ECLI:CZ:NS:2021:30.CDO.3918.2020.1
sp. zn. 30 Cdo 3918/2020-223
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Víta Bičáka a soudců Mgr. Lucie Jackwerthové a JUDr. Davida Vláčila v právní věci žalobkyně FORME ITALIA s. r. o., IČO 47977116, se sídlem v Olomouci, Roháče z Dubé 238/7, zastoupené Mgr. Rudolfem Pastorákem, advokátem se sídlem v Praze 3, Husitská 344/63, proti žalovanému Statutárnímu městu Olomouc , se sídlem v Olomouci, Horní náměstí 583, zastoupenému JUDr. Petrem Ritterem, advokátem se sídlem v Olomouci, Riegrova 376/12, o zaplacení 11 040 000 Kč s příslušenstvím, vedené u Okresního soudu v Olomouci pod sp. zn. 11 C 92/2019, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci ze dne 18. 8. 2020, č. j. 69 Co 72/2020-196, takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci ze dne 18. 8. 2020, č. j. 69 Co 72/2020-196, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobkyně se domáhá zaplacení 11 040 000 Kč s příslušenstvím. V žalobě, označené jako „žaloba na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem“, uvedla, že je vlastnicí pozemků parc. č. XY a parc. č. XY v obci XY, k. ú. XY (dále též jen „Pozemek“), jež nabyla jako zastavitelné. Dne 28. 9. 2017 nabylo účinnosti opatření obecné povahy, které zrušilo zastavitelnost Pozemku a učinilo ho součástí přestavbové plochy vodní a vodohospodářské a stabilizované plochy smíšené obytné. Žalobkyně požádala o náhradu škody podle §102 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), dále též jen „stavební zákon“, žalovaný však její žádosti nevyhověl. Žalobkyně má za to, že došlo k omezení jejího vlastnického práva, neboť opatření obecné povahy znemožnilo jakékoli komerční využití Pozemku, a s odkazem na článek 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“) proto požaduje rozdíl v ceně Pozemku před změnou územního plánu a po jeho změně.
2. Okresní soud v Olomouci jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 4. 12. 2019, č. j. 11 C 92/2019-162, zamítl žalobu, aby žalovaný byl povinen zaplatit žalobkyni 11 040 000 Kč (výrok I), a uložil žalobkyni povinnost zaplatit žalovanému na náhradě nákladů řízení 237 353,60 Kč (výrok II).
3. Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci jako soud odvolací k odvolání žalobkyně napadeným rozsudkem rozsudek soudu prvního stupně ve výroku I potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu), ve výroku II jej změnil tak, že uložil žalobkyni povinnost zaplatit žalovanému na nákladech řízení 1 200 Kč (výrok II rozsudku odvolacího soudu) a uložil žalobkyni povinnost zaplatit žalovanému na náhradě nákladů odvolacího řízení 600 Kč (výrok III rozsudku odvolacího soudu).
4. Považoval za správná skutková zjištění soudu prvního stupně, že žalobkyně je vlastnicí Pozemku, který nabyla na základě kupní smlouvy ze dne 2. 7. 2007 za kupní cenu 11 771 200 Kč. Pozemek se stal zastavitelným vydáním územního plánu sídelního útvaru Olomouc, schváleného usnesením zastupitelstva města Olomouce dne 29. 10. 1998, jehož závazná část byla vyhlášena obecně závaznou vyhláškou města Olomouce č. 4/1999, účinnou od 24. 4. 1999, a to jako součást plochy BV - bydlení obytné předměstské (venkovské). Změnou XI uvedeného územního plánu, vydanou obecně závaznou vyhláškou města Olomouce č. 4/2005, účinnou od 4. 5. 2005, došlo ke změně funkčního využití plochy, do níž spadá Pozemek, na plochu SV - výroba, obchod, služby, bydlení, územní plán Olomouc z roku 2014 zařadil Pozemek do plochy smíšené obytné 28/002 S. Dne 28. 9. 2017 nabyla účinnosti změna číslo I.A.2 územního plánu Olomouc, na základě které je z větší části pozemek parc. č. XY a celý pozemek parc. č. XY součástí přestavbové plochy 28/140P vodní a vodohospodářské, určené pro poldr jako veřejně prospěšnou stavbu pro snižování ohrožení v území povodněmi. Zastupitelstvo statutárního města Olomouce projednalo žádost žalobkyně o náhradu za změnu v území na svém zasedání dne 4. 3. 2019 a žádosti nevyhovělo s odůvodněním, že nejsou splněny podmínky pro poskytnutí náhrady podle §102 odst. 2 a 3 stavebního zákona.
5. Odvolací soud se ztotožnil se závěrem soudu prvního stupně, že žaloba není po právu, avšak z jiných důvodů. Na rozdíl od soudu prvního stupně měl za to, že pasivní legitimace žalovaného není vyloučena, neboť podle §1 odst. 2 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutí nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, dále jen „OdpŠk“ nebo „zákon č. 82/1998 Sb.“, územní samosprávné celky odpovídají za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci svěřené jim zákonem v rámci samostatné působnosti a vydání (změna) územního plánu zastupitelstvem obce je výkonem veřejné správy svěřené do samostatné působnosti obce. Dále dovodil, že prostřednictvím územního plánování může dojít k zásahům do vlastnického práva za účelem realizace veřejného zájmu na využití území obce a jeho rozvoje, proto při nutnosti respektování zásady stanovené v čl. 11 odst. 4 Listiny, podle níž nucené omezení vlastnického práva je možné pouze za náhradu, upravuje §102 stavebního zákona speciální úpravu odškodnění takto dotčených vlastníků pozemků. Žalobkyně však nárok odškodnitelný podle tohoto ustanovení neuplatnila, neboť požadovala náhradu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem podle zákona č. 82/1998 Sb. Podle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 27. 10. 2015, sp. zn. 25 Cdo 3444/2013, je sice možné nahradit i újmu, která není nahraditelná podle §102 odst. 2 stavebního zákona, a přitom při posuzování náhrady postupovat podle zákona č. 82/1998 Sb., ovšem jen za situace, kdy žalobce bude spatřovat újmu v nezákonném územní plánu či v nesprávném úředním postupu, který k vydání územního plánu vedl. O takový případ se však v posuzované věci nejedná, neboť žalobkyně netvrdila žádné skutečnosti, z nichž by bylo možno dovodit nesprávný úřední postup žalovaného, případně nezákonné rozhodnutí (§19 OdpŠk). Žalobkyně požaduje náhradu za omezení vlastnického práva spočívající v rozdílu mezi cenou stavebních pozemků, které kupní smlouvou nabyla, a cenou těchto pozemků, jež se staly v důsledku změny územního plánu nezastavitelnými. Z takto vymezených tvrzení však nelze dovodit odpovědnost žalovaného za škodu v režimu zákona č. 82/1998 Sb.
II. Dovolání a vyjádření k němu
6. Rozsudek odvolacího soudu v rozsahu výroku I napadla žalobkyně dovoláním.
7. Jeho přípustnost spatřovala v tom, že odvolací soud se ve svém rozhodnutí odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu. Poukázala na rozsudky Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 643/2000, 30 Cdo 3025/2009 či 25 Cdo 2643/2018 a vytýkala odvolacímu soudu, že (v rozporu s touto judikaturou) žalobou uplatněný nárok neposoudil i z hlediska jiných norem, které připadají v úvahu. Zdůraznila přitom, že právní důvod požadovaného plnění vyplývá ze souhrnu vylíčených skutkových okolností, přičemž žalobkyně není povinna uvádět ustanovení zákona nebo jiného právního předpisu, jímž svůj nárok odůvodňuje, a odvolací soud ani nebyl takovou její kvalifikací vázán. Rovněž namítala, že jí neposkytl poučení ve smyslu §118a odst. 2 o. s. ř. o tom, že skutkový děj vylíčený v žalobě je možné posoudit jinak, než podle účastníkova právního názoru.
8. Navrhla, aby dovolací soud napadený rozsudek i rozsudek soudu prvního stupně zrušil a žalobě vyhověl.
9. Žalovaný ve vyjádření k dovolání vyvracel správnost použitých dovolacích námitek a navrhl, aby napadený rozsudek byl potvrzen.
III. Přípustnost dovolání
10. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovoláních rozhodl podle občanského soudního řádu ve znění účinném od 30. 9. 2017 (viz čl. II bod 1 zákona č. 296/2017 Sb.).
11. Dovolání bylo podáno včas (§240 odst. 1 o. s. ř.), osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky §241 odst. 1 o. s. ř.
12. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
13. Podle §237 o. s. ř., není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
14. Dovolání je ve smyslu §237 o. s. ř. přípustné, neboť při řešení otázky procesního práva týkající se vázanosti soudu právní kvalifikací nároku uvedené v žalobě, která vyplývá z obsahu dovolání, se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu.
V. Důvodnost dovolání
15. Judikatura Nejvyššího soudu se ustálila v závěru, že ve sporném řízení, které je ovládáno dispoziční zásadou, platí, že soud je vázán žalobou. Nárok uplatněný žalobou je charakterizován vylíčením skutkových okolností, jimiž žalobce svůj nárok zdůvodňuje, a skutkovým základem vylíčeným v žalobě ve spojitosti se žalobním petitem je pak vymezen základ nároku uplatněného žalobou, který je předmětem řízení. Rozhodujícími skutečnostmi se rozumí údaje, které jsou zcela nutné k tomu, aby bylo jasné, o čem a na jakém podkladě má soud rozhodnout, a které v případě, že budou prokázány, umožňují žalobě vyhovět. Právní důvod požadovaného plnění vyplývá ze souhrnu vylíčených skutkových okolností a žalobce není povinen uvádět ustanovení zákona nebo jiného právního předpisu, jímž svůj nárok odůvodňuje. Právní kvalifikace nároku žalobcem není pro soud závazná, neboť právní posouzení věci podle předpisů hmotného práva náleží soudu. Jestliže soud rozhoduje o nároku na peněžité plnění, který vychází ze skutkových tvrzení, jež umožňují posoudit uplatněný nárok po právní stránce i podle jiných norem, než jak je žalobcem navrhováno, popř. dovolují-li výsledky provedeného dokazování podřadit uplatněný nárok pod jiné hmotněprávní ustanovení, než jakého se žalobce dovolává, je povinností soudu takto nárok posoudit, a to bez ohledu, zda je v žalobě právní důvod požadovaného plnění uveden či nikoli (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23. 1. 2002, sp. zn. 25 Cdo 643/2000, uveřejněný v Souboru rozhodnutí Nejvyššího soudu, sv. 13, pod C 962, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 7. 2003, sp. zn. 25 Cdo 1934/2001, uveřejněný pod č. 78/2004 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
16. Jak vyplývá z obsahu spisu, žalobkyně svou žalobu označila jako „žalobu na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem“ a mimo jiné v ní uvedla, že postup žalovaného, který omezil její vlastnické právo k Pozemku bez poskytnutí jakékoli náhrady, považuje za nesprávný úřední postup. Současně se ale dovolává článku 11 odst. 4 Listiny a z žaloby je zřejmé, že zásah do svého vlastnického práva považuje za natolik intenzívní, že za něj náleží náhrada. Požaduje tedy náhradu za omezení vlastnického práva a její výši stanoví jako rozdíl mezi cenou Pozemku určeného k zastavění sjednanou v kupní smlouvě a cenou Pozemku, který (v důsledku změny územního plánu) ztratil svou hodnotu – jak ostatně konstatoval i odvolací soud v napadeném rozhodnutí. Jestliže za této situace odvolací soud neshledal v postupu žalovaného nesprávný úřední postup ve smyslu §13 OdpŠk, měl se zabývat tím, zda žalobkyní uplatněný nárok na peněžité plnění vymezený rozdílem cen Pozemku lze posoudit i podle jiných ustanovení. Konkrétně měl posoudit, zda žalobkyni nebylo možné poskytnout náhradu podle §102 odst. 2 stavebního zákona, případně i to, zda zásah do vlastnického práva žalobkyně přesáhl spravedlivou míru, kterou je žalobkyně bez větších obtíží a bez významnějšího dotčení podstaty svého vlastnického práva schopna snášet, a zda jí má být zajištěna adekvátní náhrada ve shodě s článkem 11 odst. 4 Listiny (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 27. 6. 2018, sp. zn. 22 Cdo 2291/2016, a v něm citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009).
17. Jelikož se odvolací soud nezabýval tím, zda uplatněný nárok lze podřadit pod jiné hmotněprávní ustanovení, než jakého se žalobkyně dovolávala, je jeho právní posouzení neúplné, a tedy nesprávné. Za tohoto stavu je pak předčasné se zabývat tím, zda odvolací soud byl povinen poskytnout žalobkyni poučení podle §118a o. s. ř.
18. Z výše uvedených důvodů Nejvyšší soud rozhodnutí odvolacího soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§243e odst. 1 a 2 o. s. ř.).
19. Odvolací soud je ve smyslu §243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázán právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
20. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí o věci (§243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 12. 5. 2021
Mgr. Vít Bičák
předseda senátu