž se vydává Celní kodex Společenství, byl sice v českém jazyce publikován v Úředním věstníku Evropské unie v době vydání rozhodnutí příslušného celního úřadu (8. 9. 2004 a 11. 10. 2004), právní podklad pro dodatečné vyměření daně nicméně nebyl dán, neboť k dovozům zboží (právním skutečnostem vedoucím k uložení této povinnosti) došlo v době před 27. 8. 2004, tedy před řádnou publikací rozhodného evropského předpisu v úředním jazyce České republiky (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2008, č. j.
1 Afs 21/2008-98; uveřejněn ve Sbírce rozhodnutí NSS pod č. 1678/2008). To ovšem nic nemění na výsledném řešení sporu v neprospěch žalobce, které dovolací soud v posuzované věci přijal.
Z literárních pramenů k předmětným otázkám upozorňuje dovolací soud zejména na publikaci Bobek, M.; Bříza, P.; Komárek, J. Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, z níž jsou relevantní pasáže na str. 246-251, 285–306, 515–518.
IV.
Z výše uvedeného plyne, že uplatněný dovolací důvod nebyl naplněn, odvolací soud rozhodl ve věci správně a Nejvyšší soud proto dovolání žalobce zamítl (§243b odst. 2 věta před středníkem o. s. ř.).
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5, §224 odst. 1 a §142 odst. 1 o. s. ř., když dovolání žalobce bylo zamítnuto, přičemž žalované podle obsahu spisu v tomto řízení žádné prokazatelné náklady nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek podle občanského soudního řádu.
V Brně dne 12. září 2012
JUDr. Ludvík D a v i d, CSc., v. r.
předseda senátu