ECLI:CZ:NS:2018:30.CDO.5437.2016.1
sp. zn. 30 Cdo 5437/2016-106
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Františka Ištvánka, v právní věci žalobkyně L. B. , narozené XY, bytem v XY, zastoupené Mgr. Pavlem Čižinským, advokátem, se sídlem v Praze 3, Baranova 1026/33, proti žalované České republice – Ministerstvu zahraničních věcí, se sídlem v Praze 1, Loretánské náměstí 101/5, zastoupené JUDr. Robertem Falbrem, advokátem, se sídlem v Praze, V celnici 1040/5, o zadostiučinění za nemajetkovou újmu, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 18 C 16/2014, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 4. 2016, č. j. 23 Co 100/2016-82, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 4. 2016, č. j. 23 Co 100/2016-82, se v potvrzujícím výroku I zrušuje a věc se v uvedeném rozsahu tomuto soudu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobkyně se domáhala řady dílčích nároků na poskytnutí zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu založenou předně na tvrzení, že zastupitelský úřad žalované v Alžíru zamítl žádost manžela žalobkyně o udělení vstupního víza svým rozhodnutím ze dne 18. 11. 2010, č. ALGI20101108002, přičemž o následné žádosti o přezkum důvodů neudělení víza bylo rozhodnuto Ministerstvem zahraniční věcí tak, že vízum bylo zamítnuto v souladu se zákonem. Obě tato rozhodnutí byla následně zrušena v rámci soudního přezkumu, a to rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 19. 3. 2013, č. j. 7 A 55/2011-63. Žalobkyně dále svou žalobou uplatnila též řadu dílčích nároků (viz výrok II rozsudku odvolacího soudu), a to z titulu průtahů v předmětném řízení o vydání vstupního víza pro manžela žalobkyně.
2. Obvodní soud pro Prahu 1 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 24. 11. 2015, č. j. 18 C 16/2014-59, zamítl žalobu, kterou se žalobkyně domáhala konstatování, že rozhodnutím žalované ze dne 26. 1. 2011, č. j. 300467/2011-KKM, a rozhodnutím zastupitelského úřadu České republiky v Alžíru ze dne 18. 11. 2010 a průtahy v řízení o žádosti pana A. A. o udělení víza došlo k zásahu do práva žalobkyně na ochranu soukromého a rodinného života a na ochranu lidské důstojnosti zaručeného v článku 10 Listiny základních práv a svobod, že rozhodnutím žalované, č. j. 300467/2011-KKM, ze dne 26. 1. 2011 a rozhodnutím zastupitelského úřadu České republiky v Alžíru ze dne 18. 11. 2010 došlo k zásahu do práva žalobkyně nebýt diskriminována zaručeného v čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a že průtahy v řízení o žádosti pana A. A. o udělení víza, které bylo vedeno u zastupitelského úřadu České republiky v Alžíru ode dne 18. 11. 2010 došlo k zásahu do práva žalobkyně na spravedlivý proces zaručeného v čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (výrok I). Dále zamítl žalobu o zaplacení přiměřeného zadostiučinění ve výši 500 000 Kč se zákonným úrokem z prodlení od 18. 3. 2014 do zaplacení a přiměřeného zadostiučinění ve výši 15 000 Kč se zákonnými úroky z prodlení ode dne 18. 3. 2014 do zaplacení (výrok II) a rozhodl, že žalobkyně je povinna zaplatit do tří dnů od právní moci rozsudku žalované náhradu nákladů řízení ve výši 12 342 Kč (výrok III).
3. Soud prvního stupně uvedl, že právo na náhradu škody mají účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož jim vznikla škoda. V projednávané věci bylo rozhodnutí správního úřadu zrušeno rozsudkem Městského soudu v Praze, žalobkyně však účastníkem řízení nebyla. Nemůže se tedy úspěšně domáhat náhrady škody nebo zadostiučinění za nemajetkovou újmu podle citovaného zákona. Soud prvního stupně proto žalobu zamítl.
4. Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem ze dne 13. 4. 2016, č. j. 23 Co 100/2016-82, rozhodl, že rozsudek soudu prvního stupně se v zamítavých výrocích o věci samé (I a II) ohledně nároků žalobkyně na konstatování toho, že rozhodnutím žalované ze dne 26. 1. 2011, č. j. 300467/2011-KKM, a rozhodnutím zastupitelského úřadu České republiky v Alžíru ze dne 18. 1. 2011 došlo k zásahu do práva žalobkyně na ochranu soukromého a rodinného života a na ochranu lidské důstojnosti zaručeného v čl. 10 Listiny základních práv a svobod, jakož i do práva žalobkyně nebýt diskriminována zaručeného v čl. 3 Listiny základních práv a svobod, a konečně ohledně nároku žalobkyně na zaplacení částky 500 000 Kč s příslušenstvím, se potvrzuje (výrok I). Odvolací soud dále rozhodl, že rozsudek soudu prvního stupně se v zamítavých výrocích o věci samé (I a II) ohledně nároků žalobkyně na konstatování toho, že průtahy v řízení o žádosti pana A. A. o udělení víza došlo k zásahu do práva žalobkyně na ochranu soukromého a rodinného života a na ochranu lidské důstojnosti zaručeného v čl. 10 Listiny základních práv a svobod, jakož i do práva žalobkyně na spravedlivý proces zaručeného v čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, dále ohledně nároku žalobkyně na zaplacení částky 15 000 Kč s příslušenstvím, a konečně ve výroku III o náhradě nákladů mezi účastníky, zrušuje a v tomto rozsahu věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení (výrok II).
5. Odvolací soud (ve vztahu k potvrzujícímu výroku I) poté, co s odkazem na příslušná ustanovení zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 31. 12. 2010 (dále také jako „zákon o pobytu cizinců“), vyřešil předběžnou otázku se závěrem, že žalobkyni nesvědčilo účastenství v řízeních, která předcházela oběma zamítavým rozhodnutím, přisvědčil soudu prvního stupně, že absence účastenství žalobkyně v řízení o žádosti jejího manžela o udělení krátkodobého víza, jakož i v řízení o žádosti jejího manžela o nové posouzení důvodů neudělení víza v poměrech zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), dále jen „OdpŠk“, znamená, že žalobkyně není ve smyslu §7 OdpŠk aktivně věcně legitimována vznášet nároky na zadostiučinění ve smyslu §31a OdpŠk za nemajetkovou újmu, která jí měla (podle jejích vlastních tvrzení) vzniknout v důsledku dotčených zamítavých rozhodnutí, která byla následně zrušena. V tomto směru pak shledal právně bezvýznamnou argumentaci žalobkyně, že dotčenými rozhodnutími mělo být rozhodováno o jejím právu na realizaci soukromého a rodinného života, stejně tak jako o jejích právech v oblasti zákona o státní sociální podpoře.
6. Stran okruhu dílčích nároků, které byly uplatněny z titulu nesprávného úředního postupu (výrok II), podle odvolacího soudu postrádá rozsudek soudu prvního stupně jakékoliv odůvodnění a uvedený deficit rozsudku zakládá jeho nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů.
II. Dovolání a vyjádření k němu
7. Rozsudek odvolacího soudu co do výroku I napadla žalobkyně (dále též jako „dovolatelka“), zastoupená advokátem, dovoláním.
8. Přípustnost dovolání spatřuje dovolatelka ve vyřešení následujících otázek procesního práva, které dovolací soud doposud neřešil:
a. „Je manžel cizince žádajícího z titulu společného soužití rodiny o vydání krátkodobého (schengenského) víza účastníkem řízení o vydání tohoto víza před zastupitelským úřadem?“
b. „Je v případech, kdy k vydání nezákonného rozhodnutí popřípadě k nesprávnému úřednímu postupu došlo při rozhodování zastupitelského úřadu o vydání krátkodobého víza, úřadem příslušným dle §6 odst. 2 písm. b) zákona č. 82/1998 Sb., Ministerstvo vnitra anebo Ministerstvo zahraničních věcí?“
9. Otázku a) dovolatelka formulovala také takto: „Uplatní se ustanovení §27 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále také jako „správní řád“), v řízení o žádosti cizince o vydání krátkodobého víza?“ Odvolací soud měl tuto otázku zodpovědět negativně, a to z důvodu, že v §154 správního řádu je §27 dle něj vynechán. Dle dovolatelů však soud opomenul závěrečnou část tohoto ustanovení, která zní „přiměřeně použije i další ustanovení tohoto zákona, pokud jsou přitom potřebná“. Dovolatelka se domnívá, že ustanovení §27 odst. 2 správního řádu je třeba použít i v řízení o vydání krátkodobého víza rodinnému příslušníku občana Evropské unie/České republiky za účelem soužití s tímto občanem z následujících důvodů.
10. Cizinec, který žádá o povolení k pobytu za účelem rodinného soužití se svým manželem, občanem České republiky, je na tomto svém manželovi zpravidla zcela závislý, pokud jde o orientaci v právním prostředí a většinou i pokud jde o jazykové znalosti. Dle dovolatelky se tedy jeví jako přiměřené tuto faktickou významnou roli manžela žadatele o vízum uznat tím, že se i s manželem žadatele jedná jako s účastníkem řízení.
11. Dalším důvodem dle dovolatelky je, že zastupitelský úřad prověřuje, zda manželství žadatele o vízum za účelem soužití s občanem České republiky nebylo uzavřeno pouze fingovaně za účelem získání povolení k pobytu. Jedním ze zásadních způsobů, kterým se opravdovost manželství v těchto případech prověřuje, je tzv. oddělený výslech obou manželů. Jsou jim kladeny tytéž otázky, odpovědi jsou následně porovnávány. Právním základem pro tento oddělený výslech je §169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, ve kterém se podává, že „ správní orgán je oprávněn vyslechnout účastníka řízení , je-li to nezbytné pro zjištění skutkového stavu věci…“ Dovolatelka dovozuje, že pokud by druhý z manželů nebyl účastníkem řízení, nebylo by toto ustanovení možno aplikovat, k čemuž dovolatelka odkazuje i na publikovaný názor, že oddělené výslechy manželů ve vízových řízeních lze provádět na základě §169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, což znamená, že za účastníky řízení lze považovat oba manžele.
12. Dovolatelka dále odkazuje na zásadu in dubio mitius ¸ tedy, že je-li právní předpis nejasný, je třeba jej vykládat ve prospěch osob a k tíži státu.
13. Podle dovolatelky je otázkou [otázka b)], zdali odvětví státní správy určovat dle §6 odst. 3 písm. c) zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky (dále jen „kompetenční zákon“), nebo §12 odst. 1 písm. h) kompetenčního zákona. První přístup zastával odvolací soud v napadeném rozsudku, tedy vycházel z organizačního pojetí pojmu „odvětví“, zatímco druhý přístup vychází z věcného pojetí tohoto pojmu a dle dovolatelky je třeba jej upřednostnit. Dovolatelka dále uvádí, že dle jejího názoru agenda povolování pobytu cizinců by pro účely zákona č. 82/1998 Sb. měla spadat pod Ministerstvo vnitra a tato kompetence nespadá pod gesci Ministerstva zahraničních věcí. Konečně v odškodňovacím řízení je třeba, aby žalovaným byl jen jeden orgán, který odpovídá za celou věc, neboť jinak může být nejasné, kdo odpovídá za ty aspekty věci, které přesahují jednotlivé dílčí nezákonnosti a vztahují se v tomto případě k celému procesu legalizace pobytu.
14. S ohledem na výše uvedené žalobkyně navrhla, aby dovolací soud zrušil napadený rozsudek co do výroku I a věc vrátil odvolacímu soudu k novému projednání.
15. Žalovaná se k dovolání vyjádřila prostřednictvím advokáta tak, že potvrzující výrok napadeného rozhodnutí považuje za správný a má za to, že je vhodné předmětné dovolání žalobkyně pro jeho nepřípustnost odmítnout a rozhodnout o náhradě nákladů řízení.
16. Podle žalované odvolací soud vyhodnotil zcela správně, že žalobkyně nebyla účastnicí řízení o vydání povolení ke krátkodobému pobytu jejího manžela a tudíž není aktivně legitimování k podání žaloby na vydání zadostiučinění za nemajetkovou újmu. Žalovaná opakovaně upozorňovala na judikaturu Nejvyššího správního soudu (zde rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 12. 2013, sp. zn. 8 As 40/2013), ze které plyne, že účastníkem řízení o udělení povolení ke krátkodobému pobytu na území České republiky je pouze žadatel, nikoliv jeho rodinní příslušníci, protože v tomto řízení je rozhodováno pouze o právech a povinnostech žadatele.
17. K otázce plurality žalovaných žalovaná uvedla, že dle zákona č. 82/1998 Sb. je povinným subjektem k náhradě škody stát. Je tedy lhostejno, prostřednictvím kterého ústředního orgánu státní správy stát v předmětné věci jednal. Za předpokladu, že by žalobkyně byla ve věci úspěšná, byl by to stát, kdo by byl povinen k náhradě škody. Otázka, které ministerstvo je pasivně legitimované je pro toto řízení bezpředmětná, když je nesporné, že žalovaná, která takto vystupuje za stát, je ve věci pasivně legitimovaným subjektem. Tyto závěry potvrzuje i judikatura uvedená v napadeném rozhodnutí.
III. Formální náležitosti dovolání
18. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2014 do 29. 9. 2017 (viz čl. II bod 2. zákona č. 293/2013 Sb. a čl. II bod 2. Zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“
19. Dovolání bylo podáno včas (§240 odst. 1 o. s. ř.), osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky §241 odst. 1 o. s. ř.
IV. Přípustnost dovolání
20. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
21. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
22. Otázka, která organizační složka státu za něj s ohledem na obsah a povahu sporu nebo jiné právní věci vystupuje před soudem, přípustnost dovolání proti napadenému zamítavému rozsudku odvolacího soudu (resp. potvrzení zamítavého výroku rozsudku soudu prvního stupně) ve smyslu §237 o. s. ř. nezakládá, neboť na jejím vyřešení závěr o nedostatku věcné legitimace nezávisí (viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 8. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3134/2013, či rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 2. 6. 2005, sp. zn. 30 Cdo 629/2005; rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou dostupná na www.nsoud.cz ). Bez ohledu na to, která organizační složka za stát před soudem vystupovala, musel by být totiž závěr o nedostatku věcné legitimace stejný. Z těchto důvodů nelze uvedenou okolnost posoudit ani jako vadu řízení, která by mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci (§242 odst. 3 o. s. ř.).
23. Dovolání ve věci samé je podle §237 o. s. ř. přípustné, neboť řešení předběžné otázky, zda žalobkyně jako manželka cizince v řízení o vydání víza měla být účastnicí řízení, je v napadeném rozhodnutí v rozporu s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
24. Dovolání je důvodné.
25. Podle §7 OdpŠk právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím mají účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož jim vznikla škoda (odstavec 1). Právo na náhradu škody má i ten, s nímž nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, ačkoliv s ním jako s účastníkem řízení jednáno být mělo (odstavec 2).
26. Podle §8 OdpŠk nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán (odstavec 1). Nejde-li o případy zvláštního zřetele hodné, lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím přiznat pouze tehdy, pokud poškozený využil v zákonem stanovených lhůtách všech procesních prostředků, které zákon poškozenému k ochraně jeho práva poskytuje; takovým prostředkem se rozumí řádný opravný prostředek, mimořádný opravný prostředek, vyjma návrhu na obnovu řízení, a jiný procesní prostředek k ochraně práva, s jehož uplatněním je spojeno zahájení soudního, správního nebo jiného právního řízení, nebo návrh na zastavení exekuce (odstavec 3).
27. Nejvyšší soud konstantně judikuje, že chybné posouzení účastenství se projevuje přímo v rozhodnutí samém. Okolnost, že byly chybně posouzeny podmínky účastenství a že s poškozeným nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, je nesprávností samotného rozhodnutí ve věci samé a soud v odškodňovacím řízení takový postup v posuzovaném řízení nemůže posuzovat z hlediska jeho správnosti jako je tomu v případě nesprávného úředního postupu (§13 OdpŠk). I v takovém případě je podmínkou odpovědnosti státu za škodu, aby toto rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 15. 9. 2005, sp. zn. 25 Cdo 40/2005, a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. 4. 2005, sp. zn. 25 Cdo 36/2004).
28. V poměrech projednávané věci uvedené znamená, že soud v odškodňovacím řízení nemůže posuzovat, zda žalobce, který tvrdí svoji újmu způsobenou vydaným rozhodnutím, měl či neměl být účastníkem řízení, v němž bylo rozhodnutí vydáno, nýbrž je důsledně vázán tím, zda rozhodnutí bylo k tomu příslušným orgánem pro nezákonnost zrušeno a zda s žalobcem jako s účastníkem řízení bylo jednáno (v případě nároku podle §7 odst. 1 OdpŠk), případně zda pro nezákonnost spočívající v tom, že s žalobcem jako účastníkem jednáno nebylo, bylo napadené rozhodnutí k tomu příslušným orgánem zrušeno (v případě nároku podle §7 odst. 2 OdpŠk). Takovým zrušovacím rozhodnutím je pak soud rozhodující v odškodňovacím řízení podle §8 odst. 1 OdpŠk vázán.
29. Řešení otázky účastenství mimo uvedený rámec znamená posuzování předpokladů odpovědnosti státu nikoliv za nezákonné rozhodnutí, nýbrž za nesprávný úřední postup, přičemž by mohla nastat i situace, kdy soud v odškodňovacím řízení sice dospěje k závěru, že s žalobcem jako účastníkem řízení jednáno být mělo, avšak s tímto ani po zrušení původního rozhodnutí v posuzovaném řízení (při vázanosti zrušovacím rozhodnutím) jako s účastníkem řízení jednáno nebude a posléze vydaným rozhodnutím o jeho právech a povinnostech tak jako tak nebude rozhodnuto.
30. Řešil-li tedy odvolací soud jako předběžnou otázku, zda s žalobkyní jako manželkou cizince v řízení o vydání víza mělo být jednáno jako s účastnicí řízení, aniž se zabýval tím, jak byla tato otázka zákonnosti zrušovaného správního rozhodnutí vyřešena ve zrušovacím rozhodnutí soudu rozhodujícího ve správním soudnictví (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 3. 2013, č. j. 7 A 55/2011-63), je jeho právní posouzení věci nesprávné.
31. Podle §242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v §229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, takové vady však dovolací soud neshledal.
VI. Závěr
32. Jelikož je rozhodnutí odvolacího soudu co do posouzení dovolatelkou předestřené otázky nesprávné, dovolací soud postupem podle §243e odst. 1 o. s. ř. rozhodnutí odvolacího soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
33. V dalším řízení odvolací soud posoudí, zda alespoň jedním z důvodů zrušení rozhodnutí o neudělení víza pro nezákonnost bylo opomenutí žalobkyně jako účastnice řízení. V kladném případě rovněž posoudí, zda v případě žalobkyně jde ve smyslu §8 odst. 3 OdpŠk o případ zvláštního zřetele hodný, kdy lze žalobkyni nárok na náhradu nemajetkové újmy způsobené nezákonným rozhodnutím přiznat i přesto, že nevyužila v zákonem stanovených lhůtách všech procesních prostředků, které jí zákon k ochraně jejího práva poskytuje (jak se alespoň podává z dosavadních skutkových zjištění uvedených v napadeném rozhodnutí). Pouze v takovém případě totiž bude na místě zabývat se i otázkou naplnění zbývajících předpokladů vzniku odpovědnosti státu za nemajetkovou újmu, zahrnujíc v to i existenci samotné nemajetkové újmy.
34. Odvolací soud je ve smyslu §243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázán právním názorem dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vysloveným.
35. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí o věci (§243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 27. 11. 2018
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu