ECLI:CZ:NS:2014:21.CDO.489.2014.1
sp. zn. 21 Cdo 489/2014
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Zdeňka Novotného a soudců JUDr. Ljubomíra Drápala a JUDr. Mojmíra Putny v právní věci žalobkyně J. V. , zastoupené JUDr. Irenou Wenzlovou, advokátkou se sídlem v Litoměřicích, Sovova č. 709/5, proti žalované České republice – Ministerstvu vnitra, se sídlem v Praze 7 – Holešovicích, Nad Štolou č. 936/3, o 21.816,- Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 52 C 181/2011, o dovolání žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 5. dubna 2013 č. j. 51 Co 298/2012-26, takto:
I. Usnesení městského soudu se mění takto:
Usnesení obvodního soudu se mění tak, že se řízení zastavuje a že věc bude po právní moci usnesení postoupena Ministerstvu vnitra (řediteli odboru sociálního zabezpečení) k dalšímu řízení.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení před soudem prvního stupně, odvolacího řízení a dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně se žalobou podanou u Obvodního soudu pro Prahu 7 dne 14.9.2011 domáhala, aby jí žalovaná zaplatila 21.816,- Kč jako doplatek výsluhového příspěvku za dobu od 1.1.2011 do 31.8.2011. Žalobu zdůvodnila zejména tím, že jako bývalé příslušnici Policie České republiky jí byl přiznán rozhodnutím ředitele odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra ČR ve věcech služebního poměru ze dne 29.9.2010 příspěvek za službu podle zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky (nyní tzv. výsluhový příspěvek) ve výši 17.834,- Kč, valorizovaný od 1.1.2011 na částku 18.182,-Kč měsíčně. Od 1.1.2011 jí byl však tento příspěvek vyplácen pouze ve výši 15.455,- Kč měsíčně, tj. o 2.727,- Kč měsíčně méně, neboť byl zdaněn zvláštní srážkovou 15% daní zavedenou podle ustanovení §10 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů. Žalobkyně je přesvědčena, že ustanovení §10 odst. 9 písm. a) a ustanovení §36 odst. 2 písm. v) zákona č. 586/1992 Sb. ji krátí na právech zaručených Ústavou ČR a jsou tudíž v rozporu s ústavním pořádkem ČR. Domáhá se proto zaplacení částky 21.816,- Kč, o kterou jí byl krácen výsluhový příspěvek za dobu od ledna do srpna 2011.
Obvodní soud pro Prahu 7 usnesením ze dne 14.5.2012 č.j. 52 C 181/2011-19 řízení zastavil a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Dospěl k závěru, že věc „nepatří do rozhodování soudů ve věcech vymezených ustanovením §7 odst. 1 a 3 o.s.ř. ale ani žádnému jinému státnímu orgánu, a proto soudu nezbylo, než podle §104 odst. 1 o.s.ř. řízení zastavit, když tu nebyl důvod pro postoupení věci, neboť o výsluhovém příspěvku bylo řádně pravomocně žalovanou rozhodnuto“.
K odvolání žalobkyně Městský soud v Praze usnesením ze dne 5.4.2013 č.j. 51 Co 298/2012-26 potvrdil usnesení soudu prvního stupně a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů odvolacího řízení. Přisvědčil soudu prvního stupně, že „v souzené věci není pravomoc soudů obecných upravená v §7 o.s.ř. dána“. Podle názoru odvolacího soudu „se v dané věci nejedná o soukromoprávní vztah, ale, vzhledem ke skutečnosti, že předmětem řízení je otázka zdanění výsluhového příspěvku, jde o typický vztah veřejnoprávní, a projednání a rozhodnutí věci tak náleží do věcné příslušnosti soudu, který podle §104b odst. 1 o.s.ř. rozhoduje podle zvláštního zákona věci správního soudnictví“. Odvolací soud proto vytkl soudu prvního stupně, že opomněl žalobkyni v usnesení o zastavení řízení poučit podle ustanovení §104b odst. 1 o.s.ř. o možnosti podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu ve správním soudnictví u soudu věcně a místně příslušného. Vzhledem k tomuto nedostatku byla žalobkyně o svých právech poučena odvolacím soudem.
Proti usnesení odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání. Nesouhlasí se závěrem odvolacího soudu, že ve věci není dána pravomoc obecného soudu a namítá, že nelze automaticky dovozovat, že jakýkoli nárok mající původ ve služebním poměru musí být posuzován ve správním soudnictví. Jsou jí známy názory, že služební poměr je vztahem veřejného práva, a tudíž otázky týkající se tohoto vztahu přísluší řešit soudům ve správním soudnictví. Bylo by však „příliš extenzivní aplikací takového názoru, pokud by do okruhu otázek, které by takto měly být řešeny ve správním soudnictví, bylo zahrnuto také meritum projednávané věci“, neboť případy, do nichž zasahuje správní orgán ze svého mocenského postavení, jsou především otázky vzniku, změny, či zániku služebního poměru. Důvodem krácení výluhového příspěvku však není žádné rozhodnutí učiněné žalovanou z pozice veřejné moci, nýbrž její postup „na základě zákona, který žalobkyně považuje za protiústavní“. Žalobkyně navrhla, aby dovolací soud zrušil usnesení odvolacího soudu a aby mu věc vrátil k dalšímu řízení.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) dovolání projednal a rozhodl o něm podle občanského soudního řádu ve znění účinném do 31.12.2013 (srov. Čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony – dále jen „o.s.ř.“), a po zjištění, že dovolání proti pravomocnému usnesení odvolacího soudu bylo podáno oprávněnou osobou (účastníkem řízení) ve lhůtě uvedené v ustanovení §240 odst. 1 o.s.ř. a že jde o rozhodnutí, proti kterému je dovolání přípustné podle ustanovení §237 o.s.ř., neboť rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, závisí na vyřešení otázky procesního práva, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla ve všech souvislostech vyřešena, přezkoumal napadené rozhodnutí ve smyslu ustanovení §242 o.s.ř. bez nařízení jednání (§243a odst. 1 věta první o.s.ř.) a dospěl k závěru, že dovolání není opodstatněné.
Soudy v občanském soudním řízení projednávají a rozhodují spory a jiné právní věci, které vyplývají z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů, pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o nich jiné orgány, a za podmínek uvedených v části páté občanského soudního řádu spory a jiné právní věci vyplývající z uvedených vztahů, o nichž podle zákona rozhodly jiné orgány než soudy; jiné věci projednávají a rozhodují soudy v občanském soudním řízení, jen stanoví-li to zákon (srov. §7 odst. 1, 2 a 3 o.s.ř.).
Výsluhový příspěvek je peněžitou dávkou, která náleží bývalým příslušníkům bezpečnostních sborů za podmínek uvedených v ustanovení §157 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákona č. 361/2003 Sb.“). Výsluhový příspěvek je v českém právním řádu koncipován jako určitá kompenzace za výkon práce ve ztížených podmínkách a kompenzace určitých osobních omezení vyplývajících z charakteru práce v bezpečnostních sborech České republiky, kterými se rozumí Policie České republiky, Hasičský záchranný sbor České republiky, Celní správa České republiky, Vězeňská služba České republiky, Generální inspekce bezpečnostních sborů, Bezpečnostní informační služba a Úřad pro zahraniční styky a informace (§1 odst. 1 věta druhá zákona č. 361/2003 Sb.). Přísluší všem, kteří splnili zákonem stanovené podmínky, a je součástí systému dávek sociálního charakteru souvisejících s ukončením služebního poměru. Výsluhový příspěvek nelze chápat jako součást odměny za práci, nýbrž jako samostatný příjem, který nebyl součástí služebního příjmu za výkon služby příslušníka bezpečnostního sboru. Jde o zvláštní kategorii peněžního příjmu odůvodněnou do určité míry sociálními důvody (srov. též nález Ústavního soudu č. 126/1997 Sb. v úvodních dvou odstavcích části II.). Povaha výsluhového příspěvku jako dávky sociálního zabezpečení je zřejmá rovněž z jeho úzké vazby na starobní důchod ze základního důchodového pojištění a invalidní důchod v případě souběhu těchto dávek (srov. §160 zákona č. 361/2003 Sb.). Z ustanovení §2 zákona č. 361/2003 Sb. vyplývá, že ve věcech služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů, mezi které patří i rozhodování o výsluhovém příspěvku, jednají a rozhodují jménem státu služební funkcionáři, jimiž jsou nadřízený ředitele bezpečnostního sboru, ředitel bezpečnostního sboru a osoby pověřené rozhodováním ve věcech služebního poměru podle ustanovení §2 odst. 1 a 3 až 5 zákona č. 361/2003 Sb. Vzájemné vztahy účastníků v souvislosti s řízením o výsluhovém příspěvku se tedy vyznačují tím, že jeden účastník vystupuje vůči druhému jako nositel veřejné svrchované moci a tím jako silnější subjekt, který druhému subjektu může jednostranně zakládat jeho práva. Na veřejnoprávní povaze tohoto právního vztahu nemůže nic změnit ani způsob, jakým je požadavek na výsluhový příspěvek procesně uplatněn, neboť žaloba podle ustanovení §80 písm. b) o.s.ř. o splnění povinnosti je přípustným právním nástrojem jen při uplatňování nároků z právních vztahů vyjmenovaných v ustanovení §7 odst. 1 o.s.ř., pro které je charakteristická rovnost účastníků. Protože se v posuzovaném případě nejedná o věc vyplývající ze vztahů vyjmenovaných v ustanovení §7 odst. 1 o.s.ř., může být dána pravomoc soudu k projednání a rozhodnutí této věci ve smyslu ustanovení §7 odst. 3 o.s.ř., jen stanoví-li to zákon.
Zákon č. 361/2003 Sb. rozhodování o výsluhovém příspěvku příslušníků bezpečnostních sborů svěřuje – jak vyplývá z ustanovení §2 tohoto zákona - služebním funkcionářům, kterými jsou nadřízený ředitele bezpečnostního sboru, ředitel bezpečnostního sboru a osoby pověřené rozhodováním ve věcech služebního poměru podle ustanovení §2 odst. 1 a 3 až 5 zákona č. 361/2003 Sb. Proti rozhodnutí služebního funkcionáře je možné podat odvolání, o němž rozhoduje služební funkcionář nadřízený služebnímu funkcionáři, který napadené rozhodnutí vydal; jde-li o rozhodnutí ředitele školy nebo školského zařízení, které nejsou organizační částí bezpečnostního sboru, je odvolacím orgánem Ministerstvo vnitra, a jde-li o rozhodnutí vedoucího organizační části Ministerstva vnitra nebo rektora Policejní akademie České republiky, je odvolacím orgánem ministr vnitra (§190 odst. 1 a 6 zákona č. 361/2003 Sb.). Proti rozhodnutí ministra nebo vládou určeného člena vlády lze podat rozklad, o kterém rozhoduje služební funkcionář, který napadené rozhodnutí vydal (§191 zákona č. 361/2003 Sb.). Rozhodnutí, proti kterému již nelze podat odvolání (rozklad), je v právní moci (§182 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb.). Přitom podle ustálené judikatury pravomoc služebního funkcionáře, jednat a rozhodovat ve věcech služebního poměru je dána nejen pro věci vzniku, změny či zániku služebního poměru, jak se žalobkyně nesprávně domnívá, ale i pro nároky s existencí či zánikem služebního poměru související, a to i v případech, kdy služební poměr skončil (srov. usnesení Nejvyššího soudu České republiky ze dne 28.5.1998 sp. zn. 2 Cdon 949/97, uveřejněné v časopise Soudní judikatura roč. 1998, č. 22, pod poř. č. 162). Z uvedeného vyplývá, že odvolací soud (i soud prvního stupně) dospěl ke správnému závěru, že zákon pravomoc k rozhodování o výsluhovém příspěvku příslušníků bezpečnostních sborů soudům v rámci občanského řízení sporného nesvěřuje ani ve smyslu ustanovení §7 odst. 3 o.s.ř.
Odvolacímu soudu však – v podstatě z výše uvedených důvodů - nelze přisvědčit, dovozuje-li, že se žalobkyně může domáhat doplatku výsluhového příspěvku žalobou proti rozhodnutí správního orgánu ve správním soudnictví, neboť k rozhodování o výši výsluhového příspěvku bývalých příslušníků bezpečnostních sborů jsou příslušní služební funkcionáři uvedení v ustanovení §2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, nikoli soudy ve správním soudnictví. V posuzovaném případě tak již rozhodl o nároku žalobkyně ředitel odboru sociálního zabezpečení ve věcech služebního poměru rozhodnutím ze dne 29.9.2010 č.j. OSZ-142558/V-Že-2010. Toto rozhodnutí, je-li pravomocné, by bylo platným exekučním titulem, a v rámci příslušného řízení zahájeného na jeho základě by také případně bylo možné řešit nyní namítané právní otázky. Ale otázku, zda bylo skutečně rozhodnuto pravomocně a zda je zde tudíž ohledně uplatněného plnění překážka věci rozhodnuté – jak uvažoval soud prvního stupně – však nepřísluší posuzovat soudům, nýbrž tento závěr může učinit zase pouze příslušný služební funkcionář. Vzhledem k tomu měla být věc v souladu s ustanovením §104 odst. 1 věty druhé o.s.ř. po právní moci usnesení o zastavení řízení postoupena příslušnému orgánu. Právní účinky podaného návrhu v takovém případě zůstávají zachovány a na návrh se tedy hledí tak, jako kdyby byl postoupenému orgánu podán v den doručení žaloby soudu (srov. také nález ÚS sp. Zn. II. ÚS 89/97),
Odvolací soud za těchto okolností – jak ze shora uvedeného vyplývá - postupoval nesprávně, jestliže měl za to, že postačuje věc zastavit a že nemá být postoupena příslušnému orgánu. Protože dosavadní výsledky řízení ukazují, že je možné v tomto směru o věci rozhodnout, dovolací soud podle ustanovení §243d písm. b) změnil rozhodnutí odvolacího soudu tak, jak je ve výroku tohoto usnesení uvedeno, s tím, že věc bude postoupena řediteli odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra ČR jako orgánu příslušnému podle ustanovení §104 odst. 1 věty druhé o.s.ř.
O náhradě nákladů řízení dovolacího, odvolacího, jakož i řízení před soudem prvního stupně bylo rozhodnuto podle ustanovení §243c odst. 3 věty první, §224 odst. 1 a §151 odst. 1 části věty před středníkem o.s.ř., neboť žalobkyně, která v řízení nebyla úspěšná, na náhradu nákladů dovolacího řízení nemá právo a žalované v řízení před soudy všech stupňů žádné náklady nevznikly.
Proti tomuto rozhodnutí není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 17. července 2014
JUDr. Zdeněk Novotný
předseda senátu