ECLI:CZ:NS:2019:30.CDO.1934.2017.1
sp. zn. 30 Cdo 1934/2017-119
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Františka Ištvánka v právní věci žalobce P. V., narozeného XY, bytem XY, zastoupeného Mgr. Annou Větrovskou, advokátkou, se sídlem v Praze 1, Štěpánská 630/57, proti žalované České republice – Ministerstvu vnitra, se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 936/3, o náhradu nemajetkové újmy, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 31 C 161/2015, o dovolání žalované proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 10. 1. 2017, č. j. 29 Co 458/2016-92, takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 10. 1. 2017, č. j. 29 Co 458/2016-92, a usnesení Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 31. 8. 2016, č. j. 31 C 161/2015-79, se zrušují a věc se vrací soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobou ze dne 4. 6. 2015 se žalobce domáhal, s odkazem na zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále též „OdpŠk“), po žalované konstatování porušení základních práv žalobce vydáním nezákonného rozhodnutí ředitele Policie České republiky (dále jen „Policie ČR“), Obvodního ředitelství Praha II, ve věcech služebního poměru, č. 3367/2006, ze dne 16. 12. 2006, které bylo pro nezákonnost zrušeno nadřízeným orgánem a vyústilo v rozhodnutí žalobce skončit po více než 25 letech služební poměr u Policie ČR, dále vydáním nezákonného rozhodnutí ředitele Policie ČR, Správy hl. m. Prahy, ve věcech služebního poměru, č. 2178/2007, ze dne 24. 5. 2007, které bylo pro nezákonnost zrušeno správním soudem, a dále nesprávným úředním postupem Policie ČR, která nerespektovala, že žalobce byl v řízení zastoupen, a rovněž nepřiměřenou délkou celého řízení, zahájeného dne 16. 12. 2006 a trvajícího ke dni podání žaloby devátým rokem, zatíženého průtahy a opakovaným nedodržováním zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí v odvolacím řízení. Žalobce se dále vzhledem k uvedenému z titulu náhrady nemajetkové újmy domáhal i vyslovení omluvy a zaplacení částky 500 000 Kč.
2. Obvodní soud pro Prahu 2 (dále též jako „soud prvního stupně“) usnesením ze dne 31. 8. 2016, č. j. 31 C 161/2015-79, rozhodl, že řízení se zastavuje (výrok I), po právní moci usnesení bude věc postoupena Ministerstvu vnitra k dalšímu řízení (výrok II) a žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok III).
3. Městský soud v Praze (dále též jako „soud odvolací“) napadeným usnesením ze dne 10. 1. 2017, č. j. 29 Co 458/2016-92, změnil usnesení soudu prvního stupně tak, že se řízení nezastavuje.
4. Odvolací soud dovodil, že soud prvního stupně chybně aplikoval ustálené judikatorní závěry, vyjádřené v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 30 Cdo 2470/2012, a v něm citovaných rozhodnutí. Podle odvolacího soudu není pochyb o tom, že nároky policisty související s existencí či zánikem jeho služebního poměru, založené služebním zákonem a jeho prováděcími předpisy je třeba pokládat za veřejnoprávní a že proto není dána pravomoc soudu k jejich projednání dle §7 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s. ř.“). V tomto řízení však žalobce žádný takový nárok neuplatňuje. Žalobce podle žalobních tvrzení nestaví svůj v řízení uplatněný nárok na hmotněprávní úpravě služebního poměru a na porušení těchto hmotněprávních pravidel ze strany státu jako „zaměstnavatele“, nýbrž na vzniku nemajetkové újmy v důsledku existence nezákonného rozhodnutí správního orgánu (byť jde o rozhodnutí ve věci služebního poměru) a v důsledku existence nesprávného úředního postupu správního orgánu spočívajícího v nepřiměřené délce správního řízení (byť řízení ve věci služebního poměru), což odpovídá kvalifikaci nároku dle zákona č. 82/1998 Sb. Bezesporu dle odvolacího soudu nelze vyloučit odpovědnost státu za škodu (nemajetkovou újmu) dle zákona č. 82/1998 Sb., založenou existencí rozhodnutí služebního funkcionáře ve věci služebního poměru dle zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále „služební zákon“), neboť i takové mocenské autoritativní rozhodnutí může mít povahu nezákonného rozhodnutí ve smyslu §7 a §8 OdpŠk a může být příčinnou újmy (adresáta rozhodnutí), na jejíž odčinění nepamatuje služební zákon žádným hmotněprávním nárokem, tím méně nelze vyloučit odpovědnost státu založenou nesprávným úředním postupem spočívajícím v nepřiměřené délce správního řízení o věci služebního poměru, na jejíž odčinění služební zákon nepamatuje jistě.
5. Předmětem rozhodování v dané věci je dle odvolacího soudu oprávněnost žalobcova tvrzeného nároku na odškodnění za nemajetkovou újmu způsobenou mu nezákonným rozhodnutím a nesprávným úředním postupem státních orgánů při výkonu veřejné moci. Zákon č. 82/1998 Sb., upravující podmínky vzniku tohoto nároku, je součástí soukromého práva. Dle odvolacího soudu je tedy dána pravomoc soudu k rozhodnutí v této věci dle §7 odst. 1 o. s. ř., pročež odvolací soud napadené usnesení soudu prvního stupně dle §220 odst. 1 písm. a) o. s. ř. změnil tak, že se řízení nezastavuje.
II. Dovolání a vyjádření k němu
6. Rozsudek odvolacího soudu v celém rozsahu napadla žalovaná (dále též „dovolatelka“) dovoláním.
7. Dovolatelka nesouhlasí se závěry odvolacího soudu v napadeném usnesení a považuje je za nesprávné, proto má za to, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci. V posuzovaném případě jde o nárok vyplývající ze služebního poměru dle služebního zákona, na který podle žalované nelze aplikovat zákon č. 82/1998 Sb. a o němž je kompetentní rozhodnout příslušný služební funkcionář v řízení vedeném dle služebního zákona, nikoliv soud. Dle dovolatelky řízení, na základě něhož se žalobce domáhá v žalobě tvrzených nároků, bylo vedeno ve smyslu služebního zákona. V tomto případě bez jakýchkoliv pochybností zde chybí mocenský prvek, neboť služební poměr je výsledkem smluvní volnosti a dobrovolnosti účastníků. V daném vztahu chybí prvek obecnosti státní moci a schopnosti státu vnutit vůli subjektům, které jsou v dosahu jeho právního řádu, neboť v případě služebního poměru je účastník schopen se ze vzniklého vztahu vyvázat dobrovolně. Služební zákon nikde nestanoví, že v případě služebního poměru se jedná o výkon státní moci. Dle dovolatelky předmětem úpravy zákona č. 82/1998 Sb. není odpovědnost za škodu (nemajetkovou újmu) vzniklou ze služebně právních vztahů, tedy i těch dle služebního zákona, nýbrž odpovědnost za škodu (nemajetkovou újmu), která byla způsobena při výkonu státní moci nezákonným rozhodnutím, které v občanském soudním řízení, v řízení správním, v řízení podle soudního řádu správního a v řízení trestním vydal státní orgán nebo právnické a fyzické osoby při výkonu státní správy, která jim byla svěřena zákonem nebo na základě zákona, a dále za škodu (nemajetkovou újmu) způsobenou v rámci plnění úkolů státních orgánů nesprávným úředním postupem. Protože jde o úpravu odpovědnostních vztahů, jejichž základem je chybné rozhodnutí nebo postup při výkonu suverénní státní moci, pro jejíž uplatňování je charakteristický vztah nadřízenosti a podřízenosti zúčastněných subjektů těchto právních vztahů, je vyloučeno postupovat podle zákona č. 82/1998 Sb. při posuzování odpovědnosti vyplývající z individuálních služebně právních vztahů charakterizovaných vzájemnou rovností jejich účastníků (k tomu dovolatelka poukázala na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 2. 2001, sp. zn. 21 Cdo 1010/2000, a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 30 Cdo 2470/2012).
8. Služební poměr je podle dovolatelky charakterizován jako institut veřejného práva, je považován za právní poměr státně zaměstnanecký a je výsledkem smluvní volnosti a dobrovolnosti účastníků. Právní úprava služebního poměru příslušníků Policie ČR má komplexní a kodexový charakter a je tedy obsažena v současné době v platném a účinném služebním zákoně, který nikde nestanoví, že v případě služebního poměru se jedná o výkon státní moci jako druhu moci veřejné. V této souvislosti je dle dovolatelky nutné zdůraznit, že naopak při aplikaci zákona č. 82/1998 Sb. se musí jednat o výkon státní moci při splnění dalších obligatorních podmínek vymezených tímto zákonem.
9. Ustanovení §98 odst. 1 služebního zákona sice neupravuje zadostiučinění za nemajetkovou újmu, což je dle dovolatelky možné považovat za mezeru v zákoně, kterou lze ale překlenout analogickou aplikací norem soukromého práva, tj. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, k čemuž dovolatelka poukázala i na §196 služebního zákona.
10. Dovolatelka dále poukázala na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 30 Cdo 2470/2012, ve kterém se podává, že „pravomoc ministra vnitra, příp. služebního funkcionáře, jednat a rozhodovat ve věcech služebního poměru je dána nejen pro věci vzniku, změny či zániku služebního poměru, ale i pro nároky s existencí či zánikem služebního poměru související, a to i v případech, kdy služební poměr skončil.“ V předmětné věci je tedy pravomocí rozhodnout o nároku žalobce nadán služební funkcionář, nikoliv Ministerstvo vnitra jako orgán jednající jménem státu podle §6 odst. 1 a odst. 2 písm. b) OdpŠk. Rozhodnutí služebního funkcionáře o náhradě škody vydané ve věcech služebního poměru je možné přezkoumat podle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Tomuto soudnímu přezkumu podléhá rovněž případná nečinnost v řízení vedeném příslušným služebním funkcionářem, tedy v případě, že by žádné rozhodnutí o náhradě škody ve věcech služebního poměru nebylo vydáno.
11. S ohledem na výše uvedené dovolatelka navrhla, aby dovolací soud rozhodnutí odvolacího soudu změnil tak, že se rozhodnutí soudu prvního stupně potvrzuje, nebo aby rozhodnutí odvolacího soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
12. Žalobce se vyjádřil k dovolání žalované tak, že služební zákon neupravuje náhradu nemajetkové újmy, ale pouze náhradu škody, a to pouze takové, která je způsobena příslušníkovi při výkonu služby, v přímé souvislosti s tím nebo pro výkon služby. Nemajetková újma, jejíž náhradu žalobce uplatnil v žalobě, mu měla být způsobena v souvislosti s nezákonně vedeným řízením, týkajícím se sice služebního poměru, ale v řízení, ve kterém orgány veřejné moci vykonávaly vrchnostenskou pravomoc a vystupovaly jako správní orgán. Nejedná se tedy o škodu (újmu) způsobenou příslušníkovi při výkonu služby, v přímé souvislosti s tím nebo pro výkon služby.
13. Dle žalobce předmětem řízení ve věcech služebního poměru jsou jen ta subjektivní práva a ty povinnosti příslušníka, které pro něho vyplývají z hmotně právních předpisů, zejména služebního zákona a prováděcích předpisů, případně dalších předpisů, které obsahují právní normy z oblasti úpravy služebního poměru. V tomto řízení se rovněž rozhoduje o tom, zda byl spáchán kázeňský přestupek nebo přestupek, a současně i o uložení kázeňského trestu. Žádný jiný zákon nárok z nesprávného úředního postupu ve výše vymezené věci neupravuje, tedy ani služební zákon. Pravomoc k projednání žaloby má proto soud, nikoliv správní orgán.
14. Konečně žalobce uvedl, že dovolatelkou uvedená judikatura není přiléhavá, protože se týkala stavu před účinností služebního zákona. Přičemž akcentoval, že odvolací soud postupoval v souladu s rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 30 Cdo 2470/2012, a navrhl, aby dovolání žalované bylo odmítnuto.
III. Formální náležitosti dovolání
15. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2014 do 29. 9. 2017 (viz čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“
16. Dovolání bylo podáno včas (§240 odst. 1 o. s. ř.), osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky §241 odst. 2 o. s. ř.
IV. Přípustnost dovolání
17. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
18. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
19. V rozsahu náhrady újmy způsobené nepřiměřenou délkou řízení (případně průtahy v řízení) není dovolání podle §237 o. s. ř. přípustné, neboť při řešení otázky pravomoci soudů rozhodujících v občanském právním řízení se odvolací soud neodchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu.
20. Projednání a rozhodnutí o nároku na přiměřené zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou nepřiměřenou délkou správního řízení ve věcech služebního poměru podle části dvanácté služebního zákona, případně průtahy v tomto řízení, patří do pravomoci soudů rozhodujících v občanském soudním řízení (viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 3. 2018, sp. zn. 30 Cdo 1405/2016, uveřejněné pod číslem 42/2019 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek; rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou též dostupná na www.nsoud.cz ).
21. V otázce pravomoci soudů v občanském soudním řízení k projednání a rozhodnutí o nároku na náhradu nemajetkové újmy způsobené nezákonným rozhodnutím vydaným služebním funkcionářem ve věci služebního poměru je dovolání podle §237 o. s. ř. přípustné, neboť uvedená otázka procesní práva byla odvolacím soudem vyřešena v rozporu s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
22. Dovolání je důvodné.
23. Podle §103 o. s. ř. kdykoli za řízení přihlíží soud k tomu, zda jsou splněny podmínky, za nichž může rozhodnout ve věci samé (podmínky řízení).
24. Podle §104 odst. 1 věta první o. s. ř. jde-li o takový nedostatek podmínky řízení, který nelze odstranit, soud řízení zastaví. Nespadá-li věc do pravomoci soudů nebo má-li předcházet jiné řízení, soud postoupí věc po právní moci usnesení o zastavení řízení příslušnému orgánu; právní účinky spojené s podáním žaloby (návrhu na zahájení řízení) zůstávají přitom zachovány.
25. Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, v usnesení ze dne 15. 1. 2019, č. j. Konf 11/2018-16 (usnesení zvláštního senátu jsou dostupná na www.nssoud.cz ), uzavřel, že komplexnost úpravy odpovědnosti bezpečnostního sboru za újmu způsobenou jeho příslušníkovi porušením právní povinnosti při výkonu služby, v přímé souvislosti s ním nebo pro výkon služby ve služebním zákoně, neumožňuje posoudit odpovědnost za tytéž újmy podle zákona č. 82/1998 Sb.
26. Zvláštní senát dále uzavřel, že pravomoc rozhodnout o nároku na náhradu nemajetkové újmy způsobené příslušníku bezpečnostního sboru rozhodnutím, jehož nezákonnost představuje porušení právních povinností ozbrojeným sborem, má správní orgán. Je-li škoda způsobena příslušníku ozbrojeného sporu vydáním nezákonného rozhodnutí, které nepochybně představuje porušení právních povinností ozbrojeným sborem, je k rozhodnutí o její náhradě příslušný podle §2 odst. 1 služebního zákona ředitel bezpečnostního sboru, tedy správní orgán.
27. Zvláštní senát tak potvrdil ustálenou rozhodovací praxi dovolacího soudu, podle které v případě nároků na náhradu újmy způsobené rozhodnutím vydaným v řízení ve věcech služebního poměru není dána pravomoc soudů v občanském soudním řízení pro projednání této věci ve smyslu §7 odst. 1 případně odst. 2 o. s. ř. (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 30 Cdo 2470/2012, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 2. 2001, sp. zn. 21 Cdo 1010/2000, či usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 3. 2018, sp. zn. 30 Cdo 1405/2016, uveřejněné pod číslem 42/2019 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
28. Otázka pravomoci soudu ohledně nároku na náhradu nemajetkové újmy způsobené nezákonným rozhodnutím služebního funkcionáře tak byla odvolacím soudem vyřešena nesprávně.
VI. Závěr
29. Jelikož je rozhodnutí odvolacího soudu co do právního posouzení pravomoci soudů k projednání a rozhodnutí o nárocích žalobce neúplné, a tedy nesprávné, a současně z důvodů dále uvedených nejsou dány podmínky pro změnu napadeného rozhodnutí, postupoval dovolací soud podle §243e odst. 1 a 2 o. s. ř. a napadené usnesení odvolacího soudu, jakož i usnesení soudu prvního stupně, zrušil a vrátil věc soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
30. Podle §242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v §229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci.
31. Dovolací soud přistoupil ke zrušení usnesení soudů obou stupňů, neboť žaloba vykazuje vady, pokud žalobce uplatňuje jeden žalobní nárok (o zaplacení částky peněžitého zadostiučinění) z různých odpovědnostních titulů, ohledně nichž je dána pravomoc různých státních orgánů (soudu a služebního funkcionáře) k projednání a rozhodnutí věci, přičemž tato okolnost brání tomu, aby bez dalšího bylo rozhodnuto o zastavení řízení a postoupení věci. V dalším řízení proto soud prvního stupně postupem podle §43 o. s. ř. vyzve žalobce, aby upřesnil, z jakého titulu či titulů se domáhá peněžitého zadostiučinění, a v případě více nároků se samostatným skutkovým základem, aby jednoznačně specifikoval, jaký nárok (v jaké výši) požaduje z toho kterého titulu. Teprve poté, budou-li vady žaloby odstraněny, může soud posoudit svoji pravomoc k projednání dílčích uplatněných nároků a rozhodnutí o nich.
32. Soudy jsou ve smyslu §243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
33. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového konečného rozhodnutí (§243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 29. 4. 2019
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu