ECLI:CZ:NS:2013:30.CDO.1429.2013.1
sp. zn. 30 Cdo 1429/2013
USNESENÍ
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a soudců JUDr. Lubomíra Ptáčka, Ph.D. a JUDr. Pavla Simona, ve věci žalobců a) V. K. , b) L. B. , a c) L. K. , všech zastoupených JUDr. Jiřím Kovandou, advokátem se sídlem v Praze 1, Vodičkova 28, proti žalované České republice – České národní bance , se sídlem v Praze 1, Na Příkopě 28, o náhradu škody, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 18 C 254/2010, o dovolání žalobců proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 11. 2012, č. j. 58 Co 414/2012 - 70, takto:
I. Dovolání se odmítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze v záhlaví uvedeným rozsudkem potvrdil rozsudek soudu prvního stupně, jímž byla zamítnuta žaloba na zaplacení částky 104.612,20 Kč žalobci V. K., 585.721,50 Kč žalobkyni L. B., a 136.76,30 Kč žalobkyni L. K., kterých se žalobci domáhali z titulu nesprávného úředního postupu státu spočívajícího v nedostatečné kontrole činnosti I. Družstevní záložny, do které žalobci vložili své vklady. Škoda měla spočívat v tom, že žalobcům nebyly jejich vklady vyplaceny v plné výši.
Odvolací soud vyšel ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního stupně. Žalobci byli členy I. Družstevní záložny (dále jen „záložna“), jejíž činnost byla podrobena kontrole Úřadu pro dohled nad družstevními záložnami. Rozhodnutím ředitele Úřadu pro dohled nad družstevními záložnami (dále jen „Úřad“) č. 3 ze dne 23. 2. 1998 bylo představenstvu záložny uloženo předložit veškeré zápisy z jednání představenstva od konání ustavující členské schůze až do 30. 11. 1997, předložit Úřadu veškeré zápisy z jednání úvěrové komise v období od 26. 9. 1996 do 30. 11. 1997, zdůvodnit a zdokumentovat oprávněnost rozdílu mezi kupní a prodejní cenou firmy I. Družstevní obchodní, s. r. o. a zpracovat a předložit úřadu podnikatelský záměr na období nejméně od roku 1999. Rozhodnutím č. 6 ze dne 26. 6 1998 bylo představenstvu záložny uloženo zastavit poskytování peněžních prostředků formou půjček právnickým osobám, které nejsou členy družstevní záložny, ukončit svěřování peněžních prostředků do správy právnickým osobám na základě komisionářských a jiných obdobných smluv, zajistit do 31. 12. 1998 vrácení peněžních prostředků poskytnutých formou půjček právnickým osobám, do 15. 1. 1999 zajistit vrácení peněžních prostředků svěřených do správy právnickým osobám na základě komisionářských smluv, do 15. 8. 1998 zpracovat soubor vlastních opatření k odstranění všech nedostatků zjištěných kontrolou a o splnění opatření úřad písemně informovat. Rozhodnutím ze dne 15. 7. 1998 byla záložně uložena pokuta 25.000,- Kč v souvislosti s neplněním uložených opatření. Dne 4. 11. 1999 bylo Úřadem rozhodnuto o uvalení nucené správy. Dne 20. 12. 2000 byl na majetek záložny prohlášen konkurs.
Odvolací soud se ztotožnil s právním posouzením učiněným soudem prvního stupně, že nebyl naplněn jeden z předpokladů odpovědnosti státu za škodu, a to nesprávný úřední postup. Záložna se ocitla v úpadku v důsledku svého vlastního rizikového podnikání, škoda tak vznikla jejím zaviněním. Finanční problémy záložny byly vyvolané činností tehdejších statutárních orgánů a odlivem financí do jimi vlastněných firem. Soud prvního stupně rovněž přiléhavě poukázal na závěr vyslovený v usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 10. 2007, sp. zn. 25 Cdo 838/2005, že dohled Úřadu má charakter následné kontroly. V posuzovaném případě bylo prokázáno, že Úřad využil své pravomoci po zjištění nedostatků v hospodaření záložny, a podle náhledu odvolacího soudu Úřad nepochybil, pokud nad záložnou zapsanou do obchodního rejstříku počátkem roku 1996 začal vykonávat dohled v srpnu 1997. Podstatné je, že jakmile zjistil nedostatky, učinil opatření jejich nápravě.
Rozsudek odvolacího soudu napadli žalobci dovoláním, jež však Nejvyšší soud podle ustanovení §243b odst. 5, §218 písm. c) občanského soudního řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2012 (viz čl. II., bod 7 zák. č. 404/2012 Sb.) – dále jen „o. s. ř.“, odmítl jako nepřípustné.
Dovolatelé se domnívají, že Úřad pro dohled nad družstevními záložnami zanedbal svoji dozorovou a kontrolní činnost, neboť postatou kontrol nemá být konstatování závadného stavu po jeho vzniku, ale prevence vzniku takového stavu. Úřad byl od počátku personálně poddimenzován a přijatá opatření ze strany Úřadu byla nedostatečná, neboť odpovídajícím zásahem ze strany Úřadu měla být nucená správa. Pokud hlediskem účelu zřízení Úřadu byl dohled a kontrola nad činností družstevních záložen, pak se musí jednat o kontrolu efektivní a funkční, která je schopna naplnit svůj účel, kterým je i to, aby nedocházelo k naplnění skutkových podstat trestných činů, respektive ke vzniku škody na majetku členů družstevních záložen. Dovolatelé navrhli rozsudek odvolacího soudu zrušit a věc mu vrátit k nového řízení.
Žalovaná se k dovolání žalobců nevyjádřila.
Dovolání proti potvrzujícímu výroku rozhodnutí ve věci samé může být přípustné pouze podle ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., přičemž o situaci předvídanou v ustanovení §237 odst. 1 písm. b) o. s. ř. nejde, tedy tak, že dovolací soud - jsa přitom vázán uplatněnými dovolacími důvody včetně jejich obsahového vymezení (§242 odst. 3 o. s. ř.) - dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má po právní stránce zásadní význam (§237 odst. 3 o. s. ř.)
Z ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. se podává, že dovolací přezkum je zde předpokládán zásadně pro posouzení otázek právních, pročež způsobilým dovolacím důvodem je ten, jímž lze namítat, že rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení věci [§241a odst. 2 písm. b) o. s. ř.]. Jen z pohledu tohoto důvodu je pak možné (z povahy věci) posuzovat, zda dovoláním napadené rozhodnutí je zásadně významné. K okolnostem uplatněným dovolacími důvody podle §241a odst. 2 písm. a) o. s. ř. a §241a odst. 3 o. s. ř. dovolací soud v případě dovolání přípustného podle §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. nepřihlíží (§237 odst. 3 o. s. ř.).
Dovolatelé navrhli, aby byla vyřešená právní otázka posouzena dovolacím soudem jinak, samotnou právní otázku, kterou by se měl dovolací soud zabývat, však ve svém dovolání konkrétně nevymezili. Jde-li o účel dohledu a kontroly Úřadu pro dohled nad družstevními záložnami, pak Nejvyšší soud neshledal důvod pro to, aby se odchýlil od závěrů obsažených v usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 10. 2007, sp. zn. 25 Cdo 838/2005, proti němuž směřující ústavní stížnost byla usnesením Ústavního soudu ze dne 26. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 404/08, odmítnuta.
Pro pochopení systému zakládání a kontroly družstevních záložen, je vhodné vyjít z důvodové zprávy k zákonu č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění do 30. 4. 2000 (dále jen zákon). Podle této důvodové zprávy je cílem družstevní záložny „uspokojení určité individuální potřeby pomocí a prostřednictvím společné, demokraticky řízené právnické osoby kvalitněji a efektivněji, než jinak obvyklým způsobem. Výrazným znakem družstevní záložny je vždy vzájemný vztah členů-vlastníků, který spočívá zpravidla ve společném zaměstnavateli, druhu či typu profese nebo v místě, kde členové žijí nebo působí.“ Úmyslem zákonodárce tedy bylo umožnit občanům družstevní záložny „zakládat a vlastní aktivitou celý systém vybudovat a rozvinout.“ „Navrhovatelem zvolená koncepce dohledu [pak] vychází z toho, že zatím neexistují družstevní záložny, které by si mohly založit společnou právnickou osobu takové formy a věrohodnosti, aby jí mohl být svěřen výkon dohledu. V budoucnu se však obdobný vývoj očekává.“
Z uvedeného je zřejmé, že zákonodárce spoléhal do značné míry na to, že členové družstevní záložny budou společně kvalitně a efektivně vlastní aktivitou budovat a rozvíjet celý systém, a Úřad pro dohled nad družstevními záložnami ho bude pouze určitým zákonem stanoveným způsobem regulovat.
Předmětem dohledu Úřadu bylo podle §22 odst. 2 zákona dodržování tohoto zákona, zvláštních zákonů, jakož i rozhodnutí vydaných úřadem, družstevními záložnami Zajišťovacím fondem družstevních záložen. Pokud jde o preventivní činnost Úřadu, měl Úřad podle §27 odst. 5 zákona preventivně dbát zdravého řízení a hospodaření družstevních záložen, zejména poskytováním poradenství a vydáváním doporučení. Z §27 odst. 2 zákona naopak jasně vyplývá, že výkon dohledu se týkal až následné kontroly činnosti a hospodaření družstevních záložen. Zákon však blíže nestanovil, jak často a v jakém rozsahu mají být kontroly prováděny, a tudíž byly prováděny kontroly namátkové a dílčí a po předložení požadovaných dokladů a informací kontroly následné. Z obsahu spisu nevyplývají tvrzení dovolatelů, že Úřad nezjistil nedostatky za rok 1995 a 1996. Předně rok 1995 nemohl být vůbec kontrolován, když I. Družstevní záložna vznikla až 3. 1. 1996, období od 3. 1. 1996 do 30. 9. 1997 pak bylo Úřadem zkontrolováno, jak vyplývá z kontrolního protokolu ze dne 12. 12. 1997.
Podle §27 odst. 1 věty druhé zákona: „Při výkonu dohledu Úřad užije svých pravomocí včas a účinně a dbá přitom zejména zájmů členů družstevních záložen.“ Uvedenou povinnost Úřadu je však třeba vykládat ve vztahu k právu právnické osoby pokojně užívat svůj majetek, tak jak je zakotveno v čl. 11 Listiny základních práv a svobod a v čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, publikované ve Sbírce zákonů pod č. 209/1992 Sb. (srov. např. rozsudek pátého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 31. 7. 2008, ve věci Družstevní záložna Pria a ostatní proti České republice, stížnost č. 72034/01). Proto zákon v §28 stanovil metodou postupných kroků systém opatření, které měl Úřad k dispozici, aby přiměl kontrolovaný subjekt k dodržování základních pravidel stanovených pro hospodaření záložen. Teprve po užití mírnějších prostředků nápravy uvedených v §28 odst. 1 zákona (upozornění záložny na nedostatek, popřípadě vydání rozhodnutí o uložení opatření k nápravě nedostatku) měly nastoupit prostředky sankční uvedené v následujících odstavcích §28 zákona, tj. sankce finanční, personální, organizační a hospodářské, až po uvalení nucené správy.
Nebylo však možné předpokládat, že by státní dohled prováděný Úřadem byl způsobilý předejít jednání defraudačnímu či jinak trestnému, k jehož následnému postižení slouží příslušná ustanovení trestního zákona. Jak potvrdil Ústavní soud v usnesení ze dne 26. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 404/08, „nelze přenášet odpovědnost za negativní výsledek „podnikatelských aktivit“ záložny na stát jen proto, že v jejím čele stály nekvalifikované a nezodpovědné osoby, u nichž se projevila snaha se na úkor záložny obohacovat.“
Při rozhodování o náhradě nákladů řízení vycházel dovolací soud z toho, že žalobci, jejichž dovolání bylo odmítnuto, nemají na náhradu nákladů řízení právo, a žalované v dovolacím řízení žádné účelně vynaložené náklady nevznikly.
Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 25. září 2013
JUDr. František I š t v á n e k
předseda senátu