ECLI:CZ:NS:2019:30.CDO.5282.2017.1
sp. zn. 30 Cdo 5282/2017-103
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Františka Ištvánka v právní věci žalobců a) K. M. , nar. XY, bytem XY, b) P. P. , nar. XY, bytem XY, c) J. M. , nar. XY, bytem XY, d) P. M. , nar. XY, bytem XY, zastoupených K. M., účastníkem a), proti žalované České republice – Ministerstvu pro místní rozvoj , se sídlem v Praze 1, Staroměstské náměstí 6, o zadostiučinění za nemajetkovou újmu, vedené u Okresního soudu v Ostravě pod sp. zn. 28 C 265/2015, o dovolání statutárního města Ostravy, městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz, se sídlem v Ostravě, Nám. Dr. E. Beneše 555/6, proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 28. 7. 2017, č. j. 56 Co 198/2017-77, takto:
Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 28. 7. 2017, č. j. 56 Co 198/2017-77, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobci se ve věci samé žalobou domáhají zadostiučinění za nemajetkovou újmu, jež jim měla vzniknout v důsledku nesprávného úředního postupu odboru stavebního úřadu a přestupků Úřadu městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz, spočívajícího v nepřiměřené délce správního řízení o odstranění nepovolených stavebních úprav.
2. Statutární město Ostrava, městský obvod Moravská Ostrava a Přívoz (dále také „vedlejší účastník“ či „vstupující vedlejší účastník“) vstoupil do řízení dne 12. 4. 2017 vedle strany žalované, neboť správní řízení probíhalo u jeho úřadu. Své vedlejší účastenství zakládal na právním zájmu vyplývajícím z možnosti (potencionality) nést povinnost regresní úhrady náhrady vzniklé újmy dle §16 odst. 3 a 4 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále také „OdpŠk“). Žalobci vyjádřili v námitce ze dne 3. 5. 2017 nesouhlas se vstupem vedlejšího účastníka do řízení.
3. Okresní soud v Ostravě (dále jen „soud prvního stupně“) usnesením ze dne 12. 5. 2017, č. j. 28 C 265/2015-65, připustil vstup vedlejšího účastníka do řízení na straně žalované.
4. Soud prvního stupně dovodil právní zájem vedlejšího účastníka na výsledku řízení z předpokladu, že po jeho (případně zjištěném) pochybení při výkonu veřejné moci a po uhrazení náhrady újmy (vzniklé z takového pochybení) poškozenému státem, může stát požadovat regresní úhradu po územním celku a následně i po jeho zaměstnancích. Opodstatněnost vedlejšího účastenství lze rovněž odůvodnit zásadou rychlosti a hospodárnosti řízení, která se uplatní v nutné spolupráci mezi žalovaným, územním celkem a soudem při výměně informací a podkladů, a tak může být vedlejší účastenství v odškodňovacím řízení výhodou i pro žalobce s ohledem na možné urychlení řízení. Soud prvního stupně uzavřel, že v úvahách o účelnosti vedlejšího účastenství nelze opomenout ani důvěru veřejnosti v daný orgán, která může být narušena zejména v případě, kdy bude probíhající řízení zakončeno rozhodnutím, které potvrdí pochybení územního celku.
5. Krajský soud v Ostravě (dále jen „odvolací soud“) usnesením ze dne 28. 7. 2017, č. j. 56 Co 198/2017-77, změnil usnesení soudu prvního stupně tak, že se nepřipouští vstup vedlejšího účastníka na straně žalované do řízení.
6. Odvolací soud konstatoval, s odkazem na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 12. 2015, sp. zn. 23 Cdo 3960/2013, že o právní zájem na výsledku řízení se zpravidla jedná tehdy, jestliže rozhodnutím ve věci bude dotčeno právní postavení této osoby, tj. její práva a povinnosti vyplývající z hmotného práva. Pouhý „morální“, „majetkový“ nebo jiný „neprávní“ zájem na výsledku řízení pro potřeby ustanovení §93 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, sám o sobě nepostačuje. Odvolací soud uzavřel, že pokud vedlejší účastník zdůvodňoval svůj vstup do řízení na straně žalované dopadem do majetkové sféry statutárního města Ostravy, Městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz, podle regresních ustanovení zákona č. 82/1998 Sb., pak nelze hovořit o právním zájmu na výsledku sporu, nýbrž o zájmu majetkovém.
7. Odvolací soud také dovodil, že institut vedlejšího účastenství neslouží pouze k ochraně zájmů vedlejšího účastníka, ale zároveň i k ochraně zájmů hlavního účastníka řízení, na jehož stranu vedlejší účastník řízení přistoupil. Odvolacímu soudu „není jasné, jakým způsobem chce vedlejší účastník posílit v řízení postavení České republiky“.
8. Konečně odvolací soud konstatoval, že žalobci svůj nárok odůvodňují tím, že Ministerstvo pro místní rozvoj nevykonává státní dozor, Magistrát města Ostravy zůstává od roku 1997 absolutně nečinný a stavební úřad vede řízení o odstranění stavby takovým způsobem, že řízení trvá již 18 let. Otázka, zda je nárok žalobců opodstatněn, není jen otázkou skutkovou, ale i otázkou právního posouzení přiměřenosti či nepřiměřenosti délky správního řízení. Navíc podle odvolacího soudu ve vztahu k Ministerstvu pro místní rozvoj a vůči Magistrátu města Ostravy nemůže vedlejší účastník přispět k posílení jejich postavení v tomto konkrétním řízení.
II. Dovolání a vyjádření k němu
9. Usnesení odvolacího soudu napadl vstupující vedlejší účastník (dále jen „dovolatel“), jednající pověřenou osobou s právnickým vzděláním dle §241 odst. 2 písm. b) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s. ř.“), dovoláním.
10. Dovolatel namítá, že se odvolací soud odchýlil od rozhodovací praxe dovolacího soudu, jež je zřejmá z usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 6. 2015, sp. zn. 30 Cdo 3737/2014, uveřejněném pod číslem 40/2016 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek. Soud v uvedeném případě rozhodl, že nebylo možno vykládat právní zájem státu na výsledku řízení ve smyslu ustanovení §93 odst. 1 o. s. ř. pouze jako obecný zájem státu, nýbrž bylo nezbytné posuzovat jej s ohledem na jeho postavení nositele veřejných funkcí a na veřejný zájem bezproblémového naplňování těchto funkcí, což úzce souviselo s působností jeho jednotlivých organizačních složek. Přičemž v případě odškodňovacího řízení bylo možno právní zájem organizační složky státu dovodit např. z §16 a násl. OdpŠk a výsledek řízení rovněž mohl mít dopad do pracovněprávních vztahů s konkrétními úředními osobami.
11. Dovolatel vztahuje výše uvedené na svoje postavení statutárního města Ostrava (městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz) s ohledem na jeho povinnosti vyplývající z výkonu přenesené působnosti spadající pod Úřad městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz – Odbor stavebního řádu a přestupků. Má za to, že „v případě výkonu státní moci v přenesené působnosti samosprávným celkem není žádného důvodu nahlížet na územní celek v otázce případné regresní úhrady podle zákona č. 82/1998 Sb. odlišně, tedy jinak, než je uvedeno u organizační složky státu a nepřipustit jeho vedlejší účastenství ve věci.“ Dle dovolatele jde v rozhodnutí odvolacího soudu o nesprávné právní posouzení věci.
12. Žalobci se k dovolání vyjádřili podáním ze dne 9. 11. 2017, ve kterém poukazují na skutečnost, že vedlejší účastník neprokázal právní zájem na výsledku řízení, a navrhují, aby dovolací soud dovolání odmítl.
III. Formální náležitosti dovolání
13. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle o. s. ř., ve znění účinném od 1. 1. 2014 do 29. 9. 2017 (viz čl. II bod 2 zákona č. 296/2017 Sb.).
14. Dovolání bylo podáno včas (§240 odst. 1 o. s. ř.), osobou k tomu oprávněnou (k oprávnění vstupujícího vedlejšího účastníka podat dovolání proti rozhodnutí o jeho nepřipuštění srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 4. 2014, sp. zn. 25 Cdo 644/2014, uveřejněné pod číslem 94/2014 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, a dále např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 10. 2014, sp. zn. 29 Cdo 2990/2014, ze dne 1. 9. 2016, sp. zn. 30 Cdo 1850/2016, či ze dne 29. 5. 2019, sp. zn. 27 Cdo 1045/2019; rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou též dostupná na www.nsoud.cz ).
IV. Přípustnost dovolání
15. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští.
16. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
17. Dovolání je podle §237 o. s. ř. přípustné pro otázku procesního práva zda možnost uplatnění regresního nároku dle §16 OdpŠk zakládá ve smyslu §93 odst. 1 o. s. ř. právní zájem obce na výsledku řízení o náhradu nemajetkové újmy způsobené nesprávným úředním postupem, neboť se odvolací soud při jejím řešení odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
18. Podle §242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v §229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, takové však dovolací soud neshledal.
19. Dovolání je důvodné.
20. Podle §93 o. s. ř. se jako vedlejší účastník může vedle žalobce nebo žalovaného zúčastnit řízení ten, kdo má právní zájem na jeho výsledku (odstavec 1). Vedlejší účastník vstoupí do řízení buď z vlastního podnětu, nebo na výzvu některého z účastníků učiněnou prostřednictvím soudu. O přípustnosti vedlejšího účastenství soud rozhodne jen na návrh (odstavec 2). V řízení má vedlejší účastník stejná práva a povinnosti jako účastník. Jedná však toliko sám za sebe. Jestliže jeho úkony odporují úkonům účastníka, kterého v řízení podporuje, posoudí je soud po uvážení všech okolností (odstavec 3).
21. Podle §16 OdpŠk nahradil-li stát škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem nebo poskytl-li ze stejného důvodu zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu, může požadovat regresní úhradu na úředních osobách a na územních celcích v přenesené působnosti, pokud škodu způsobily (odstavec 1). Stát může požadovat regresní úhradu pouze ve výši odpovídající účasti územního celku v samostatné působnosti, územního celku v přenesené působnosti či úřední osoby na způsobení vzniklé škody (odstavec 4).
22. V odvolacím soudem odkazovaném usnesení ze dne 16. 12. 2015, sp. zn. 23 Cdo 3960/2013, Nejvyšší soud konstatoval, že o právní zájem na výsledku řízení, který zakládá právo určité osoby zúčastnit se řízení jako vedlejší účastník podle §93 odst. 1 o. s. ř., se zpravidla jedná tehdy, jestliže rozhodnutím ve věci bude dotčeno právní postavení této osoby, tj. její práva a povinnosti vyplývající z hmotného práva. Pouhý „morální“, „majetkový“ nebo jiný „neprávní“ zájem na výsledku řízení pro potřeby ustanovení §93 o. s. ř. sám o sobě nepostačuje.
23. Nejvyšší soud se v tomto rozhodnutí přihlásil nejen k závěrům komentářové literatury, ale vyšel i z tam citované judikatury Ústavního soudu, podle které se o právní zájem zpravidla jedná tehdy, jestliže rozhodnutím ve věci bude dotčeno jeho právní postavení, tj. jeho práva a povinnosti vyplývající z hmotného práva, přičemž nastalá změna se musí promítat do roviny právní v podobě změny, dotčení reálně existujících nebo v blízké budoucnosti jistě nastalých právních vztahů.
24. Takový právní zájem ovšem Nejvyšší soud neshledal ve sporu o ochranu práv majitele ochranné známky v postavení věřitele a zároveň jediného akcionáře úpadce, tvrzeného věřitele žalované, kterému by v případě procesního neúspěchu žalovaná přestala platit podlicenční poplatky, neboť i v případě, že by žalovaná (která měla být vedlejším účastníkem podporována) spor skutečně prohrála a podlicenční poplatky přestala platit, nemělo by to vliv na právní postavení věřitele ani akcionáře úpadce. Pouze by se mohl snížit rozsah jejich uspokojení dosažený z konkurzní podstaty, to je ovšem otázka majetkového zájmu, nikoliv právního. Rovněž tak by nemohlo být dotčeno právní postavení člena statutárního orgánu.
25. Naproti tomu zaplacení náhrady škody na podkladě rozsudku vydaného v nynější věci může podle §16 OdpŠk založit regresní nárok vůči územnímu celku, který se na nesprávném úředním postupu podílel, a může tak přímo vést ke vzniku nové povinnosti vyplývající z hmotného práva.
26. Tak i v usnesení ze dne 30. 6. 2015, sp. zn. 30 Cdo 3737/2014 (uveřejněném pod číslem 40/2016 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek), Nejvyšší soud konstatoval, že „v případě odškodňovacího řízení lze právní zájem organizační složky státu dovodit např. z §16 a násl. OdpŠk. Tato ustanovení upravují regresní úhradu, kterou může stát, v případě, že nahradil škodu způsobenou nesprávným úředním postupem nebo nezákonným rozhodnutím, požadovat po úředních osobách a územních celcích v přenesené působnosti, pokud škodu zavinily. Daná organizační složka státu má tedy právní zájem na výsledku řízení zejména z toho důvodu, že v případě, kdy soud dospěje k závěru, že došlo k pochybení při výkonu veřejné moci touto organizační složkou, může stát požadovat regresní úhradu po zaměstnancích dané organizační složky. Výsledek řízení může mít rovněž dopad do pracovněprávních vztahů s konkrétními úředními osobami, neboť pochybení, která vedou k nesprávnému úřednímu postupu či nezákonnému rozhodnutí, mohou být rovněž porušením pracovněprávních norem stanovených zejména zákonem č. 262/2006 Sb., zákoník práce, a zákonem č. 234/2014 Sb., o státní službě, případně stanovených zvláštními předpisy. To vše může mít vliv na řádný chod organizační složky, a tudíž je v zájmu oné složky a rovněž státu, aby v řízení za stát v pozici vedlejšího účastníka vystupovala“.
27. Výše uvedené právní závěry Nejvyššího soudu jsou zásadně uplatnitelné i při výkonu veřejné moci (státní moci) formou přenesené působnosti takového výkonu na orgán samosprávného celku ze zákona. Pokud odvolací soud učinil svůj výrok v řešené věci závislým na právním závěru, že vedlejším účastníkem tvrzený právní zájem na výsledku řízení s ohledem na regresní ustanovení zákona č. 82/1998 Sb. (při vstupu vedlejšího účastníka do řízení na straně žalované) je ve skutečnosti zájmem majetkovým a nikoliv právním, odchýlil se tím od rozhodovací praxe uvedené v usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 6. 2015, sp. zn. 30 Cdo 3737/2014. Tím spíše pak nemůže obstát úvaha odvolacího soudu o tom, že nebylo jasné, jakým způsobem chtěl vedlejší účastník v řízení posílit postavení České republiky, byl-li naplněn předpoklad účasti vedlejšího účastníka v řízení, totiž prokázání (v řízení o námitce nepřípustnosti vedlejšího účastenství) právní zájem na výsledku sporu dle §93 odst. 1 o. s. ř.
28. Vyšel-li tedy odvolací soud z toho, že následná možnost uplatnění regresního nároku podle §16 OdpŠk vůči vstupujícímu vedlejšímu účastníkovi nezakládá ve smyslu §93 odst. 1 o. s. ř. právní zájem na výsledku řízení a není tak dostačujícím předpokladem pro jeho vstup do řízení jako vedlejšího účastníka, je jeho právní posouzení věci nesprávné.
VI. Závěr
29. Nejvyšší soud vzhledem k výše uvedenému napadený rozsudek odvolacího soudu podle ustanovení §243e odst. 1 o. s. ř. zrušil.
30. V dalším řízení se odvolací soud bude zabývat tím, zda uplatnění regresního nároku podle §16 OdpŠk ze strany státu vůči vedlejšímu účastníku může v daném případě přicházet v úvahu. V případě potřeby si opatří odpovídající skutková zjištění.
31. Odvolací soud je ve smyslu §243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázán právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 24. 9. 2019
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu