ECLI:CZ:NS:2020:22.CDO.1013.2020.1
sp. zn. 22 Cdo 1013/2020-786
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Havlíka a soudců JUDr. Heleny Novákové a Mgr. Michala Králíka, Ph.D., ve věci žalobce statutárního města Jihlava, se sídlem městského úřadu v Jihlavě, Masarykovo náměstí 97/1, zastoupeného JUDr. Markem Bánským, advokátem se sídlem v Praze, Elišky Krásnohorské 10/2, proti žalovanému Svazu vodovodů a kanalizací Jihlavsko, svazku obcí, IČO 48460915, se sídlem v Jihlavě, Žižkova 93, zastoupenému JUDr. Oldřichem Chudobou, advokátem se sídlem v Praze, Při Trati 1084/12, o určení vlastnictví, vedené u Okresního soudu v Jihlavě pod sp. zn. 20 C 248/2016, o dovolání žalovaného proti usnesení Krajského soudu v Brně - pobočka v Jihlavě ze dne 30. 9. 2019, č. j. 54 Co 64/2018-758, takto:
I. Dovolání se odmítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Okresní soud v Jihlavě (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 13. 11. 2017, č. j. 20 C 248/2016-593, zamítl žalobu o určení, že žalobce je vlastníkem ve výroku I označených nemovitých věcí v katastrální území Hosov, obci Jihlava (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů řízení mezi účastníky (výrok II). Dospěl k závěru, že věc patří do pravomoci soudu, neboť z žaloby a přednesů žalobce neplyne, že by žalobou uplatnil nárok na (částečné) finanční a majetkové vypořádání svého členství v žalovaném. Žalobce uplatnil žalobu soukromoprávního charakteru na určení vlastnictví (deklaratorní povahy), nikoli (podle úvah žalobce) žalobu na plnění, kterou by soud mohl konstitutivně založit vlastnické právo žalobce. Na požadovaném určení neshledal naléhavý právní zájem, protože žalobce netvrdí nesoulad stavu zapsaného v katastru nemovitostí se stavem skutečným, výslovně uvedl, že nikdy nebyl vlastníkem předmětných nemovitých věcí, nebýt jeho domnělého členství v žalovaném by se však jejich vlastníkem v rámci privatizace majetku Jihomoravských vodovodů a kanalizací nestal žalovaný. Učinil rovněž závěr, že žalobce se stal platně členem žalovaného, jenž předmětné nemovitosti nabyl zčásti v rámci privatizace smlouvou uzavřenou s Fondem národního majetku, zčásti smlouvami kupními, směnnými a darovacími, a z žalovaného vystoupil k 31. 12. 2012. Vypořádání členství se tak může domáhat v řízení před krajským úřadem a nemůže je obcházet žalobou na určení vlastnictví u soudu. Zpochybňování členství v žalovaném a závaznosti stanov až poté, co z žalovaného žalobce vystoupil, shledal rozporné s dobrými mravy podle §3 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, účinný do 31. 12. 2013, dále jen „obč. zák“, případně jako nepoctivé jednání nepožívající právní ochrany podle §6 odst. 1 a 2 ve spojení s §3030 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník účinný od 1. 1. 2014, dále jen „o. z.“. Nárok nelze posoudit ani podle §985 o. z. ani založit podle §10 odst. 2 o. z.
Krajský soud v Brně - pobočka v Jihlavě (dále jen „odvolací soud“) usnesením ze dne 30. 9. 2019, č. j. 54 Co 64/2018-758, rozsudek soudu prvního stupně zrušil a řízení zastavil (výrok I), rozhodl o postoupení věci po právní moci usnesení Krajskému úřadu Kraje Vysočina (výrok II) a nepřiznal žalovanému právo na náhradu nákladů řízení před soudy obou stupňů (výrok III). Dospěl k závěru, že věc nepatří do pravomoci soudu, nýbrž krajského úřadu podle §141 odst. 1 a §169 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Ztotožnil se se závěrem, že zakladatelská smlouva žalovaného, jejíž součástí jsou stanovy, je smlouvou veřejnoprávní, upravující i práva a povinnosti při výkonu působnosti členských obcí v oblasti veřejné správy. Na rozdíl od soudu prvního stupně dospěl k závěru, že žalobou o určení vlastnictví k nemovitým věcem vyvolal žalobce spor mající základ ve smlouvě o založení žalovaného, neboť, jak dovodil zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen „zvláštní senát“), v rozhodnutí ze dne 25. 2. 2016, č. j. Konf 10/2015-11, lze pravomoc správního orgánu dovodit z faktické souvislosti mezi uplatněným nárokem a veřejnoprávní smlouvou, bez ohledu na to, zda byla uzavřena platně či neplatně nebo nebyla uzavřena vůbec, byť s ohledem na podstatu vztahu uzavřena být mohla, a sporem z veřejnoprávní smlouvy je nutno rozumět podstatně širší okruh nároků svou povahou a podstatou veřejnoprávních, než pouze okruh nároků vyplývajících z konkrétního jednání o plnění obsaženého v platné veřejnoprávní smlouvě, tedy vedle práv a povinností plynoucích ze smlouvy samotné i povahy mimosmluvní, jakými v oblasti práva soukromého jsou nárok na vydání bezdůvodného obohacení či na náhradu škody. Aby o spor z veřejnoprávní smlouvy nešlo, muselo by jít o nárok, který nemá naprosto žádnou souvislost s právními vztahy z oblasti veřejného práva, které zákon umožňuje upravit veřejnoprávními smlouvami. Žalobce svůj nárok uplatnil nikoli na základě tvrzení o sporném vlastnictví k nemovitým věcem, nýbrž na základě tvrzení o tom, že vlastníkem těchto věcí je žalovaný, který v návaznosti na vystoupení žalobce z něj odmítl jeho požadavek mu nemovité věci vydat (vlastnické právo na něj převést). Byť tedy žalobce své členství v žalovaném zpochybňoval, nedomáhal se deklarování svého vlastnictví, nýbrž jeho konstituování soudním rozhodnutím, a smysl takové žaloby nepochybně deklaroval v odvolacím řízení. Současně poukázal na řadu rozhodnutí Nejvyššího soudu i Nejvyššího správního soudu, v nichž byla otázka pravomoci ve sporech o určení vlastnictví zahájených žalobcem dříve řešena.
Proti usnesení odvolacího soudu podal žalovaný (dále též „dovolatel“) dovolání, jímž napadl výroky I a II usnesení a navrhl změnu napadeného usnesení a potvrzení rozsudku soudu prvního stupně, případně jeho zrušení a vrácení věci odvolacímu soudu k dalšímu řízení. Napadené usnesení závisí na vyřešení dvou otázek procesního práva [1) zda může soud svévolně změnit předmět řízení i bez explicitního návrhu žalobce a posoudit předmět řízení v rozporu s formálně vytýčeným předmětem řízení v žalobě; 2) zda pravomoc rozhodovat spor o deklaratorní určení vlastnického práva mohou mít (a v jakých případech) namísto soudů správní orgány], které dosud v rozhodování dovolacího soudu vyřešeny nebyly a pokud k nim již ustálená rozhodovací praxe existuje (dovolatel ji nenalezl), měla by být dovolacím soudem posouzena jinak. Předmětem řízení je úpravna vody Hosov, která je tzv. společným infrastrukturním majetkem dovolatele (založeného za účelem správy a rozvoje vodovodů a kanalizací a čistíren odpadních vod, které získal do výlučného vlastnictví v rámci privatizace, vlastní činností, případně od členských obcí), a která slouží pro zásobování vodou více obcí. Z žaloby, zejména jejího petitu, vyplývá, že se žalobce domáhal deklaratorního určení vlastnického práva k nemovitostem, a žalobce upřesnil, proč má na určení naléhavý právní zájem. V odvolání účelově relativizoval dosavadní tvrzení, nikdy však nenavrhl změnu předmětu řízení, a soud o ní proto nerozhodl. Odvolací soud svévolně v rozporu s §95 občanského soudního řádu změnil předmět řízení na nárok na majetkové vypořádání (vydání nemovitých věcí), a rozhodl tak o jiném nároku. Žalovaný proti takovému rozhodnutí nemá k dispozici řádný opravný prostředek. Měnit předmět řízení může přitom jen žalobce. Předmětem řízení není závazkové právo (relativní majetkové právo), které má původ ve veřejnoprávní smlouvě, jako právo na vydání majetku nebo na finanční vypořádání, náhradu škody nebo vydání bezdůvodného obohacení, nýbrž určení vlastnického (absolutního majetkového) práva k nemovitým věcem, které je vždy právem soukromým. Nároky žalobce nesouvisejí s veřejnoprávní smlouvou, žalobce je na ní nezakládá, svůj nárok ze zakladatelské smlouvy ani stanov žalovaného neodvozuje. Navíc na převod nemovitostí podle stanov nemá nárok a jeho nároky nevyplývají z veřejnoprávní smlouvy a jiných poměrů veřejného práva.
Žalobce se k dovolání nevyjádřil.
Dovolací soud postupoval při posuzování dovolání vzhledem k datu vydání napadeného rozhodnutí podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017, dále jen „o. s. ř.“ (viz čl. II bod 2 části první zákona č. 296/2017 Sb. A contrario).
Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
Podle §241a odst. 1 až 3 o. s. ř. lze dovolání podat pouze z důvodu, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci, a současně se musí jednat o právní otázku, na jejímž vyřešení je napadené rozhodnutí založeno. Rozhodnutí odvolacího soudu lze přezkoumat jen z důvodu vymezeného v dovolání (§242 odst. 3 věta první o. s. ř.). K vadám řízení lze přihlížet jen v případě jinak přípustného dovolání (§242 odst. 3 věta druhá o. s. ř.).
Odhlédnuto od toho, že předpoklady přípustnosti dovolání spočívající v tom, že určitá právní otázka nebyla dosud v rozhodování dovolacího soudu vyřešena, a že má být již dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak, se vzájemně vylučují, a v kontextu dovolání druhý z uvedených požadavků vyznívá i nelogicky (domáhá-li se dovolatel přehodnocení dosavadní rozhodovací praxe dovolacího soudu, ačkoli mu není známo, jaká je), není dovolání přípustné, neboť na první položené otázce procesního práva není napadené rozhodnutí založeno, odpověď na druhou položenou otázku vyplývá přímo ze zákona, a nadto obě vymezené otázky již byly dovolacím soudem řešeny, napadené rozhodnutí při jejich řešení není v rozporu se standardní judikaturou dovolacího soudu a dovolací soud neshledává důvod pro její přehodnocení.
K otázce 1) zda může soud svévolně změnit předmět řízení i bez explicitního návrhu žalobce a posoudit předmět řízení v rozporu s formálně vytýčeným předmětem řízení v žalobě:
Dovolací soud dovodil, že pro způsobilé vymezení otázky procesního práva, která může založit přípustnost dovolání, je nezbytné, aby se jednalo o právní otázku, na jejímž řešení založil odvolací soud své rozhodnutí, a napadené rozhodnutí na ní tedy závisí (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 18. 7. 2013, sen. zn. 29 NSČR 53/2013, ze dne 29. 7. 2014, sp. zn. 32 Cdo 842/2014, obě dostupná na internetových stránkách www.nsoud.cz , stejně jako další uváděná rozhodnutí Nejvyššího soudu).
Podle §79 odst. 1 o. s. ř. se řízení zahajuje na návrh. Návrh musí kromě obecných náležitostí (§42 odst. 4) obsahovat jméno, příjmení, bydliště účastníků, popřípadě rodná čísla nebo identifikační čísla účastníků (obchodní firmu nebo název a sídlo právnické osoby, identifikační číslo, označení státu a příslušné organizační složky státu, která za stát před soudem vystupuje), popřípadě též jejich zástupců, vylíčení rozhodujících skutečností, označení důkazů, jichž se navrhovatel dovolává, a musí být z něj patrno, čeho se navrhovatel domáhá.
Ve sporném řízení, které je ovládáno dispoziční zásadou, platí, že soud je vázán žalobou. Nárok uplatněný žalobou je charakterizován vylíčením skutkových okolností, jimiž žalobce svůj nárok zdůvodňuje, a skutkovým základem vylíčeným v žalobě ve spojitosti se žalobním petitem je pak vymezen základ nároku uplatněného žalobou, který je předmětem řízení. Rozhodujícími skutečnostmi se rozumí údaje, které jsou zcela nutné k tomu, aby bylo jasné, o čem a na jakém podkladě má soud rozhodnout, a které, budou-li prokázány, umožňují žalobě vyhovět. Právní důvod požadovaného plnění vyplývá ze souhrnu vylíčených skutkových okolností a žalobce není povinen uvádět ustanovení zákona nebo jiného právního předpisu, jímž svůj nárok odůvodňuje (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23. 1. 2002, sp. zn. 25 Cdo 643/2000). Jestliže tedy předmětem občanského soudního řízení sporného je zákonem uplatněné právo (procesní nárok), které zahrnuje základ (žalobou tvrzené právně významné skutečnosti) a předmět (žalobní petit), potom vylíčením těchto rozhodujících skutečností žalobce určuje, o čem a na jakém skutkovém základě má soud rozhodnout. Žalobce je proto povinen v žalobě uvést takové skutečnosti, jimiž vylíčí skutek, na jehož základě svůj nárok uplatňuje, a to v rozsahu, který umožní jeho jednoznačnou individualizaci (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 12. 2010, sp. zn. 30 Cdo 3025/2009). Doplnit skutková tvrzení (§101 odst. 1 o. s. ř.) však lze i v průběhu řízení [viz §101 odst. 1 písm. a), část věty za středníkem o. s. ř.].
Napadené usnesení odvolacího soudu, jenž odlišně od soudu prvního stupně posoudil, co je předmětem řízení, a tudíž pravomoc soudu, není založeno na vyřešení dovolatelem vymezené otázky, neboť rozhodnutí odvolacího soudu nestojí na závěru, že soud není vázán žalobou a jí vymezeným předmětem řízení. Odvolací soud pouze zhodnotil odlišně od soudu prvního stupně, co je předmětem daného řízení, a to na základě posouzení žaloby podle jejího obsahu (§41 odst. 2 o. s. ř.), dalších podání a přednesů žalobce a jejich upřesnění v odvolání proti rozsudku soudu prvního stupně. Předmět řízení přitom, jak je patrno z výše uvedeného, není dán pouze žalobním petitem, ale i vylíčeným skutkovým základem, z něhož žalobce nárok uplatněný žalobním petitem dovozuje. V daném případě tedy nejen požadavkem na určení vlastnictví k označeným nemovitým věcem, ale i žalobními tvrzeními, z nichž je zcela zřejmé (což ostatně dovodil i soud prvního stupně), že žalobce nárok neopírá o tvrzení o svém existujícím vlastnickém právu ke sporným věcem, k nimž je v katastru nemovitostí zapsáno vlastnické právo ve prospěch žalovaného, nýbrž o tvrzení uvedená výše tak, jak je dovodil odvolací soud. I soud prvního stupně přitom uvedl, že žalobce učinil v žalobě tvrzení o svém vstupu do žalovaného na základě smlouvy o jeho založení, v žalobě vyložil, proč považuje tuto smlouvu a změny stanov za neplatné, uvedl, že z žalovaného vystoupil, žalovaný mu však odmítl úpravnu vody Hosov vydat jako nedělitelný majetek. Žalobce připustil, že jejím vlastníkem nikdy nebyl, a nárok tak neodvozuje od svého původního vlastnictví, nýbrž od toho, že nebyl-li by domnělým členem v žalovaném, nenabyl by ji v privatizaci žalovaný. Sám žalobce uvedl, že na rozdíl od jiných žalob na určení tato žaloba není preventivního charakteru, nýbrž žalobou na plnění, kterou se podle něj lze domoci vlastnictví a vydání nemovitých věcí.
K otázce 2 ) zda pravomoc rozhodovat spor o deklaratorní určení vlastnického práva mohou mít (a v jakých případech) namísto soudů správní orgány:
Podle §141 odst. 1 správního řádu ve sporném řízení správní orgán řeší spory z veřejnoprávních smluv (část pátá) a v případech stanovených zvláštními zákony spory vyplývající z občanskoprávních, pracovních, rodinných nebo obchodních vztahů.
Podle §142 odst. 1 správního řádu správní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo.
Otázka možnosti správních orgánů vydávat deklaratorní rozhodnutí o určení existence práva (vlastnické právo z toho nevyjímaje, k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2019, sp. zn. 10 As 296/2018, dostupný na internetových stránkách Nejvyššího správního soudu www.nssoud.cz , stejně jako další uváděná rozhodnutí tohoto soudu), a v jakých případech tedy vyplývá z výslovného znění zákona (správního řádu). Tato skutečnost je nadto dovolateli nepochybně známa, neboť se jí Nejvyšší soud zabýval podrobně v rozsudku ze dne 9. 12. 2015, sp. zn. 22 Cdo 81/2015 (v němž dovodil, že ve věci sporu o určení existence práv k dobývacímu prostoru není dána pravomoc civilních soudů, nýbrž správních orgánů, s poukazem právě na §142 odst. 1 správního řádu). Na tento rozsudek poukázal Nejvyšší soud v usnesení ze dne 26. 3. 2019, sp. zn. 28 Cdo 4495/2018, ve věci, jíž se dovolatel jako žalovaný (ve sporu proti jiné jeho členské obci) účastnil. V něm, mimo jiné, Nejvyšší soud zakladatelskou smlouvu žalovaného, včetně stanov, považoval za koordinační veřejnoprávní smlouvu, pro niž je charakteristická smluvní rovnost stran, a to nejen v okamžiku sjednávání smlouvy, ale i v období před a po vzniku takové smlouvy; odlišnost od smluv soukromoprávních spočívá v tom, že jejich předmětem je výkon veřejné správy. Zdůraznil, že byť konkrétní obsah zakladatelské smlouvy a stanov byl i výsledkem svobodné vůle členských obcí (při dodržení náležitostí dle §20g a §20h obč. zák.), nelze opomenout, že dobrovolný svazek obcí bylo možno založit toliko pro taxativně omezený předmět činností (srov. §20a odst. 2 a §14 odst. 1 písm. n/, p/, r/ zákona č. 367/1990 Sb.), které jsou výkonem tzv. pečovatelské správy, jíž se rozumí činnost zabezpečující či obstarávající služby pro veřejnost. Zakladatelská smlouva žalovaného vyhovuje pak také i definici veřejnoprávních smluv podle §159 odst. 1 správního řádu, neboť účelem založení žalovaného bylo (a mohlo výlučně být – srov. §20a odst. 2 zákona č. 367/1990 Sb.) přenesení výkonu části samostatné působnosti členských obcí (dle ustanovení §14 odst. 1 písm. r) zákona č. 367/1990 Sb.), čímž došlo také k úpravě práv a povinností členských obcí v oblasti veřejného práva. Odkázal na usnesení zvláštního senátu ze dne 25. 2. 2016, č. j. Konf 10/2015-11, v němž zvláštní senát vyložil, že za „spory z veřejnoprávních smluv“ je nutno považovat podstatně širší okruh nároků svou povahou a podstatou veřejnoprávních než pouze nároků vyplývajících z konkrétního ujednání o plnění obsaženého v platné veřejnoprávní smlouvě, neboť již možnost uzavřít v určité oblasti veřejného práva veřejnoprávní smlouvu předpokládá vznik komplexního souboru vzájemných a navzájem provázaných práv a povinností a z nich plynoucích nároků mezi těmito subjekty, přičemž těmito nároky mohou být i nároky svou povahou mimosmluvní, odpovídající v oblasti soukromého práva například nároku na vydání bezdůvodného obohacení či nároku na náhradu škody. Tento soubor práv a povinností má být dle zvláštního senátu posuzován komplexně, ve všech svých vzájemných souvislostech, a pokud možno jednou soustavou orgánů, pročež je třeba v pochybnostech vykládat ustanovení o pravomocech rozhodovat o právech a povinnostech majících určitou povahu a podstatu (veřejnoprávní, či naopak soukromoprávní) tak, že o nich bude rozhodovat pokud možno jeden orgán. Závěry zvláštním senátem formulované jsou pak obecné povahy. V usnesení ze dne 26. 3. 2019, sp. zn. 28 Cdo 4495/2018, Nejvyšší soud poukázal i na další judikaturu Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu a dovolací soud na ně pro stručnost odkazuje, neboť je dovolateli jako účastníku uvedeného řízení jeho obsah znám.
Dovolací soud proto z výše vyložených důvodů dovolání odmítl (§243c odst. 1 o. s. ř.).
Výrok o náhradě nákladů dovolacího řízení nemusí být odůvodněn (§243f odst. 3 věta druhá o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 13. 5. 2020
Mgr. David Havlík
předseda senátu