ECLI:CZ:NS:2020:30.CDO.4277.2018.1
sp. zn. 30 Cdo 4277/2018-127
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Víta Bičáka a soudců Mgr. Jiřího Němce a JUDr. Pavla Simona, ve věci žalobce města Trutnov , se sídlem v Trutnově, Slovanské náměstí 165, proti žalované České republice – Ministerstvu vnitra , se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 936/3, o náhradu škody ve výši 292 912,50 Kč způsobené nesprávným úředním postupem, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 52 C 105/2016, o dovolání žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 25. 5. 2018, č. j. 28 Co 171/2018-109, takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 25. 5. 2018, č. j. 28 Co 171/2018-109, a usnesení Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 31. 1. 2018, č. j. 52 C 105/2016-126, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 7 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobce se domáhá po žalované náhrady škody ve výši 292 912,50 Kč, s tvrzením, že Policie České republiky (dále jen „Policie“) v období od prosince 2014 do listopadu 2015 oznámila Městskému úřadu Trutnov (jakožto správnímu orgánu příslušnému k projednání přestupků proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu) celkem 65 případů podezření na ovlivnění řidiče jinou návykovou látkou než alkoholem, a to na základě orientačního vyšetření odběrem slin, aniž by nařídila toxikologické vyšetření, a že v těchto případech následně žalobce ze svého rozpočtu vynaložil při projednávání přestupků proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu žalobní částku na nezbytné provedení toxikologických vyšetření. Tvrdí, že obstarání toxikologického vyšetření bylo ve všech případech povinností Policie při plnění jejích úkolů. Oznámila-li Policie tyto případy správnímu orgánu jen na základě orientačních vyšetření odběrem slin bez podložení příslušným toxikologickým vyšetřením, tedy bez jednoznačného závěru, že předmětné jednání bylo skutečně přestupkem, postupovala v rozporu s §58 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, v tehdy účinném znění, a šlo o nesprávný úřední postup, v jehož důsledku vznikla žalobci škoda v žalobou uplatňované výši, neboť musel následně sám vynaložit prostředky na provedení těchto vyšetření. Za tuto škodu vzniklou nesprávným úředním postupem Policie podle žalobce odpovídá stát v režimu odpovědnosti státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci.
2. Obvodní soud pro Prahu 7 jako soud prvního stupně usnesením ze dne 31. 1. 2018, č. j. 52 C 105/2016-126, řízení zastavil (výrok I) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II).
3. Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že v jiném řízení (vedeném u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 10 C 348/2015 a v odvolacím řízení u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 55 Co 355/2017), jehož předmětem byl požadavek totožného žalobce na zaplacení částky 150 663 Kč ze stejného důvodu jako v posuzované věci, avšak za jiné období (od dubna do listopadu 2014), Městský soud v Praze svým usnesením ze dne 20. 11. 2017, č. j. 55 Co 355/2017-84, uvedené řízení pro nedostatek pravomoci soudu zastavil. Soud prvního stupně se ztotožnil se závěry Městského soudu v Praze vyjádřenými v citovaném usnesení a shledal, že i v projednávané věci vztah mezi účastníky nelze považovat za vztah občanskoprávní, neboť jde fakticky o spor, ze které části státního rozpočtu mají být hrazeny náklady výkonu veřejné moci. Uzavřel též, že nejde ani o vztah ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), v rozhodném znění (dále jen „OdpŠk“), neboť Policie vůči žalobci nevystupovala ve vrchnostenské pozici, a že daný případ nelze podřadit ani pod věci řešené správními soudy. Současně uzavřel, že není možné určit orgán, jemuž by věc mohl následně postoupit.
4. Městský soud v Praze jako soud odvolací v záhlaví označeným usnesením potvrdil usnesení soudu prvního stupně (výrok I) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů odvolacího řízení (výrok II).
5. Podle odvolacího soudu postupoval soud prvního stupně správně, pokud vycházel ze závěrů vyjádřených v usnesení Městského soudu v Praze ze dne 20. 11. 2017, č. j. 55 Co 355/2017-84, neboť se jednalo o totožnou problematiku stejných účastníků a nebyl důvod tento spor rozhodnout jinak. Uvedl, že žalobce skutkově vylíčil svůj nárok způsobem, který nelze podřadit pod institut náhrady škody projednatelný v občanském soudním řízení. Přisvědčil závěrům soudu prvního stupně, že ve věci není dána pravomoc správních soudů, když oznámení přestupku ze strany Policie nelze považovat za rozhodnutí vydané v oblasti veřejné správy orgánem výkonné moci. Doplnil, že pravomoc není dána ani podle části páté občanského soudního řádu, neboť v posuzované věci správní orgán podle zvláštního zákona žádné rozhodnutí nevydal. Souhlasil též se závěrem soudu prvního stupně, že vymezený žalobní požadavek nelze podřadit ani pod režim OdpŠk, neboť žalobce a Policie jsou orgány spolupracující při výkonu veřejné moci a ta je uplatňována ve vztahu k osobám, u nichž došlo k podezření ze spáchání přestupku, a projednání přestupku žalobcem je realizováno v rámci přenesené působnosti, za kterou obec dostává příspěvky ze státního rozpočtu. Uzavřel, že soud prvního stupně správně řízení zastavil pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení, a že zde zároveň není orgán, kterému by bylo možné věc postoupit k rozhodnutí.
II. Dovolání a vyjádření k němu
6. Usnesení odvolacího soudu napadl žalobce v celém rozsahu („do všech výroků“) včasným dovoláním, jehož přípustnost dovozuje z toho, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena.
7. Žalobce nesouhlasí se závěrem odvolacího soudu (a potažmo i soudu prvního stupně), podle něhož jsou náklady žalobce, ke kterým dochází při výkonu veřejné moci, kryty příspěvkem ze státního rozpočtu. Podotýká, že poskytnuté příspěvky ze státního rozpočtu nepokryjí skutečné výdaje, které mu vznikají s výkonem státní správy. Namítá, že ve sporu nejde o to, z které části státního rozpočtu mají být náklady hrazeny, nýbrž o to, že v důsledku nehrazení těchto nákladů Policií (neplnění úkolů jí zákonem uložených), musí orgán žalobce (městský úřad), jemuž byl zákonem svěřen výkon státní správy v tzv. přenesené působnosti (projednávání přestupků proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu), aby dostál svým zákonným povinnostem, hradit tyto náklady z rozpočtu žalobce (jehož tvorba a výdaje nejsou výkonem přenesené působnosti), tedy subjektu odlišného od státu. Žalobce dále opakuje svou argumentaci uplatněnou v předchozím řízení před soudy nižších stupňů o nesprávném úředním postupu Policie spočívajícím v oznamování podezření ze spáchání přestupku orgánu žalobce k projednání, aniž by toto oznámení bylo podloženo relevantním důkazem prokazujícím spáchání přestupku, tj. toxikologickým vyšetřením. Má za to, že tato povinnost Policie v rozhodném období vyplývala z §58 zákona o přestupcích i z dalších předpisů upravujících působnost a činnost Policie související s výkonem dohledu nad bezpečností a plynulostí silničního provozu, s jejím postavením v trestním řízení a úkoly v rámci stíhání trestné činnosti. Dále žalobce nesouhlasí se závěrem odvolacího soudu, že uplatněný nárok nelze podřadit pod institut odpovědnosti státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci, a že se tudíž nejedná o věc svěřenou do pravomoci soudů. Žalobce zdůrazňuje, že žalobní nárok uplatnil podle §14 OdpŠk u žalované (též u Ministerstva dopravy), následně po odmítnutí uspokojení, podal žalobu k příslušnému soudu. Je přesvědčen, že výklad ustanovení a smyslu Odpšk, jak jej učinil odvolací soud je nepřijatelně zužující. Projednávaný případ podle názoru žalobce patří do působnosti tohoto zákona, když podle §13 odst. 1 OdpŠk je nesprávným úředním postupem také porušení povinnosti učinit úkon. Domnívá se, že své právo na náhradu škody uplatnil u soudu oprávněně a v souladu se zákonem a Listinou základních práv a svobod, neboť v důsledku nesprávného úředního postupu Policie došlo k výdajům z jeho rozpočtu, které by jinak nenastaly. Došlo tedy ke snížení jeho majetku, přičemž ochrana majetku (vlastnického práva) spadá do působnosti soudů. Žalobce dále žádá dovolací soud, aby v případě že přisvědčí odvolacímu soudu v závěru, že není dána pravomoc soudu, určil orgán, u nějž má žalobce hledat právní ochranu. Odkazuje na komentářovou literaturu, podle níž zastavuje-li soud řízení pro nedostatek pravomoci soudů, musí vždy „najít“ orgán, kterému věc jako pravomocnému postoupí. Nenajde-li takový orgán, musí věc projednat a rozhodnout sám, aby nedošlo k odepření spravedlnosti.
8. Z obsahu dovolání lze dovodit, že žalobce považuje za dosud v rozhodovací praxi dovolacího soudu neřešenou otázku, zda je k projednání a rozhodnutí žalobcem uplatněného nároku na nahrazení částky, kterou vynaložil ze svého rozpočtu na provedení toxikologických vyšetření v působnosti správního orgánu k projednávání přestupků proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, dána pravomoc soudu.
9. Žalovaná ve vyjádření k dovolání souhlasí se závěry odvolacího soudu uvedenými v napadeném rozhodnutí a navrhuje dovolání jako nedůvodné zamítnout.
III. Zastoupení, včasnost a náležitosti dovolání
10. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 (viz čl. II bod 1 zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
11. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky §241 odst. 2 písm. b) o. s. ř. (dovolatelem je obec a jedná za ni před soudem starostou pověřený zaměstnanec, který má právnické vzdělání) a obsahuje náležitosti vyžadované ustanovením §241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval přípustností dovolání.
IV. Přípustnost dovolání
12. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
13. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
14. Nejvyšší soud shledal dovolání přípustným dle §237 o. s. ř. pro řešení shora uvedené dovolací otázky, zda je k projednání a rozhodnutí žalobcem uplatněného nároku na nahrazení částky, kterou vynaložil ze svého rozpočtu na provedení toxikologických vyšetření v působnosti správního orgánu k projednávání přestupků proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, dána pravomoc soudu. Touto otázkou se dovolací soud již zabýval (po podání dovolání v projednávané věci) v obdobné věci projednávané mezi týmiž účastníky, a to v usnesení ze dne 30. 7. 2019, sp. zn. 30 Cdo 936/2018, jež je veřejnosti dostupné – stejně jako dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího soudu – na http://www.nsoud.cz . Od závěrů vyjádřených v tomto usnesení a též od dřívější ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, z níž citované usnesení vychází, se řešení přijaté odvolacím soudem v projednávané věci odchyluje.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
15. Podle §7 odst. 1 o. s. ř. v občanském soudním řízení projednávají a rozhodují soudy spory a jiné právní věci, které vyplývají z poměrů soukromého práva, pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o nich jiné orgány. Spory a jiné právní věci uvedené v odstavci 1, o nichž podle zákona rozhodly jiné orgány než soudy, soudy v občanském soudní řízení projednávají a rozhodují za podmínek uvedených v části páté tohoto zákona (odstavec 2). Jiné věci projednávají a rozhodují soudy v občanském soudním řízení, jen stanoví-li to zákon (odstavec 3). Pravomoc soudů ve věcech správního soudnictví upravuje zvláštní zákon (odstavec 4).
16. Podle §104 odst. 1 o. s. ř. jde-li o takový nedostatek podmínky řízení, který nelze odstranit, soud řízení zastaví. Nespadá-li věc do pravomoci soudů nebo má-li předcházet jiné řízení, soud postoupí věc po právní moci usnesení o zastavení řízení příslušnému orgánu; právní účinky spojené s podáním žaloby (návrhu na zahájení řízení) zůstávají přitom zachovány.
17. Odvolací soud v napadeném rozhodnutí vyšel při závěru o nedostatku pravomoci soudu z usnesení Městského soudu v Praze ze dne 20. 11. 2017, č. j. 55 Co 355/2017-84, vydaného v obdobném sporu vedeném mezi týmiž účastníky, který se od projednávané věci skutkově odlišoval pouze jiným obdobím, v němž mělo podle žalobce docházet k nesprávnému úřednímu postupu Policie a k vynaložení nákladů na provedení toxikologických vyšetření žalobcem.
18. Citované usnesení Městského soudu v Praze bylo zrušeno usnesením Nejvyššího soudu ze dne 30. 7. 2019, sp. zn. 30 Cdo 936/2018, v němž dovolací soud poukázal na ustálené závěry své rozhodovací praxe (srov. například rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 1. 2013, sp. zn. 22 Cdo 4072/2011, uveřejněný pod číslem 90/2013 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. I. ÚS 1229/13), podle kterých je občanské soudní řízení ovládáno zásadou dispoziční a projednací; je tedy věcí žalobce, co učiní předmětem řízení a jaké skutkové okolnosti vnese do řízení. V dané věci měl dovolací soud za podstatné, že žalobce vymezil svůj nárok ve skutkové rovině jako nárok na náhradu škody, která mu měla vzniknout tím, že vynaložil ze svých prostředků, s nimiž hospodaří jakožto obec v postavení osoby soukromého práva, určité náklady (na provedení toxikologických vyšetření) v příčinné souvislosti s konkrétním postupem Policie, jež žalobce považoval za nesprávný úřední postup. Nejvyšší soud proto v dané věci dospěl k závěru, že s ohledem na skutkové vymezení nároku a souvztažnosti skutkových tvrzení s žalobním požadavkem (znějícím na zaplacení žalované částky), nebylo možné uzavřít, že se nejedná o věc vyplývající z poměrů soukromého práva ve smyslu ustanovení §7 odst. 1 o. s. ř., k jejímuž projednání by nebyla dána pravomoc civilních soudů. Dále konstatoval, že není vyloučeno, aby soud v důsledku právního posouzení žalovaného nároku dospěl k závěru, že věc z hlediska její hmotněprávní podstaty není v pravomoci soudů v občanském soudním řízení podle §7 o. s. ř. a řízení podle §104 odst. 1 věty první a druhé o. s. ř. zastavil. S odkazem na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 1. 3. 2011, sp. zn. 28 Cdo 361/2009 (v němž jsou citovány též závěry usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2001, sp. zn. 20 Cdo 2498/99) však zdůraznil, že při závěru o nedostatku soudní pravomoci je soud v usnesení o zastavení řízení (s výjimkou případů, v nichž je dána pravomoc cizozemského orgánu) vždy povinen současně rozhodnout o tom, kterému správnímu nebo jinému orgánu věc postupuje; není-li takového jiného orgánu, pak nemůže být povolán k ochraně práv a oprávněných zájmů účastníků sporu jiný orgán, než právě soud, jinak by došlo k odepření práva na soudní ochranu, jež je každému zaručeno.
19. Tyto závěry se plně uplatní též v projednávané věci, v níž se žalobce domáhal plnění na základě obdobných skutkových tvrzení pouze za jiné období. Odvolací soud (stejně jako soud prvního stupně) řízení zastavil, ačkoliv na základě žalobních tvrzení a žalobního žádání nebylo možno dovodit, že pravomoc soudu v civilním řízení podle §7 odst. 1 o. s. ř. není dána, neboť podle nich mělo dojít k zásahu do práva žalobce vlastnit majetek, s nímž hospodaří v postavení osoby soukromého práva. Odvolací soud přitom pochybil i tím, že řízení zastavil v situaci, kdy shledal, že k projednání a rozhodnutí této věci není dána pravomoc soudu ani jiného orgánu. Pokud zákon nesvěřuje projednání a rozhodování sporu z určitého reálného vztahu daných subjektů jinému orgánu, je povolán k ochraně jejich práv a oprávněných zájmů právě soud. Opačný výklad by byl popřením práva na přístup k soudu, které představuje jednu ze složek práva na spravedlivý proces. Panují-li pochybnosti o tom, zda soud má tomu, kdo se dovolává soudní ochrany, tuto ochranu projednáním a rozhodnutím jeho věci poskytnout, či nikoliv, je nutno vždy volit výklad, který umožní výkon práva na přístup k soudu (srov. například usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 7. 2011, sp. zn. 30 Cdo 3064/2009). Uvedené platí bez ohledu na to, zda lze požadovanému nároku podle hmotného práva vyhovět (zda odpovídá hmotnému právu), či nikoliv, neboť hodnocením toho, zda je uplatněný nárok po právu, se soud zabývá až při řešení věci samé (srov. například usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 5. 2019, sp. zn. 25 Cdo 4017/2018, a ze dne 29. 8. 2019, sp. zn. 25 Cdo 1262/2019).
20. Právní posouzení věci, na jehož základě odvolací soud potvrdil rozhodnutí soudu prvního stupně, jímž bylo řízení pro nedostatek pravomoci soudů zastaveno, aniž by současně byla věc postoupena příslušnému orgánu nadanému pravomocí věc projednat a rozhodnout, proto není správné a dovolání je důvodné.
21. Za situace, kdy bylo dovolání shledáno přípustným, se Nejvyšší soud ve smyslu §242 odst. 3 o. s. ř. zabýval též tím, zda existují zmatečnostní vady uvedené v §229 odst. 1, §229 odst. 2 písm. a) a b) a §229 odst. 3 o. s. ř., případně jiné vady řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Takové vady však žalobce netvrdil a dovolací soud je z obsahu spisu rovněž nezjistil.
VI. Závěr
22. Z výše vyložených důvodů dovolací soud usnesení odvolacího soudu podle §243e odst. 1 o. s. ř. zrušil. Protože důvody, pro které bylo zrušeno usnesení odvolacího soudu, platí také na usnesení soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud podle §243e odst. 2 věta druhá o. s. ř. také toto usnesení a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
23. Soudy jsou ve smyslu §243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
24. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 15. 1. 2020
Mgr. Vít Bičák
předseda senátu