ECLI:CZ:NS:2021:30.CDO.2870.2020.1
sp. zn. 30 Cdo 2870/2020-202
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a soudců JUDr. Jana Kolby a Mgr. Víta Bičáka v právní věci žalobce J. H., narozeného dne XY, bytem XY, zastoupeného Mgr. Janou Gavlasovou, advokátkou se sídlem v Chýni, Západní 449, proti žalované 1) Městské části Praze 6, se sídlem v Praze 6, Čs. armády 601, a žalované 2) České republice – Ministerstvu vnitra, se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 3, za vedlejšího účastenství na straně druhé žalované Hlavního města Prahy, se sídlem v Praze 1, Mariánské náměstí 2, o přiměřené zadostiučinění, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 6 pod sp. zn. 14 C 180/2017, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 5. 2020, č. j. 15 Co 509, 510/2019-176, takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 5. 2020, č. j. 15 Co 509, 510/2019-176, v části výroku I, jíž byl potvrzen výrok I, co do částky 455 958,50 Kč s úrokem z prodlení ve výši 8,05 % ročně z této částky od 24. 6. 2017 do zaplacení, a závislý výrok III rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 6 ze dne 7. 10. 2019, č. j. 14 C 180/2017-144, a závislý výrok II a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 6 ze dne 7. 10. 2019, č. j. 14 C 180/2017-144, ve výroku I, co do částky 455 958,50 Kč s úrokem z prodlení ve výši 8,05 % ročně z této částky od 24. 6. 2017 do zaplacení, a v závislém výroku III se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 6 k dalšímu řízení.
II. Ve zbývajícím rozsahu se dovolání žalobce odmítá.
III. Žalobce, druhá žalovaná ani vedlejší účastníce nemají vůči sobě právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
Obvodní soud pro Prahu 6 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 7. 10. 2019, č. j. 14 C 180/2017-144, zamítl žalobu, jíž se žalobce domáhal po první žalované zaplacení částky 505 958,50 Kč s úrokem z prodlení ve výši 8,05 % ročně z této částky od 24. 6. 2017 do zaplacení (výrok I), zamítl žalobu, jíž se žalobce domáhal po druhé žalované zaplacení částky 505 958,50 Kč s úrokem z prodlení ve výši 8,05 % ročně z této částky od 24. 6. 2017 do zaplacení (výrok II), a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výroky III a IV).
Dovoláním napadeným rozsudkem Městský soud v Praze jako soud odvolací potvrdil rozsudek soudu prvního stupně (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení (výrok II, III a IV).
Žalobce se v řízení domáhá na každé z žalovaných zaplacení po úpravách žaloby částky 505 958,50 Kč s příslušenstvím, představující zadostiučinění za tvrzené nemajetkové újmy, které mu měly vzniknout v důsledku nesprávného úředního postupu, za nějž žalobce požaduje peněžité zadostiučinění po každé z žalovaných ve výši 455 958,50 Kč, a nezákonných rozhodnutí, za něž žalobce požaduje peněžité zadostiučinění po každé z žalovaných ve výši 50 000 Kč, v řízení vedených první žalovanou o jeho žádosti ze dne 5. 12. 2011 podané ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb., kterou požadoval na první žalované poskytnutí informací o jejích pracovnících S. J. a P. M., a to o jejich vzdělání, jaká konkrétní opatření byla vůči nim učiněna za porušování zákona a neúměrný výskyt chyb za poslední období od 12/2008 do 12/2011 a jaká výše odměn a kdy jim v uvedeném období byla udělena (dále jen „posuzované řízení“). První žalovaná vydala rozhodnutí dne 8. 12. 2011, č. j. MCP6 114826/2011, a o odvolání žalobce rozhodl Magistrát hlavního města Prahy dne 17. 1. 2012, č. j. S-MHMP 11924/2012, PR/OKC/3/03/2012, přičemž tento překročil lhůtu k vydání rozhodnutí o 6 dní. Proti rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy podal žalobce správní žalobu a Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 8. 12. 2011, č. j. 6A 46/2012-88, obě vydaná rozhodnutí pro nezákonnost zrušil. Vzniklou nemajetkovou újmu žalobce označil jako nejistotu ohledně výsledku řízení, do níž byl žalobce v důsledku nepřiměřeně dlouze vedeného řízení a nečinnosti obou správních orgánů uveden a v níž byl udržován, neakceptovatelnost způsobu vyřizování podání žalobce představující projev neúcty k moci zákonodárné, výkonné i soudní. Žalobce trpěl pocity marnosti, zklamání, frustrace, došlo k podkopání jeho důvěry ve správní orgány a stát vůbec, neboť jednání správních orgánů vnímal jako svévoli ze strany státu. Žalobci se nedostalo ani legitimního očekávání, že ze strany správních orgánů bude jeho žádost vyřízena řádně a včas.
Odvolací soud vyšel z následujících skutkových zjištění soudu prvního stupně. Posuzované řízení bylo zahájeno dne 6. 12. 2011, kdy byla první žalované doručena žádost žalobce ze dne 5. 12. 2011. Po dvou dnech, dne 8. 12. 2011, vydala první žalovaná rozhodnutí, kterým částečně žalobci vyhověla a částečně odmítla informace poskytnout. Dne 22. 2. 2011 podal žalobce proti rozhodnutí první žalované odvolání, která tato dne 28. 12. 2011, tedy po 6 dnech, postoupila k rozhodnutí vedlejšímu účastníku. Jeho rozhodnutí ze dne 17. 1. 2012 pak bylo vypraveno dne 18. 1. 2012. Dne 22. 3. 2012 podal žalobce u Městského soudu v Praze žalobu proti rozhodnutí vedlejšího účastníka, o které bylo rozhodnuto rozsudkem ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 A 46/2012-95, tak, že rozhodnutí vedlejšího účastníka bylo zrušeno a věc mu byla vrácena k novému projednání. Zrušení rozhodnutí pak bylo první žalované doručeno dne 22. 8. 2016 a následujícího dne poskytla první žalovaná žalobci požadované informace. Dne 24. 8. 2016 podal žalobce u první žalované stížnost, kterou první žalovaná dne 31. 8. 2016 postoupila vedlejšímu účastníku k vyřízení a rozhodnutí o stížnosti bylo první žalované doručeno dne 12. 10. 2016 a první žalovaná dne 22. 10. 2016 žalobci informace poskytla.
Po právní stránce se soud nejprve zabýval otázkou pasivní věcné legitimace druhé žalované. Uvedl, že otázky platu a odměn zaměstnanců městské části, o nichž je rozhodováno v rámci hospodaření s rozpočtovými prostředky, patří do samostatné působnosti městské části, tedy i rozhodnutí o poskytnutí informace o odměnách je provedeno v samostatné působnosti, stejně jako otázky vzdělání zaměstnanců a případných postihů takových zaměstnanců. Odpovědnost za újmu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“), může nést pouze první žalovaná jako městská část rozhodující o poskytnutí informací ve své samostatné působnosti, a nikoliv stát, tj. druhá žalovaná, která tak není nositelem práv a povinností z uvedené odpovědnosti a nemůže tak být ve sporu pasivně legitimována.
Ve vztahu k nároku na odčinění újmy způsobené nesprávným úředním postupem uvedl, že tento odpovědnostní důvod tak, jak jej žalobce uplatnil, nenastal. S odkazem na ustálenou judikaturu Nejvyššího soudu se ztotožnil se závěrem soudu prvního stupně, že předmět posuzovaného řízení nevykazuje civilní povahu, a tudíž na něj nedopadá čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práva a základních svobod (dále jen „Úmluva“) a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a nelze se tak zabýval otázkou přiměřenosti celkové délky řízení s presumovanou újmou. Odvolací soud tak posuzoval jednotlivé tvrzené průtahy, přičemž dospěl k závěru, že v posuzovaném řízení k nesprávnému úřednímu postupu nedošlo.
Ve vztahu k nároku na odčinění újmy způsobené nezákonnými rozhodnutími se odvolací soud ztotožnil se závěrem soudu prvního stupně, že žalobce vznik tvrzené újmy neprokázal.
II. Dovolání a vyjádření k němu
Rozsudek odvolacího soudu v celém jeho rozsahu napadl žalobce dovoláním, jehož přípustnost spatřuje v tom, že dovoláním napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena, a na vyřešení otázky, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu. Jako dosud neřešenou dovolatel předkládá otázku pasivní věcné legitimace druhé žalované, pokud v posuzovaném řízení Magistrát hlavního města Prahy vystupuje jako nadřízený orgán. Poukazuje na rozdílné závěry Městského soudu v Praze v řešení této otázky. Dále dovolatel uvádí jako otázku dosud neřešenou, zda neposkytnutí požadované informace v zákonem stanovené lhůtě je nesprávným úředním postupem, který zakládá odpovědnost státu či samosprávného celku. Od ustálené judikatury Nejvyššího soudu se odvolací soud měl odchýlit v případě závěru o neprokázání vzniku tvrzené újmy související s vydáním nezákonných rozhodnutí. Jako dovolací důvod dovolatel uvádí nesprávné právní posouzení věci. Namítá, že soudy nižších stupňů nesprávně právně posoudily otázku pasivní věcně legitimace druhé žalované a otázku prokázání vzniku újmy na straně dovolatele. Dovolatel navrhuje, aby dovolací soud napadený rozsudek společně s rozsudkem soudu prvního stupně zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
První žalovaná ve svém vyjádření k dovolání k otázce pasivní věcné legitimace uvedla, že daná otázka již byla posouzena též Ústavním soudem v usnesení ze dne 21. 5. 2019, sp. zn. II. ÚS 1395/19. K tvrzenému odchýlení od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu o vzniku nemajetkové újmy namítá, že veškeré újmy zůstaly pouze v rovině tvrzení. Žalobce vznik žádné z tvrzených újem neprokázal. Žalovaná navrhuje, aby dovolání žalobce bylo odmítnuto. Druhá žalovaná ani vedlejší účastník se k dovolání žalobce nevyjádřili.
III. Přípustnost dovolání
Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 2. 2019 (viz čl. IV a XII zákona č. 287/2018 Sb.), dále jen „o. s. ř.“
Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, řádně zastoupenou podle §241 odst. 1 o. s. ř., dovolací soud se proto zabýval jeho přípustností.
Ohledně práva na odčinění újmy způsobené vydáním nezákonných rozhodnutí první žalovanou a vedlejší účastnicí, za něž žalobce požadoval po každé z žalovaných částku 50 000 Kč s příslušenstvím za každé rozhodnutí, není dovolání přípustné podle ustanovení §238 odst. 1 písm. c) o. s. ř., neboť nejde o vztah ze spotřebitelské smlouvy nebo o vztah pracovněprávní a napadenými výroky bylo v této části rozhodnuto o peněžitém plnění nepřevyšujícím 50 000 Kč (k příslušenství pohledávky se nepřihlíží).
Otázkou pasivní věcné legitimace druhé žalované v obdobném řízení se Nejvyšší soud zabýval v rozsudku ze dne 27. 1. 2021, sp. zn. 30 Cdo 1646/2019, přičemž dospěl k následujícímu závěru: „Jsou-li předmětem žádosti v režimu zákona č. 106/1999 Sb. informace týkající se samostatné působnosti městské části, spadá přezkum rozhodnutí městské části o jejich neposkytnutí Magistrátem hlavního města Prahy rovněž do výkonu samostatné působnosti.“ Ve vztahu k právu na odčinění nemajetkové újmy způsobené vedlejší účastnicí, za kteroužto újmu měla být dle žalobce odpovědná druhá žalovaná, je závěr soudů nižších stupňů v souladu s výše uvedeným závěrem. Otázka pasivní věcné legitimace druhé žalované tudíž přípustnost dovolání nezakládá.
Dovolací soud však shledal dovolání přípustným ohledně práva na odčinění nemajetkové újmy způsobené nesprávným úředním postupem spočívajícím v nepřiměřené délce řízení, neboť soudy nižších stupňů při posuzování tohoto nároku vycházely z konstantní judikatury Nejvyššího soudu, dle níž nebylo možné újmu spatřovat v nepřiměřené délce řízení, pokud posuzované správní řízení nespadá pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Tato judikatura však byla níže citovaným nálezem Ústavního soudu a na něj navazujícím rozsudkem velkého senátu Nejvyššího soudu částečně překonána.
IV. Důvodnost dovolání
Dovolání je důvodné.
Podle §242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v §229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Dovolací soud však v posuzovaném řízení (až na níže uvedené) žádné vady neshledal.
Nejvyšší soud v návaznosti na nález Ústavního soudu ze dne 14. 10. 2020, sp. zn. II. ÚS 570/20, v rozsudku ze dne 9. 12. 2020, sp. zn. 31 Cdo 2402/2020, uvedl: „Ústavní soud se především neztotožnil se závěrem obecných soudů v jím posuzované věci, že stěžovatelé, kteří v předmětném řízení uplatňovali své základní právo, neměli ve správním řízení právo na projednání věci v přiměřené lhůtě. Toto právo totiž podle Ústavního soudu stěžovatelům vyplývá z práva na projednání věci bez zbytečných průtahů dle čl. 38 odst. 2 Listiny (bod 34 nálezu), které lze vyjádřit i jako právo na projednání věci v přiměřené lhůtě. Otázku, zda řízení bylo skončeno bez zbytečných průtahů (v přiměřené lhůtě) ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny, přitom nelze zodpovědět pouhým posouzením toho, zda v daném řízení byly dodrženy zákonné lhůty. Ustanovení čl. 38 odst. 2 Listiny nepatří mezi ta ustanovení o základních právech, jichž se lze dle čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Zákonodárce stanovením lhůt nevymezuje rozsah práva na projednání věci bez zbytečných průtahů, a proto z ústavněprávního hlediska není samo o sobě zásadní dodržení zákonných lhůt, ale autonomní vyhodnocení, zda řízení bylo skončeno bez zbytečných průtahů (v přiměřené lhůtě) (bod 38 nálezu).
Z uvedeného je zřejmé, že Ústavní soud dovodil existenci práva na projednání věci bez zbytečných průtahů dle čl. 38 odst. 2 Listiny, které považuje za obsahově shodné s právem na projednání věci v přiměřené době, i ve vztahu ke správním řízením, jejichž předmětem je základní právo nebo svoboda (bod 44 nálezu), avšak záměrně se nevyjádřil k otázce, zda se toto právo vztahuje i na ta správní řízení, jejichž předmětem základní právo či svoboda není (bod 47 nálezu) a zdůraznil, že těmito závěry nijak nepřekonává svou judikaturu vztahující se nikoli k nároku na náhradu nemajetkové újmy, ale k nárokům na náhradu škody, tvořenou nálezem sp. zn. II. ÚS 3553/15 ze dne 15. 2. 2017 (N 30/84 SbNU 363), bod 30 a násl., v němž rozlišování podmínek náhrady nemajetkové a majetkové újmy Ústavní soud aproboval, včetně závěru, že pro náhradu škody je možné vycházet z určení délky řízení ‚bez průtahů‘ (bod 59 nálezu).
Velký senát proto nevidí jinou možnost, než se odchýlit i od závěrů uvedených v rozsudku sp. zn. 30 Cdo 344/2014 a v judikatuře Nejvyššího soudu vícekrát opakovaných o tom, že na ta správní řízení, která věcně nespadají pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy a jejichž předmětem je základní právo či svoboda, nelze aplikovat §13 odst. 1 věta třetí OdpŠk a posuzovat tak přiměřenost jejich délky. Pod prizmatem citovaného nálezu Ústavního soudu tak již nadále nebude při posuzovávání nároků na náhradu nemajetkové újmy způsobené nepřiměřenou délkou řízení na místě odlišně posuzovat délku těch řízení, která spadají do věcné působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy a těch, které do ní nespadají. Bude rozhodné pouze to, zda jde o správní řízení, jejichž předmětem je základní právo nebo svoboda, neboť u nich vyplývá právo na jejich přiměřenou délku z §38 odst. 2 Listiny.“
Výše uvedený závěr Ústavní soud dovodil právě na podkladě řízení o poskytnutí informace. V bodě 60 citovaného nálezu uvedl: „Předmětem správních řízení zahájeným žádostmi stěžovatelů bylo jejich základní právo na informace dle čl. 17 Listiny. V tomto správním řízení, jakož i v navazujících řízeních před správními soudy, měli stěžovatelé právo na projednání věci v přiměřené lhůtě, plynoucí z čl. 38 odst. 2 Listiny. Na tato řízení je přitom třeba z ústavněprávního hlediska nahlížet jako na jediné řízení od okamžiku podání žádosti až do okamžiku poskytnutí informace.“
Vzhledem k výše uvedeným závěrům tak soudy nižších stupňů pochybily, pokud se zabývaly toliko existencí průtahů v řízení a neposoudily celkovou délku řízení, včetně řízení soudního, z hlediska její přiměřenosti.
V rozsudku ze dne 28. 4. 2021, sp. zn. 30 Cdo 1297/2020, Nejvyšší soud ve vztahu k obdobnému řízení dovodil společnou odpovědnost státu a územně samosprávného celku za nepřiměřenou délku řízení, které částečně probíhalo před správními orgány v jejich samostatné působnosti a částečně před soudy. Žalobce však v tomto řízení odpovědnost druhé žalované dovozoval pouze z toho důvodu, že vycházel ze závěru, že odpovídá za část řízení probíhající před Magistrátem hlavního města Prahy. Ve vztahu k této otázce bylo dovolání žalobce odmítnuto. Odpovědnost druhé žalované z jiného důvodu žalobce v řízení netvrdil.
Z výše vyložených důvodů považoval dovolací soud rozsudek odvolacího soudu ve vztahu k první žalované co do ve výroku uvedené části předmětu řízení za nesprávný, a proto jej podle §243e odst. 1 o. s. ř. v uvedeném rozsahu zrušil. Protože důvody, pro které byl zrušen rozsudek odvolacího soudu, platí také na rozsudek soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud podle §243e odst. 2 o. s. ř. také v odpovídajícím rozsahu tento rozsudek a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Soudy jsou ve smyslu §243g odst. 1, části první věty za středníkem, o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího mezi žalobcem a první žalovanou rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí o věci (§243g odst. 1, věta druhá, o. s. ř.).
O náhradě nákladů dovolacího řízení mezi žalobcem, druhou žalovanou a vedlejší účastnicí bylo rozhodnuto podle §243b, §151 odst. 1 části věty před středníkem a §142 odst. 1 o. s. ř. Žalobce, jehož dovolání bylo odmítnuto, nemá na náhradu nákladů řízení právo, a druhé žalované ani vedlejší účastníci v dovolacím řízení žádné účelně vynaložené náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 7. 9. 2021
JUDr. František Ištvánek
předseda senátu