ECLI:CZ:NS:2019:22.CDO.1249.2018.1
sp. zn. 22 Cdo 1249/2018-326
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Havlíka a soudců JUDr. Heleny Novákové a Mgr. Michala Králíka, Ph.D., ve věci žalobkyně E. Š. , narozené XY, bytem v Praze 3, Ondříčkova 1213/7, zastoupené JUDr. Tomášem Homolou, advokátem se sídlem v Praze 5, U Nikolajky 833/5, proti žalované obci Velká Dobrá , se sídlem obecního úřadu ve Velké Dobré, Karlovarská 15, zastoupené JUDr. Štěpánem Liškou, advokátem se sídlem v Praze 1, Jungmannova 31/36, za účasti vedlejší účastnice na straně žalované Ředitelství silnic a dálnic ČR, státní příspěvkové organizace , IČO 65993390, se sídlem v Praze 4, Na Pankráci 546/56, o náhradu majetkové újmy ve výši 5 180 000 Kč s příslušenstvím, vedené u Okresního soudu v Kladně pod sp. zn. 7 C 34/2016, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 25. 10. 2017, č. j. 25 Co 296/2017-301, takto:
I. Dovolání žalobkyně se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Okresní soud v Kladně (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 17. 5. 2017, č. j. 7 C 34/2016-243, zamítl žalobu o zaplacení částky 5 180 000 Kč se zákonným úrokem z prodlení od 15. 10. 2015 do zaplacení (výrok I), uložil žalobkyni povinnost zaplatit na náhradě nákladů řízení žalované 24 872,76 Kč do rukou právního zástupce žalované (výrok II) a vedlejšímu účastníku 2 541 Kč (výrok III), vše do tří dnů od právní moci rozsudku.
Podle soudu prvního stupně se žalobkyně domáhá žalované částky z důvodu výlučného vlastnictví pozemků parcelních čísel XY v katastrálním území XY. V době koupě pozemků byl před schválením územní plán, který umožňoval jejich zastavění. Podle územně plánovací informace o podmínkách využití území ze 7. 1. 2013 byly v souladu s tehdejším územním plánem žalované pozemky zařazeny v území určeném pro plochy se smíšenou venkovskou funkcí a jejich hlavní funkcí bylo bydlení v rodinných domech s plochami pozemků umožňujícími pěstitelskou a chovatelskou činnost a výrobní činnost. Dne 25. 3. 2015 nabyl účinnosti nový územní plán žalované, jímž bylo funkční využití pozemků změněno na plochy zemědělské – orná půda s nepřípustnými způsoby využití (mimo jiné) ke stavbám sloužícím rekreaci a krátkodobému pobytu obyvatel, stavbám a prostorám pro bydlení, ubytování a stravování, a u jižní části pozemku parcelní číslo XY na zeleň ochrannou a izolační s nepřípustným využitím pro výstavbu. S uvedenou změnou územního plánu, o níž se dozvěděla z nové územně plánovací informace o podmínkách využívání území z 31. 3. 2015, nevyslovila žalobkyně souhlas. V důsledku změny funkčního určení pozemků způsobené vydáním nového územního plánu, konkrétně zrušením určení pozemků k zastavení, klesla jejich hodnota o částku 5 180 000 Kč (z 5 600 000 Kč na 420 000 Kč).
Soud prvního stupně rozhodl na základě uvedeného skutkového stavu. Žalobkyně a její manžel koupili kupní smlouvou z 12. 12. 1997 v obci XY pozemky, které zamýšleli využít pro výstavbu, o čemž svědčí listiny z let 1998 až 2003. Podle notářského zápisu o kupní smlouvě byly pozemky sice vedeny v kultuře pastvina, ostatní plocha a orná půda, „nicméně není zřejmé, proč by tyto kultury nemohly být posléze v části pod zamýšleným domem změněny na stavební pozemek“. Od plánu po určitou dobu upustili z důvodu podstatného navýšení rozpočtu firmou Freistav a z důvodu onemocnění a posléze smrti manžela žalobkyně. Mezi dřívějším záměrem stavět na dotčených pozemcích, který vycházel z původního územního plánu, a novým rozhodnutím žalobkyně pokusit se realizovat výstavbu spolu s dcerou na základě dohody s developerem, jenž by využil ke stavbě jejich domu jen jeden z pozemků a ostatní pozemky pro výstavbu řadových rodinných domů, je značná časová prodleva.
Posouzení nároku žalobkyně podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem (dále také „zákon o odpovědnosti státu“), podle soudu prvního stupně brání skutečnost, že v postupu žalované nebylo shledáno žádné porušení povinnosti, z něhož by bylo možno dovodit nesprávný úřední postup či vydání nezákonného rozhodnutí. Nelze postupovat ani podle v §102 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění účinném od 1. 1. 2013 (dále jen „stavební zákon“), neboť žalobkyně neuplatnila žádné výdaje uvedené v §102 odst. 2 stavebního zákona, žádné prokazatelné náklady vynaložené na přípravu stavby jí nevznikly a nebyly předmětem řízení. Soud zvažoval i aplikaci ustanovení §2900 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku účinného od 1. 1. 2014 (dále jen „o. z.“), o preventivní povinnosti předcházet vzniku nedůvodné újmy (mimo jiné) na vlastnictví jiného, žalobkyně se ale nechovala dostatečně obezřetně ve smyslu §2903 o. z. Ačkoli k přerušení konání směřujícího k výstavbě měla žalobkyně subjektivní důvody (zvýšená nákladnost zamýšlené výstavby, nabídka bydlení v Praze, nemoc a smrt manžela), byly by akceptovatelné pouze na relativně krátký časový úsek a nikoli na přibližně deset let. Pozdější záměr výstavby deseti řadových domů developerem skončil nikoli zaviněním žalované, ale zastavením řízení o vydání územního rozhodnutí (zahájeného, podle oznámení stavebního úřadu z 16. 11. 2010, developerem) rozhodnutím Magistrátu města XY z 9. 11. 2011, když jeden z vlastníků pozemků vyslovil nesouhlas s umístěním stavby a komunikací na svých pozemcích.
Soud prvního stupně zvažoval nárok žalobkyně i z pohledu přímé aplikace článku 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (usnesení předsednictva České národní rady ze dne 16. 12. 1992 č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, dále jen „Listiny“), s přiměřenou aplikací §102 odst. 2 stavebního zákona. Uzavřel, že změnou územního plánu nedošlo k takovému zásahu do vlastnického práva žalobkyně, jenž přesahuje „spravedlivou míru“. Žalovaná plnila všechny povinnosti ze zákona o obcích a stavebního zákona, řádně své postupy zveřejňovala jak dálkovým přístupem, tak v obci na úřední desce, a dotčeným osobám doručovala veřejnou vyhláškou, jak má uloženo zákonem. Žalobkyní nebyly žádné námitky podány a subjektivní důvody žalobkyně (nežije v obci a nemohla se seznámit s veřejnými vyhláškami, není seznámena s dálkovým přístupem a nemá internet) nelze přičítat žalované. Při změně územního plánu žalovaná respektovala stanoviska orgánů, které se ze zákona k územnímu plánu vyjadřují, jejichž souhlas se zařazením dotčeného území do zóny umožňující využití i pro zastavění byl podmíněný tím, že případná protihluková opatření nebude žádný z těchto orgánů hradit. Tvrzení žalobkyně, že vyloučení jejích pozemků ze zastavitelného území bylo do návrhu územního plánu doplněno až v samém závěru procesu jeho projednávání, navíc selektivně ve vztahu k žalobkyni, dokazováním prokázáno nebylo. Ochranné pásmo rychlostní silnice R6 (dnes dálnice D6) neznemožňuje výstavbu domu absolutně a stanovuje určité podmínky, za nichž je možné požádat o individuální výjimku. Žalobkyně netvrdila ani neprokazovala, že by o výjimku žádala. Územní rozhodnutí z 30. 7. 1998 o umístění stavby rodinného domu na pozemek parcelní číslo XY v katastrální území XY pozbylo platnosti, protože nebyla podána žádost o stavební povolení do dvou let od právní moci rozhodnutí. Žalobkyně tak nemohla mít žádné legitimní očekávání k realizaci svých představ o výstavbě, když mezi záměrem a jeho pokračováním uplynula doba zhruba deset let. Žalobkyně se neinformovala o změnách územního plánu, nijak proti němu nebrojila, nepodávala námitky a znemožnila tak projednání a individuální posouzení charakteru pozemků v době, kdy to před přijetím územního plánu bylo možné. Rychlostní silnice R6 byla postavena již v roce 1998 a již v době koupě pozemků si musela být žalobkyně vědoma toho, že kupuje pozemky v silničním ochranném pásmu, což mělo být impulzem k tomu, aby neodkladně začala realizovat svůj záměr a, objektivně vzato, mohla předvídat možnost zahrnutí pozemků do nezastavitelné plochy při další změně územního plánu. Neprokázala tedy takovou intenzitu a dlouhodobost omezení svého vlastnického práva (bez jakékoli své vlastní spoluúčasti na důsledcích), které přijetí nového územního plánu mělo, že by byla zasažena samotná podstata vlastnictví. Nelze dovodit jednoznačnou odpovědnost žalované za případné znehodnocení pozemků žalobkyně a při hledání vyvážených proporcí mezi zájmem soukromým a zájmem veřejným tak nelze uložit žalované povinnost nahradit žalobkyni majetkovou újmu. Současná hodnota (nezastavitelných) pozemků určená znalcem (420 000 Kč) je výrazně vyšší, než částka vložená do jejich koupě s tehdejší možností zastavitelnosti (83 600 Kč), resp. při ohodnocení pozemků v rámci dědického řízení v roce 2008 (103 000 Kč). Znalec navíc hodnotil pozemky jako zasíťované, připravené k výstavbě, což neodpovídá realitě.
Argumenty žalované o nesouladu současného znění §102 odst. 2 stavebního zákona (účinného od 1. 1. 2013) s ústavními principy neshledal soud prvního stupně opodstatněné.
Krajský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) rozsudkem ze dne 25. 10. 2017, č. j. 25 Co 296/2017-301, rozsudek soudu prvního stupně změnil pouze ve výroku III tak, že výši náhrady nákladů řízení vedlejší účastnice stanovil částkou 254 Kč, jinak rozsudek potvrdil (výrok I). Žalobkyni uložil povinnost zaplatit náhradu nákladů odvolacího řízení žalované ve výši 7 095 Kč, k rukám advokáta JUDr. Štěpána Lišky (výrok II), a vedlejší účastnici na straně žalované ve výši 36 Kč (výrok III), vše do tří dnů od právní moci rozsudku.
Odvolací soud se ztotožnil se skutkovými závěry soudu prvního stupně s výjimkou toho, že nebylo prokázáno, že by žalobkyně žádala o výjimku z ochranného pásma (nyní) dálnice D6. Takový závěr nemá v provedeném dokazování oporu, když účastníci učinili nesporným existenci rozhodnutí o výjimce ze zákazu výstavby v ochranném pásmu Dopravního úřadu Kladno z 29. 5. 1997 a Ministerstva dopravy ČR ze 7. 9. 2009. Ztotožnil se také se závěrem, proč nelze aplikovat zákon č. 82/1998 Sb. a §102 stavebního zákona, a dodal, že aplikace občanského zákoníku na odškodnění žalobkyně byla vyloučena judikaturou Nejvyššího soudu (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 10. 2015, sp. zn. 25 Cdo 3444/2013). Také odvolací soud se zabýval otázkou přímé aplikace článku 11 odst. 4 Listiny za přiměřeného užití §102 stavebního zákona (na základě judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu). Uzavřel, že k zásahu do majetkové sféry žalobkyně dojít muselo, pokud byly pozemky v roce 2013 zařazeny do území určeného pro plochy se smíšenou venkovskou funkcí, s hlavní funkcí pozemků bydlení v rodinných domech, a v roce 2015 došlo ke změně územního plánu měnící funkční určení pozemků, neboť pro toto posouzení je významná pouze hodnota pozemků bezprostředně před účinností změny územního plánu a po ní. Je proto bez významu, jaká byla cena pozemků v devadesátých letech a jaká v dědickém řízení. Právo vlastnit majetek není ale bezbřehé a podléhá řadě omezení. Žalobkyně koupila již v devadesátých letech (minulého století) pozemky přiléhající k silnici, následně rychlostní komunikaci, nyní dálnici, a důvodem změny územního plánu bylo předpokládané zatížení hlukem a imisemi z provozu. Jde tak o postup legitimní chránící i samu žalobkyni a nebylo tvrzeno ani shledáno žádné porušení principu rovnosti ve vztahu k ní. Postup žalované tak nenese prvky libovůle či zlovolnosti a je naplněním povinností vyplývajících z dalších právních předpisů. Územní plán žalované není neměnný, žalovaná dle svého tvrzení hodlá přibližně v roce 2018 provést jeho revizi a žalobkyně bude moci uplatnit své námitky, které neuplatnila, ač je uplatnit mohla. Po žalované nelze požadovat, aby zvýhodnila žalobkyni oproti jiným účastníkům správního řízení individuálním informováním.
Proti rozsudku odvolacího soudu v zákonné lhůtě podala žalobkyně (dále též „dovolatelka“) dovolání, jímž napadla rozsudek v celém rozsahu a navrhla jeho zrušení a vrácení věci odvolacímu soudu k novému projednání. Soudy vyšly z nesprávného právního názoru, když neakceptovaly závazek a imperativ plynoucí jim z čl. 90 Ústavy České republiky poskytovat ochranu právům, zcela opomíjí popření principů právní jistoty a zákazu zneužití práva, což jsou otázky, o nichž dosud Nejvyšší soud nerozhodoval. Za otázku, která nebyla v rozhodovací praxi dovolacího soudu řešena, považuje, zda na základě §102 odst. 2 stavebního zákona, resp. na základě jiného právního předpisu či přímo na základě čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny náleží vlastníkovi pozemku od územně samosprávného celku „právo na náhradu majetkové újmy představované snížením tržní hodnoty pozemku kvůli změně jeho funkčního využití v důsledku změny územního plánu obce, pokud snížení hodnoty 92,5% činí, jestliže byla změna územního plánu provedena za těchto okolností“, kdy
I. byl zmařen primární cíl, dlouhodobý a prokazatelný záměr žalobkyně využít pozemek k výstavbě, pro nějž žalobkyně pozemek držela ve vlastnictví,
II. podle původně zveřejněného záměru a dokumentace neměl být pozemek změnou dotčen,
III. návrh na změnu funkce využití pozemku byl vznesen na posledním veřejném projednání změny územního plánu bezprostředně před jeho schválením zastupitelstvem obce, kdy žalobkyně legitimně očekávala, že se jejího pozemku změna týkat nebude,
IV. žalobkyně tím byla de facto zbavena svých práv určených k ochraně vlastnického práva, práva sdělit své stanovisko k navržené změně,
V. stát a územní samospráva nevytvořily efektivní systém informující vlastníky dotčených pozemků o možné změně jejich funkčního využití,
VI. žalovaná nevyužila jiný objektivně srovnatelný prostředek, jímž by bylo možno dosáhnout sledovaného účelu při nižším zásahu do práv žalobkyně, který byl k dispozici,
VII. motiv žalované byl odlišný od zdůvodnění vtěleného do odůvodnění územního plánu, např. nevybudování protihlukových stěn, resp. vyhnout se výkupu pozemku za tržní cenu k vybudování protihlukových stěn.
Dovolatelka nesouhlasí se závěrem soudu, že nesplnila předpoklady pro přiznání náhrady ani podle čl. 11 odst. 4 Listiny. Závěr o nedostatečné intenzitě zásahu do vlastnického práva žalobkyně soud nezdůvodnil. Změna funkčního využití pozemků v novém územním plánu má za důsledek násobně nižší hodnotu pozemků, což naplňuje kritérium intenzity zásahu vymezené Ústavním soudem v usnesení ze dne 25. 4. 2017, sp. zn. III. ÚS 1084/15. Kritérium nerovnosti je naplněno tím, že v dané oblasti jsou postaveny další rodinné domy, mnohé k dálnici D6 blíže, než uvažovala dovolatelka. Pouhá existence ochranného pásma dálnice D6 s potenciálním překročením hygienických limitů samy o sobě neodůvodňují zrušení zastavitelnosti pozemků, neboť sledovaného účelu ochrany zdraví obyvatel pozemků lze dosáhnout prostředky s menší mírou intenzity dopadu do jejich vlastnického práva. Dovolatelka požádala o výjimku umožňující v zákonném ochranném pásmu umísťovat a provádět stavby - o vydání povolení silničního správního úřadu, jenž může stanovit podmínky stavebníkovi, např. výstavbu protihlukové stěny nebo výsadbu izolační zeleně. Změna územního plánu tak neobstojí v testu proporcionality a subsidiarity. Navíc by měla na severní straně pozemků vybudovat odpovídající ochranné opatření vedlejší účastnice. Přesto je dovolatelka připravena vybudovat je na jižní hranici. Omezení vlastnického práva dovolatelky je třeba považovat za trvalé, neboť přijetí změny územního plánu není zcela v dispozici žalované, podmínkou je např. získání souhlasných stanovisek dotčených orgánů státní správy, jeho schválení podléhá opakovanému hlasování v kolektivních orgánech žalované a možnost dovolatelky ovlivnit proces změny územního plánu je omezen toliko na podávání podnětů a námitek. Za relevantní může být proto považována pouze skutečná doba trvání, na níž byl nový územní plán přijat, a územní plány jsou obecně přijímány na dobu neurčitou. Postup žalované je stižen zásadní vadou, „která s sebou nese odpovědnost žalované za škodu způsobenou dovolatelce“ a kterou řeší dovolatelka souběžně v linii správního soudnictví. Dovolatelka současně navrhla předložení Ústavnímu soudu návrhu na zrušení §102 odst. 2 stavebního zákona, když novelou provedenou zákonem č. 350/2012 Sb., účinnou od 1. 1. 2013, bylo významně omezeno právo vlastníka pozemku na náhradu majetkové újmy v důsledku zrušení určení pozemku k zastavění, která tak je zcela nedostatečná.
Žalovaná a vedlejší účastnice na straně žalované se k dovolání nevyjádřily.
Dovolací soud postupoval při posuzování dovolání vzhledem k datu vydání napadeného rozhodnutí podle zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění účinném od 30. 9. 2017, dále jen „o. s. ř.“ (viz čl. II bod 2 části první zákona č. 296/2017 Sb.).
Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
Podle §241a odst. 1 až 3 o. s. ř. dovolání lze podat pouze z důvodu, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci. V dovolání musí být vedle obecných náležitostí (§42 odst. 4) uvedeno, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu se rozhodnutí napadá, vymezení důvodu dovolání, v čem dovolatel spatřuje splnění předpokladů přípustnosti dovolání (§237 až 238a) a čeho se dovolatel domáhá (dovolací návrh). Důvod dovolání se vymezí tak, že dovolatel uvede právní posouzení věci, které pokládá za nesprávné, a že vyloží, v čem spočívá nesprávnost tohoto právního posouzení (§241a odst. 3 o. s. ř.). Splnění předpokladů přípustnosti dovolání podle §241a odst. 2 o. s. ř. pak dovolatel vymezí tak, že uvede otázku hmotného nebo procesního práva, na jejímž vyřešení napadené rozhodnutí závisí, a ustálenou rozhodovací praxi, od níž se odvolací soud při jejím řešení odchýlil, nebo uvede, že tato otázka dosud v rozhodovací praxi dovolacího soudu vyřešena nebyla, anebo poukáže na rozdílná rozhodnutí dovolacího soudu při řešení uvedené otázky, případně se bude domáhat, aby v dosavadní praxi dovolacího soudu již vyřešená právní otázka byla posouzena jinak.
Podle §242 odst. 3 o. s. ř. lze rozhodnutí odvolacího soudu přezkoumat jen z důvodu vymezeného v dovolání. Je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v §229 odst. 1, §229 odst. 2 písm. a) a b) a §229 odst. 3, jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci.
Dovolání je podle §241a odst. 1 o. s. ř. přípustné jen tehdy, jde-li o řešení právních otázek, a současně se musí jednat o právní otázku, na jejímž vyřešení je napadené rozhodnutí založeno. Od 1. 1. 2013 (účinnost zákona č. 404/2012 Sb. novelizujícího o. s. ř., čl. II bod 7. jeho přechodných ustanovení a contrario) nelze v dovolání úspěšně zpochybnit skutková zjištění odvolacího soudu; dovolací soud tak musí vycházet ze skutkových zjištění učiněných v nalézacím řízení. Uplatněním způsobilého dovolacího důvodu ve smyslu §241a odst. 1 o. s. ř. není zpochybnění právního posouzení věci, vychází-li z jiného skutkového stavu, než z jakého vyšel při posouzení věci odvolací soud; samotné hodnocení důkazů odvolacím soudem (opírající se o zásadu volného hodnocení důkazů zakotvenou v ustanovení §132 o. s. ř.) nelze úspěšně napadnout žádným dovolacím důvodem. Uvedenou námitkou by se tudíž bylo možno zbývat pouze jako vadou řízení dle §242 odst. 3 věta druhá o. s. ř. Dovolací soud může k vadám řízení přihlédnout pouze v tom případě, že z jiného důvodu shledá dovolání jako přípustné (srovnej např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 10. 2013, sp. zn. 28 Cdo 1539/2013, ze dne 25. 9. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2394/2013, ze dne 25. 9. 2014, sp. zn. 28 Cdo 1803/2014, ze dne 23. 1. 2018, sp. zn. 22 Cdo 4169/2017, nebo ze dne 7. 8. 2018, sp. zn. 22 Cdo 807/2018).
Námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí přípustným dovolání nečiní, neboť představuje jen (údajnou) vadu řízení, aniž by se jí v této souvislosti otevírala jakákoliv otázka hmotného či procesního práva, na jejímž řešení napadené rozhodnutí závisí a u níž je splněn některý z předpokladů upravených v §237 o. s. ř. (srovnej např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 19. 12. 2018, sp. zn. 27 Cdo 3056/2018). Dovolací soud by k ní proto mohl přihlédnout pouze v případě (jinak) přípustného dovolání (viz §242 odst. 3 věta druhá o. s. ř.).
Také vyjádření nesouhlasu se zákonnou úpravou nenaplňuje předpoklady přípustnosti dovolání (srovnej např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 7. 2018, sp. zn. 30 Cdo 2401/2018).
Dovolání není přípustné.
Dovolatelka zpochybnila právní posouzení věci vycházeje z jiného skutkového stavu (o podstatných skutečnostech odůvodňujících vznik a výši újmy), než z jakého vyšel při posouzení věci odvolací soud, jenž se (s výjimkou výše uvedenou) zcela ztotožnil se skutkovým stavem zjištěným soudem prvního stupně. Dovolatelka totiž spojila právní otázku práva na náhradu se vznikem majetkové újmy představované snížením tržní hodnoty pozemku (kvůli změně jeho funkčního využití v důsledku změny územního plánu obce) o 92,5 %, a to pokud změna územního plánu byla provedena za okolností a podmínek výše uvedených (body I až VII). K takovému skutkovému zjištění ale soud nedospěl, neboť podle závěru soudu prvního stupně o skutkovém stavu (převzatém soudem odvolacím) znalec, na základě jehož znaleckého posudku dovolatelka újmu vyčíslila, „hodnotil pozemky jako připravené k výstavbě, tudíž zasíťované, což realitě neodpovídá“. Jinými slovy, soud nepovažoval zjištěné ceny znalcem pro vyčíslení rozdílu tržních hodnot pozemků za správné. To ostatně připustila i sama dovolatelka v odvolání podaném proti rozsudku soudu prvního stupně. Odvolací soud se sice neztotožnil s názorem soudu prvního stupně, jenž při posuzování újmy vzniklé dovolatelce srovnával současnou hodnotu nezastavitelných pozemků určenou znalcem (420 000 Kč) s jejich kupní cenou „při tehdejší možnosti zastavitelnosti“ (83 600 Kč) a cenou uvedenou v rámci dědického řízení v roce 2008 (103 000 Kč), a za významnou pro závěr o vzniku majetkové újmy považoval pouze skutečnost zařazení pozemků v roce 2013 do území umožňujícího zastavění a v roce 2015 nikoli (tedy snížení hodnoty pozemků bezprostředně před a po účinnosti změny územního plánu). Závěr o tom, že k poklesu hodnoty pozemků došlo o 92,5 %, však ani odvolací soud neučinil.
Rovněž další okolnosti, za nichž měla dovolatelce vzniknout újma (které učinila součástí vymezené právní otázky), předvídají skutek, jenž nebyl odvolacím soudem takto zjištěn. Dovolatelka totiž staví právní otázku na předpokladu dlouhodobého a prokazatelného záměru využít pozemky v jejím vlastnictví k výstavbě. Rozhodnutí odvolacího soudu však vychází (zčásti ve shodě se soudem prvního stupně, zčásti odlišně od něj, na základě shodného tvrzení stran) ze závěru, že dovolatelka koupila pozemky s vědomím, že se nacházejí v ochranném silničním pásmu. Bylo rozhodnuto o výjimce ze zákazu výstavby v ochranném pásmu rozhodnutím Dopravního úřadu Kladno z 29. 5. 1997 a došlo k vydání územního rozhodnutí o umístění stavby rodinného domu na pozemku parcelní číslo XY z 30. 7. 1998. To ale uplynutím dvou let od právní moci pozbylo platnosti, neboť nebyla podána žádost o stavební povolení. Poté až 7. 9. 2009 bylo rozhodnuto Ministerstvem dopravy ČR o výjimce ze zákazu výstavby. Následovalo řízení zahájené developerem o umístění stavby řadových rodinných domů a inženýrských sítí, mimo jiné i na pozemcích dovolatelky, které bylo rozhodnutím Magistrátu města XY z 9. 11. 2011 zastaveno. Soud tedy dovodil přetržku v konání dovolatelky směřujícím k zamýšlené výstavbě trvající přibližně 10 let.
Také okolnosti uvedené pod body II, III a IV, které považuje dovolatelka za součást vymezené právní otázky, nemají oporu ve skutkových zjištěních odvolacího soudu. Tvrzení dovolatelky o doplnění vyloučení jejích pozemků ze zastavitelného území do územního plánu až v samém závěru procesu jeho projednávání, navíc zcela selektivně ve vztahu k dovolatelce, považoval totiž soud za neprokázané. Stejně jako tvrzení, že stát a územní samospráva nevytvořily efektivní systém informující vlastníky dotčených pozemků o možné změně jejich funkčního využití (bod V dovolání). Soud totiž naopak vyšel ze skutkového závěru, že obec veškeré své postupy týkající se nového územního plánu řádně zveřejňovala dálkovým přístupem i v obci (na úřední desce) a všem dotčeným osobám doručovala veřejnou vyhláškou v souladu se zákonem. Neshledal přitom důvod k tomu, proč by měla žalovaná dovolatelku oproti jiným vlastníkům zvýhodňovat jiným než zákonným způsobem poskytování informací. Dovolatelka tak prostřednictvím položené otázky polemizuje nejen se závěry soudu o skutkovém stavu, ale i se zákonnou úpravou procesu přijímání územního plánu, což dovolání přípustným nečiní. Totéž platí o tvrzené okolnosti pod bodem VII, neboť ani skutkové zjištění o jiném skutečném motivu žalované od zdůvodnění vtěleného do odůvodnění územního plánu soud neučinil.
Dovolatelka tak zpochybňuje zjištění soudu o skutkovém stavu věci, ze kterého nalézací soudy vycházely při posuzování práva na náhradu majetkové újmy, naznačuje odlišné skutkové závěry a na tom buduje jiný názor, čímž ve skutečnosti nezpochybňuje právní posouzení věci odvolacím soudem, ale skutková zjištění, která byla pro právní posouzení věci nalézacím soudem rozhodující, což přípustnost dovolání nemůže založit.
Nejvyšší soud proto dovolání podle §243c odst. 1 o. s. ř. jako nepřípustné odmítl.
Nad rámec shora uvedeného lze dodat k okolnosti pod bodem VI dovolání, že Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120 (dostupném na www.nssoud.cz ), dovodil, že v rámci soudní kontroly procesu tvorby územního plánu (jeho změny) v řízení podle §101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), soud zkoumá, zda jsou vůbec dány podmínky k zásahu územního plánu do vlastnických práv určité osoby. Soud především zkoumá, zda dotyčný zásah do vlastnického práva má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod a zda je činěn jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Soud se v tomto řízení omezí na posouzení dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu. Shledá-li, že některá z uvedených kumulativních podmínek není splněna, je to zásadně důvodem pro zrušení územního plánu v té části, jež s dotyčným zásahem souvisí. Shledá-li naopak, že všechny uvedené podmínky pro zásah byly naplněny, není to důvodem ke zrušení územního plánu ani tehdy, jedná-li se o omezení ve větší než „spravedlivé míře“. Pokud omezení daná územním plánem (jeho změnou) zasáhnou vlastníka „ve větší než spravedlivé míře“, je na místě uvažovat o mechanismu poskytnutí náhrady za takové omezení podle čl. 11 odst. 4 Listiny. V samotném procesu tvorby územního plánu (či v procesu vedoucím k jeho změně) se taková náhrada neposkytuje.
Je tedy zřejmé, že okolnost uvedenou pod bodem VI dovolání řeší soud v řízení podle §101a a násl. s. ř. s. a nikoli v řízení o poskytnutí náhrady.
V rozsudku ze dne 26. 4. 2016, sp. zn. 22 Cdo 1425/2014, se Nejvyšší soud zabýval otázkou náhrady majetkové újmy za omezení vlastnického práva plánovanou stavbou v územním plánu označenou za veřejně prospěšnou. K výši stanovení přiměřené náhrady za omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny uvedl, že se nejedná o otázku skutkovou, kterou by měl posuzovat znalec ve znaleckém posudku, nýbrž se jedná o otázku právní. Náhrada za omezení vlastnického práva proto má být stanovena úvahou soudu, která zohlední všechny konkrétní okolnosti případu.
Výši náhrady (tam, kde soud dospěje k závěru o opodstatněnosti jejího přiznání) stanoví tedy soud svou úvahou a nikoli rozdílem znaleckým posudkem zjištěných tržních cen pozemků podle jejich stavu před a po provedené změně územního plánu, jak se domnívá dovolatelka.
Není-li dovolání přípustné, nelze se zabývat návrhem dovolatelky na přerušení dovolacího řízení a předložení návrhu na zrušení §102 odst. 2 stavebního zákona Ústavnímu soudu.
Jelikož bylo dovolání odmítnuto, nemusí být rozhodnutí o náhradě nákladů dovolacího řízení odůvodněno (§243f odst. 3 věta druhá o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 29. 10. 2019
Mgr. David Havlík
předseda senátu