ECLI:CZ:NS:2020:30.CDO.286.2018.1
sp. zn. 30 Cdo 286/2018-63
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců Mgr. Hynka Zoubka a Mgr. Víta Bičáka v právní věci žalobkyně PREDUZEĆE ZA MEDJUNORADNI TRANSPORT I ŠPEDICIJU MEGGA DOO POŽEGA , reg. č. 17545817, se sídlem v Srbsku, Požega, Vojvode Mišića 7, zastoupené Mgr. Filipem Červenkou, advokátem se sídlem v Praze 10, Moskevská 532/60, proti žalované České republice – Ministerstvu vnitra , se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 936/3, o náhradu škody a nemajetkové újmy, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 22 C 196/2016, o dovolání žalované proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. 10. 2017, č. j. 17 Co 223/2017-44, takto:
Dovolání se zamítá .
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobkyně se svou žalobou na žalované domáhá zaplacení částky 178 158 Kč s příslušenstvím (náhrady škody ve výši 78 158 Kč s příslušenstvím a peněžitého zadostiučinění za nemajetkovou újmu ve výši 100 000 Kč s příslušenstvím) s tím, že žalobkyni měla podle žalobních tvrzení vzniknout újma v příčinné souvislosti s jednáním Policie České republiky, která při silniční kontrole konané dne 13. 11. 2015 v Praze-Komořanech zadržela doklady k nákladnímu vozidlu žalobkyně tovární značky Mercedes Benz, reg. zn. PŽ001-ČL (SRB), s přívěsem reg. zn. AA-305PŽ, uložila žalobkyni kauci 50 000 Kč a uvedené vozidlo zadržovala v době od 13. 11. 2015 do 16. 11. 2015 na záchytném parkovišti, přičemž kauce byla žalobkyni vrácena dne 27. 11. 2015, kdy bylo žalobkyni Magistrátem hlavního města Prahy, odborem dopravních agend, oznámeno, že správní řízení nebude zahájeno, neboť „nebyl zajištěn dostatek relevantních důkazů o porušení zákona o silniční dopravě“. Žalobkyně v žalobě jako příslušnou organizační složku jednající za stát označila Ministerstvo dopravy.
2. Obvodní soud pro Prahu 1 jako soud prvního stupně usnesením ze dne 24. 4. 2017, č. j. 22 C 169/2016-28, vyslovil svou místní nepříslušnost (výrok I) s tím, že po právní moci usnesení bude věc postoupena Obvodnímu soudu pro Prahu 7 (výrok II). Učinil tak s odkazem na §12 odst. 1 písm. a) zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky (dále jen „zákon o zřízení ministerstev“), podle něhož je Ministerstvo vnitra ústředním orgánem státní správy pro vnitřní věci, zejména pro veřejný pořádek a další věci vnitřního pořádku a bezpečnosti ve vymezeném rozsahu, včetně dohledu na bezpečnost a plynulost silničního provozu, a s ohledem na skutečnost, že „k potencionální škodě došlo v odvětví státní správy, jež náleží do působnosti Ministerstva vnitra“, kterému je Policie České republiky podle §5 odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, podřízena. Ministerstvo vnitra přitom mělo v době podání žaloby sídlo v obvodu Obvodního soudu pro Prahu 7.
3. K odvolání žalované Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným usnesením potvrdil usnesení soudu prvního stupně, když se ztotožnil s právním posouzením věci soudem prvního stupně. Doplnil, že Policie České republiky při silniční kontrole postupovala podle §37 odst. 1 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, a v rámci dohledu nad bezpečností a plynulostí provozu podle zákona o Policii České republiky. Podle odvolacího soudu je sice Ministerstvo dopravy ústředním orgánem státní správy ve věcech provozu na pozemních komunikacích [§124 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu)], uvedené však neplatí v oblasti dohledu na bezpečnost a plynulost provozu, která je podle zákona o zřízení ministerstev a §1 zákona č. 12/1997 Sb., o bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, nadále „v kompetenci“ Ministerstva vnitra a Policie České republiky.
II. Dovolání a vyjádření k němu
4. Usnesení odvolacího soudu napadla žalovaná dovoláním, jehož přípustnost shledávala v tom, že se jedná o věc dovolacím soudem doposud neřešenou. Jako dovolací důvod žalovaná předložila k posouzení otázky, který úřad má jednat jménem státu podle §6 odst. 1, odst. 2 písm. b) zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), dále jen „OdpŠk“, ve věcech náhrady újmy způsobené příslušníky Policie České republiky při plnění úkolů podle zákona o silniční dopravě, zákona o silničním provozu a zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., dále jen „zákon o podmínkách provozu na pozemních komunikacích“.
5. Žalovaná v dovolání namítala, že odvolací soud určil nesprávnou organizační složku státu, která má v soudním řízení za stát jednat, a v důsledku toho nesprávně posoudil podmínky místní příslušnosti. Podle žalované je zákon o silniční dopravě speciální úpravou vůči zákonu o zřízení ministerstev, přičemž podle §34 odst. 6 zákona o silniční dopravě vrchní státní dozor ve všech věcech silniční dopravy vykonává Ministerstvo dopravy. Podpůrně pak žalovaná argumentovala, že obdobný vztah speciality vůči obecnému zákonu o zřízení ministerstev představuje §124 odst. 1 zákona o silničním provozu a §81 odst. 2 zákona o podmínkách provozu na pozemních komunikacích, podle nichž je Ministerstvo dopravy ústředním orgánem státní správy ve věcech provozu na pozemních komunikacích a vykonává vrchní státní dozor ve věcech podmínek takového provozu. Žalovaná je toho názoru, že příslušníci Policie České republiky plní v rámci své široké působnosti různé úkoly a je potřeba rozlišovat, zda v konkrétním případě vystupovali jako správní orgán podle uváděných speciálních právních předpisů. Na podporu svého přesvědčení, že příslušným úřadem zastřešujícím činnost Policie České republiky není vždy Ministerstvo vnitra, odkázala na situaci, kdy policejní orgán jedná jako orgán činný v trestním řízení. Žalovaná rovněž upozornila, že v dosavadní praxi předběžné projednání těchto typů nároku vyřizovalo Ministerstvo dopravy.
6. Žalobkyně ve svém vyjádření považovala dovolání za důvodné, zdůraznila dosavadní praxi při vyřizování uvedeného typu nároků a zhodnotila, že kromě zásady speciality je třeba použít též výkladové pravidlo lex posterior derogat legi priori a aplikovat tak zákon o silniční dopravě namísto zákona o zřízení ministerstev.
III. Zastoupení, včasnost a náležitosti dovolání
7. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 (viz čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
8. Dovolání bylo podáno včas a za splnění podmínky uvedené v §241 odst. 2 písm. b) o. s. ř. Dovolací soud se proto zabýval přípustností dovolání.
IV. Přípustnost dovolání
9. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští.
10. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
11. Dovolání není přípustné pro řešení otázky, která organizační složka státu má jednat za stát v řízení před soudem v případě nároku na náhradu škody a nemajetkové újmy z titulu nesprávného úředního postupu policistů při plnění úkolů podle zákona o podmínkách provozu na pozemních komunikacích (zákon č. 56/2001 Sb.). Na úvaze, že Policie České republiky v rámci skutku vymezeného žalobními tvrzeními postupovala podle zmíněného zákona, totiž odvolací soud své rozhodnutí nezaložil (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 1999, sp. zn. 2 Cdon 808/97, uveřejněné ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod číslem 27/2001).
12. Dovolání je však přípustné pro řešení otázky procesního práva, která organizační složka státu má jednat za stát v řízení před soudem v případě nároku na náhradu škody a nemajetkové újmy z titulu nesprávného úředního postupu policistů při dohledu na bezpečnost a plynulost silničního provozu (kontrole podle §37 odst. 1 zákona o silniční dopravě), neboť se jedná o věc v rozhodovací praxi dovolacího soudu doposud neřešenou.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
13. Podle §84 o. s. ř. je k řízení příslušný obecný soud účastníka, proti němuž návrh směřuje (žalovaného), není-li stanoveno jinak.
14. Podle §85 odst. 5 o. s. ř. je obecným soudem státu okresní soud, v jehož obvodu má sídlo organizační složka státu příslušná podle zvláštního právního předpisu, a nelze-li takto místně příslušný soud určit, soud, v jehož obvodu nastala skutečnost, která zakládá uplatněné právo.
15. Podle §105 odst. 2 o. s. ř. vysloví-li soud, že není příslušný, postoupí věc po právní moci tohoto usnesení příslušnému soudu nebo ji za podmínek §11 odst. 3 předloží Nejvyššímu soudu.
16. Podle §6 odst. 1 OdpŠk jednají ve věcech náhrady škody způsobené rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o regresních úhradách jednají jménem státu ministerstva a jiné ústřední správní úřady (dále jen "úřad"). Podle §6 odst. 2 písm. b) OdpŠk je úřadem podle odstavce 1 příslušný úřad, došlo-li ke škodě v odvětví státní správy, jež náleží do jeho působnosti, a dále v případech, kdy bylo soudem ve správním soudnictví vydáno nezákonné rozhodnutí, jímž soud rozhodl o žalobě proti rozhodnutí vydanému v odvětví státní správy, jež náleží do působnosti tohoto úřadu. Podle §6 odst. 6 OdpŠk úřad určený podle odstavců 1 až 5 jedná za stát jako organizační složka státu i v řízení před soudem, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak.
17. Podle §12 odst. 1 písm. a) zákona o zřízení ministerstev je Ministerstvo vnitra ústředním orgánem státní správy pro vnitřní věci, zejména pro veřejný pořádek a další věci vnitřního pořádku a bezpečnosti ve vymezeném rozsahu, včetně dohledu na bezpečnost a plynulost silničního provozu.
18. Podle §17 zákona o zřízení ministerstev je Ministerstvo dopravy ústředním orgánem státní správy ve věcech dopravy a odpovídá za tvorbu státní politiky v oblasti dopravy a v rozsahu své působnosti za její uskutečňování.
19. Podle §1 zákona o bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích vykonává státní správu ve věcech bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích Ministerstvo vnitra a Policie České republiky.
20. Podle §34 odst. 1 věty první zákona o silniční dopravě vykonává státní správu podle tohoto zákona Ministerstvo dopravy a dopravní úřady. Podle §34 odst. 3 věty první zákona o silniční dopravě vykonávají státní odborný dozor v silniční dopravě dopravní úřady, celní úřady a Ministerstvo dopravy. Podle §34 odst. 6 zákona o silniční dopravě vykonává vrchní státní dozor ve všech věcech silniční dopravy Ministerstvo dopravy. Vrchní státní dozor dozírá na výkon státního odborného dozoru vykonávaného dopravními úřady.
21. Podle §37 odst. 1 zákona o silniční dopravě orgány Policie České republiky v rámci dohledu nad bezpečností a plynulostí silničního provozu podle zvláštního předpisu nebo celní úřady kontrolují, zda je vozidlo v provozu vybaveno doklady předepsanými tímto zákonem, zda vozidlo v provozu je stanoveným způsobem označeno nebo jinak vybaveno a zda jsou dodržovány doby řízení vozidla, bezpečnostní přestávky a doby odpočinku řidičů. Řidič vozidla je povinen předložit orgánům uvedeným ve větě první doklady předepsané tímto zákonem a umožnit jim přístup k záznamovému zařízení. (Odkazovaným zvláštním předpisem je přitom podle poznámky pod čarou zákon o Policii České republiky.)
22. Podle §37 odst. 2 zákona o silniční dopravě obecní policie nebo orgány Policie České republiky při odhalování přestupků na úseku taxislužby podle tohoto zákona kontrolují, zda je vozidlo taxislužby stanoveným způsobem označeno a vybaveno, zda je taxislužba provozována způsobem předepsaným tímto zákonem a zda řidič taxislužby dodržuje povinnosti stanovené tímto zákonem. Řidič taxislužby je povinen umožnit strážníkům obecní policie nebo policistům výkon tohoto oprávnění.
23. Podle §37 odst. 3 zákona o silniční dopravě orgán Policie České republiky a celní úřad, pokud se nejedná o postup podle ustanovení §35c a §35d tohoto zákona, a orgány uvedené v odstavci 2, jsou povinny zjištěná porušení oznámit příslušnému dopravnímu úřadu.
24. Na podkladě citované právní úpravy lze učinit následující závěry. Ministerstvo dopravy je ústředním orgánem státní správy ve věcech dopravy, Ministerstvo vnitra je ústředním orgánem státní správy pro dohled na bezpečnost a plynulost silniční dopravy. Takto jsou nastaveny kompetence uvedených ministerstev v zákoně o zřízení ministerstev. Úprava obsažená v dalších relevantních zákonech (zákon o silniční dopravě, zákon o provozu na pozemních komunikacích, jakož i zákon o bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích) není s takto určeným okruhem jejich působnosti v rozporu.
25. V prvé řadě je třeba uvést, že §12 odst. 1 písm. a) zákona o zřízení ministerstev se obsahově shoduje s §1 zákona o bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, který svěřuje výkon státní správy ve věcech bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích Ministerstvu vnitra (jako ústřednímu orgánu státní správy) a Policii České republiky (která je podle §5 odst. 1 zákona o Policii České republiky Ministerstvu vnitra podřízena).
26. Zákon o silniční dopravě upravuje podmínky provozování silniční dopravy silničními motorovými vozidly prováděné pro vlastní a cizí potřeby za účelem podnikání, jakož i práva a povinnosti právnických a fyzických osob s tím spojené a pravomoc a působnost orgánů státní správy na tomto úseku (§1 tohoto zákona). Předmět zákonné úpravy tak spadá do okruhu působnosti Ministerstva dopravy, neboť „úpravu podmínek provozování silniční dopravy“ je jistě možno podřadit pod pojem „věci dopravy“ ve smyslu §17 zákona o zřízení ministerstev. V návaznosti na předmět úpravy pak jsou v §34 odst. 1, 3 zákona o silniční dopravě vymezeny orgány státní správy a orgány státního odborného dozoru, přičemž Ministerstvo dopravy je orgánem vrchního státního dozoru podle §31 odst. 6 uvedeného zákona. Policie České republiky není podle této zákonné úpravy ani orgánem státní správy (není dopravním úřadem), ani orgánem státního odborného dozoru na úseku provozování silniční dopravy. Orgány Policie České republiky v rámci dohledu nad bezpečností a plynulostí silničního provozu toliko provádějí kontrolní činnost uvedenou v §37 odst. 1 zákona o silniční dopravě (jako tomu bylo i v posuzované věci), přičemž nepostupují podle zákona o silniční dopravě, nýbrž podle zákona o Policii České republiky (a podléhají tak při této činnosti Ministerstvu vnitra jako ústřednímu orgánu státní správy pro dohled na bezpečnost a plynulost silniční dopravy). Zjištěná pochybení pak orgán Policie České republiky nevyhodnocuje sám, nýbrž v souladu s §37 odst. 3 zákona o silniční dopravě oznamuje příslušnému dopravnímu úřadu (který je oprávněn zahájit správní řízení o přestupku). Pokud orgán Policie České republiky v rámci svého kontrolního oprávnění vybere kauci podle §35c odst. 1 zákona o silniční dopravě, pak je opět toliko povinen předat kauci spolu s písemným potvrzením o převzetí kauce a s protokolem o výsledcích kontroly správnímu orgánu příslušnému k vedení řízení o přestupku (§35c odst. 3). Zcela obdobně orgán Policie České republiky postupuje v případě zabránění v jízdě (§35d odst. 1, 4).
27. Orgán Policie České republiky tak není orgánem státní správy, ani orgánem státního odborného dozoru podle zákona o silniční dopravě, svá oprávnění podle zákona o silniční dopravě vykonává v rámci dohledu nad bezpečností a plynulostí silničního provozu podle zvláštního zákona a nevede ani řízení o přestupku. Řízení o přestupku ostatně nebylo zahájeno ani v posuzované věci, když Magistrát hlavního města Prahy jako dopravní úřad podle §34 odst. 1 písm. a) zákona o silniční dopravě, jemuž byla v souladu se zákonnou úpravou Policií České republiky věc předána k vyřízení, podmínky pro zahájení správního řízení neshledal a vybranou kauci žalobkyni vrátil.
28. Okruh působnosti Ministerstva dopravy a Ministerstva vnitra (respektive Policie České republiky jako bezpečnostního sboru podřízeného Ministerstvu vnitra) tak, jak je vymezen zákonem o zřízení ministerstev, z rozebraných důvodů není v kolizi s úpravou obsaženou v zákoně o silniční dopravě. Oba zákonné předpisy obstojí vedle sebe, a proto není správná úvaha o speciální právní úpravě, která by vylučovala úpravu obecnou, nebo o použití výkladového pravidla, že je třeba použít (výlučně) předpisu novějšího. Není správná úvaha dovolatelky, že orgány Policie České republiky působily v rámci skutku vymezeného žalobními tvrzeními jako správní orgán (dopravní úřad) podle zákona o silniční dopravě. Odkaz na skutečnost, že orgány Policie České republiky mohou v rámci své působnosti vystupovat v jiných věcech jako orgány činné v trestním řízení (a v takovém případě není úřadem příslušným jednat za stát Ministerstvo vnitra – srov. rozsudek velkého senátu Nejvyššího soudu ze dne 14. 6. 2017, sp. zn. 31 Cdo 874/2015, uveřejněný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod číslem 131/2018), pak není v poměrech posuzované věci relevantní. Stejně tak není určující, jaká je „zavedená praxe“ ústředních orgánů státní správy (Ministerstva vnitra a Ministerstva dopravy) v případě vyřizování žádostí o předběžné projednání nároku podle §14 odst. 1 OdpŠk, neboť ani taková „zavedená praxe“ nemůže založit působnost státního orgánu a převážit nad ústavním principem, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod); nehledě k tomu, že Ministerstvo dopravy s takovou praxí evidentně nesouhlasí, neboť v projednávané věci podalo námitku nedostatku místní příslušnosti odůvodněnou právě tím, že v dané věci není organizační složkou příslušnou k jednání za stát.
29. Pro úplnost lze dodat, že jiný závěr neplyne ani z právní úpravy zákona o silničním provozu (zákon č. 361/2000 Sb.), jehož použití odvolací soud rovněž zvažoval. Působnost Policie České republiky se i zde omezuje na výkon dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích (§124 odst. 11, 12 uvedeného zákona) a obdobná je i úprava předání věci k vyřízení správnímu orgánu, který je příslušný vést řízení o přestupku v případě vybrání kauce nebo zajištění vozidla (§124a, §124c uvedeného zákona).
30. Podle §242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v §229 odst. 1, §229 odst. 2 písm. a) a b) a §229 odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Žádné takové vady řízení však dovolatelka v dovolání neoznačuje a z obsahu spisu se nepodávají.
VI. Závěr
31. Nejvyšší soud vzhledem k výše uvedenému dovolání žalované podle §243d odst. 1 písm. a) o. s. ř. zamítl neboť dovoláním napadené usnesení odvolacího soudu je správné.
32. Jelikož napadeným usnesením odvolacího soudu se řízení ve věci samé nekončí, ani nebylo řízení ve věci samé skončeno již předtím, nerozhodoval Nejvyšší soud o nákladech dovolacího řízení (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 7. 2002, sp. zn. 20 Cdo 970/2001, uveřejněné ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod číslem 48/2003). O nákladech řízení včetně tohoto řízení dovolacího rozhodne soud prvního stupně v rozhodnutí, jímž se bude řízení u něho končit (§151 odst. 1 o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 16. 1. 2020
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu