ECLI:CZ:NS:2022:22.CDO.2636.2021.1
sp. zn. 22 Cdo 2636/2021-225
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Spáčila, CSc., a soudců Mgr. Michala Králíka, Ph.D., a Mgr. Davida Havlíka ve věci žalobců a) P. A. , narozeného XY, bytem v XY, b) F. K. , narozeného XY, bytem v XY, obou zastoupených Mgr. Jaroslavem Dvořákem, advokátem se sídlem v Kladně, Gorkého 502, a c) J. D. , narozeného XY, bytem v XY, proti žalovanému Středočeskému kraji , identifikační číslo osoby 70891095, se sídlem v Praze 5, Zborovská 81/11, o zaplacení 498 000 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 5 pod sp. zn. 25 C 98/2019, o dovolání žalovaného proti rozsudku Městského soudu Praze ze dne 20. 4. 2021, č. j. 12 Co 43/2021-148, takto:
Rozsudek Městského soudu Praze ze dne 20. 4. 2021, č. j. 12 Co 43/2021-148, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 5 ze dne 10. 12. 2020, č. j. 25 C 98/2019-122, se ruší a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 5 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobci se domáhali náhrady za omezení vlastnického práva spočívajícího v tom, že územní rezerva, vztahující se na jejich pozemek, brání tomu, aby na pozemcích realizovali výstavbu.
Obvodní soud pro Prahu 5 („soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 10. 12. 2020, č. j. 25 C 98/2019-122, uložil žalovanému povinnost zaplatit každému z žalobců 166 000 Kč s úrokem z prodlení ve výši 9,75 % ročně z této částky od 20. 3. 2019 do zaplacení a rozhodl o nákladech řízení.
Městský soud v Praze („odvolací soud“) rozsudkem ze dne 20. 4. 2021, č. j. 12 Co 43/2021-148, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o nákladech řízení.
Soudy vyšly z tohoto skutkového stavu: Žalobci jsou na základě kupní smlouvy ze dne 9. 9. 2013 podílovými spoluvlastníky pozemku par. č. XY, v katastrálním území XY, každý ve výši id. 1/3. Dne 19. 12. 2011 usnesením č. 4-20/2011/ZK o vydání Zásad územního rozvoje Středočeského kraje, které nabylo účinnosti dne 22. 2. 2012, byla do míst, kde se nachází pozemek žalobců, umístěna územní rezerva vysokorychlostní trati ve směru Beroun – hranice Středočeského kraje [§36 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon – dále jen „StavZ“)].
Původní vlastnicí tohoto pozemku, zahrnutého do územní rezervy (dále též jen „pozemek“) byla – i v době vydání uvedených zásad územního rozvoje
– společnost MST DEVELOP, s. r. o. Ta investovala do pozemku částku ve výši téměř 1 500 000 Kč za účelem jeho připojení k inženýrským sítím. Vydáním zásad územního rozvoje žalovaný kraj omezil do té doby existující zastavitelnost pozemku.
Pozemek již v tomto právním režimu převedla společnost MST DEVELOP, s. r. o., kupní smlouvou ze dne 9. 9. 2013 do podílového spoluvlastnictví žalobců. Žalobci prohlásili, že jim je dobře znám stav nemovitosti a že ji kupují ve stavu, v jakém se ke dni podpisu smlouvy nachází.
Žalobci se nyní domáhají zaplacení náhrady za omezení vlastnického práva za dobu od 19. 3. 2016 do 19. 3. 2019 s tím, že na pozemku nemohou vystavět zamýšlenou skladovací halu (pozemek je určen pro zástavbu), neboť ten je součástí územní rezervy, která vychází ze zásad územního rozvoje vydaných žalovaným.
Soud prvního stupně konstatoval, že vlastnické právo žalobců k pozemku bylo omezeno zřízením územní rezervy v zásadách územního rozvoje (§36 StavZ). V řízení navíc nebylo prokázáno, že by během 8 let od účinnosti zásad územního rozvoje byla předložena zpráva ve smyslu §42 StavZ, ani nebylo prokázáno, že by došlo k aktualizaci těchto zásad. Soud dovodil, že byly splněny podmínky pro poskytnutí náhrady za omezení vlastnického práva (čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod – dále jen „LZPS“), a to délka trvání a intenzita omezení vlastnického práva. Právo na náhradu vzniklo žalobcům až v důsledku nečinnosti žalovaného, který neaktualizoval zásady územního rozvoje. Při stanovení výše nájemného vycházel soud z příslušných výměrů Ministerstva financí a přihlédl k tomu, že žalobci, resp. jejich právní předchůdce, již investovali do pozemku nemalé finanční prostředky a další realizace jejich stavebního záměru byla znemožněna.
Odvolací soud konstatoval, že žalobci neuplatnili nárok podle §102 StavZ, domáhali se náhrady za omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 LZPS, a uvedl: „Soud I. stupně v tomto směru správně vycházel ze splnění dvou předpokladů intenzity takového omezení vlastnického práva žalobců v této věci, a to jednak rozsahu omezení, u něhož byla nesporná nemožnost žalobců stavět na těchto jinak zastavitelných pozemcích či jinak s nimi v tomto směru nakládat, a přihlédl rovněž k době trvání takového omezení. Výši pak určil podle své úvahy zcela v souladu s ust. §136 o. s. ř. přezkoumatelným a logice se nevzpírajícím způsobem podle vyhláškové regulace nájemného tak, jak bylo učiněno ve věci žalobce J. M., aniž by tento způsob byl podroben kritice ze strany soudů vyšších stupňů. Odvolací soud se v tomto směru s odůvodněním rozsudku soudu I. stupně zcela ztotožňuje a na správné závěry v něm uvedené pro stručnost odkazuje.
Nárok na náhradu za omezení vlastnického práva za dobu od 19. 3. 2016 do 19. 3. 2019 a trvající tak nepřiměřeně dlouho, že na významu pozbyly i žalovaným poukazované okolnosti nabytí pozemku žalobci koupí v roce 2013, byl proto uplatněn důvodně. Není pochyb o tom, že intenzita zásahu již přesáhla spravedlivou míru, kterou je vlastník bez větších obtíží a bez významnějšího dotčení podstaty vlastnického práva schopen snášet a zásah představuje neospravedlnitelné a nepřiměřené znevýhodnění oproti jiným vlastníkům stavebních pozemků“.
Proti rozsudku podává žalovaný („dovolatel“) dovolání, jehož přípustnost opírá o §237 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád („o. s. ř.“). V něm nastiňuje právní otázky, které „nebyly dosud vyřešeny, nebo byly odvolacím soudem rozhodnuty v rozporu se stávající judikaturou Nejvyššího soudu ČR a Ústavního soudu, anebo by měly být posouzeny jinak.“ Dovolacím důvodem je nesprávné právní posouzení věci. Navrhuje, aby dovolací soud rozsudky nalézacích soudů zrušil.
Dovolatel nekonkretizuje důvody přípustnosti dovolání, nicméně je lze dovodit z otázek, které klade dovolacímu soudu:
a) Rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním výkladu ustanovení §42 odst. 3 stavebního zákona. Za nesprávný výklad považuje žalovaný právní názor, že po 4 letech od účinnosti zásad územního rozvoje je krajským úřadům uloženo provést aktualizaci ZÚR, přičemž po uplynutí 4 let nelze po žalobcích spravedlivě požadovat, aby omezení územní rezervou dále snášeli. Žalovaný má rovněž za to, že na otázku délky omezení územní rezervou nad lhůtu 4 let od účinnosti ZÚR není jednotná judikatura.
b) Zda v případě, že byla územní rezerva prověřena cestou ustanovení §42 odst. 1 a 3 stavebního zákona, ale nebyla provedena aktualizace ZÚR, která by územní rezervu odstranila, jedná se o nečinnost a o důvod pro poskytnutí náhrady za omezení vlastnického práva územní rezervou bez ohledu na skutečnost, že záměr, pro který byla územní rezerva zřízena, je stále beze změny trasy i rozsahu veden v Politice územního rozvoje. Jedná se o otázku podle žalovaného ve všech souvislostech dosud neřešenou.
c) Zda je §102 stavebního zákona aplikovatelný i pro případ územní rezervy. Žalovaný je názoru, že tato otázka Nejvyšším soudem byla v minulosti rozhodována odlišně a také nebyla ve všech souvislostech řešena nebo by měla být posouzena jinak. Byla nesprávně vyložena otázka, že podle §36 stavebního zákona dočasná stavba představuje změnu v území zasaženém územní rezervou.
d) Žalovaný je názoru, že při rozhodování o možné náhradě podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a §102 st. zákona, se soudy odchýlily od judikatury Nejvyššího soudu ČR a také od judikatury Ústavního soudu, protože nevzaly v úvahu všechny okolnosti případu.
e) Zda je možné náhradu za omezení vlastnického práva odvodit od pomyslné výše za pronájem pozemku dotčeného územní rezervou v žalovaném období a bez možnosti redukce paušální částky. Žalovaný se domnívá, že pro zodpovězení této otázky neexistuje ustálená judikatura.“
V rozsáhlém dovolání a v jeho doplněních také namítá, že při rozhodování o možné náhradě podle čl. 11 odst. 4 LZPS a §102 StavZ se soudy odchýlily od ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího i Ústavního soudu; konkrétně od nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 950/17, a rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 22 Cdo 4304/2015. Nalézací soudy nepostupovaly ve shodě s nálezem Ústavního soudu, když nevzaly v potaz všechny rozhodné skutečnosti (zejména, že se jedná o územní rezervu s celostátním významem a veřejným zájmem). Žalobci koupili pozemek s plným vědomím, že je pozemek zatížen územní rezervou. Svůj názor dovolatel opírá i o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2015, sp. zn. 4 As 261/2014, a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 6. 2018, sp. zn. 22 Cdo 2291/2016. Žalobci nejsou znevýhodněni více než ostatní vlastníci pozemků, kterých se územní rezerva dotýká, což narušuje princip rovnosti. Zároveň žalobci mohli požádat o udělení povolení k umístění dočasné stavby na pozemku, nicméně tak neučinili.
Další otázka se týká posouzení, „zda je možné náhradu za omezení vlastnického práva odvodit od pomyslné výše za pronájem pozemku dotčeného územní rezervou v žalovaném období a bez možnosti redukce paušální částky.“ Dovolatel má za to, že dosud není judikaturou vyřešen způsob výpočtu náhrady za omezení vlastnického práva územní rezervou. V řízení šlo o paušální stanovení výše náhrady maximální částkou, bez zohlednění relevantních okolností případu. Dodává, že soudy svým rozhodnutím stanovily precedent, díky kterému lze očekávat žádosti o finanční náhrady stran dalších vlastníků pozemků dotčených územní rezervou. Žalovaný posléze sdělil dovolacímu soudu, že dočasné omezení územní rezervou pominulo.
Žalobci a) a b) ve vyjádření argumentují, že žalovaný v dovolání uplatňuje nová skutková tvrzení, která nemohou být předmětem dovolacího řízení. Po žalobcích nelze spravedlivě požadovat, aby po uplynutí 4 let nadále snášeli toto omezení. To, že neexistuje určitá doba platnosti zásad územního rozvoje, nevylučuje žalovaného z řešení této povinnosti. V souladu s usnesením sp. zn. 22 Cdo 3536/2016 a judikaturou Ústavního soudu přiměřená doba omezení včetně prodloužení uplynula v roce 2016; od tohoto roku je žalovaný povinen nahradit žalobcům újmu. Ke změně či zrušení územní rezervy žalovaným doposud nedošlo, i když Ministerstvo dopravy již územní rezervu nepovažuje za potřebnou. Žalobci navrhují, aby dovolací soud dovolání odmítl, případně zamítl.
Nejvyšší soud po zjištění, že dovolání je přípustné podle §237 o. s. ř., že je uplatněn dovolací důvod, uvedený v §241a odst. 1 o. s. ř. a že jsou splněny i další náležitosti dovolání a podmínky dovolacího řízení (zejména §240 odst. 1, §241 o. s. ř.), napadené rozhodnutí přezkoumal a zjistil, že dovolání je důvodné.
Přípustnost dovolání je dána tím, že napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, resp. Ústavního soudu, pokud jde o právní režim nároku na náhradu za omezení vlastnického práva zahrnutím pozemku do územní rezervy (§36 StavZ), včetně určení výše náhrady.
Naopak skutečnosti, které žalovaný uvádí pod body a) a b) dovolání, založit přípustnost dovolání nemohou, protože o ně odvolací soud neopřel vyhovění žalobě, a jeho rozhodnutí tak na nich nespočívá. Ostatně dovolací soud opakovaně konstatoval, že i když v odvolacím řízení lze rozsudek soudu prvního stupně přezkoumat i z důvodů, které nebyly v odvolání uplatněny, samotná skutečnost, že odvolací soud se nezabýval otázkou v odvolání neuplatněnou, nezakládá dovolací důvod spočívající v nesprávném právním posouzení věci (viz např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 1. 7. 2009, sp. zn. 22 Cdo 122/2008).
Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu (čl. 11 odst. 4 LZPS).
Vlastníkovi pozemku nebo stavby, jehož práva k pozemku nebo stavbě byla územním opatřením o stavební uzávěře omezena a byla mu tím způsobena majetková újma, náleží náhrada (§102 odst. 1 StavZ), a to za podmínek uvedených v §102 odst. 2 a násl. StavZ.
Územní rezervou je plocha nebo koridor, které jsou vymezené v územně plánovací dokumentaci pro využití, jehož potřebu a plošné nároky je třeba následně prověřit (§23b odst. 1 StavZ). V územní rezervě jsou zakázány změny v území, které by mohly stanovené využití podstatně ztížit nebo znemožnit (§23b odst. 4 StavZ).
I v řízení o poskytnutí náhrady za omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 LZPS se uplatní zásada projednací, podle které je zásadně věcí účastníků řízení tvrdit skutečnosti a označit důkazy k prokázání svých skutkových tvrzení. Soud nemůže zásadně nahrazovat procesní aktivitu účastníků a sám po jednotlivých okolnostech pátrat; to platí jak pro základ nároku, tak i pro výši náhrady.
Při posouzení nároku na náhradu za omezení vlastnického práva k pozemku jeho zahrnutím do územní rezervy vychází judikatura z nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 12. 2017, sp. zn. III. ÚS 950/17 (viz i navazující usnesení Ústavního soudu ze dne 17. 2. 2021, sp. zn. I. ÚS 1420/20), ve kterém se uvádí:
„Za znaky kvalifikovaného omezení vlastnického práva, jež nezbytně vyžaduje poskytnutí náhrady, Ústavní soud ve své rozhodovací činnosti výslovně označil omezení vlastnického práva jdoucí nad rámec povinností, které zákon obecně stanovuje pro všechny subjekty vlastnického práva za dodržení principu rovnosti. Druhou podmínkou, kterou v této souvislosti Ústavní soud připouští, je intenzita omezení vlastnického práva, jež může být vyjádřena více faktory, a to především otázkou rozsahu samotného omezení, a dále délkou trvání takového omezení, tedy zda jde o omezení dočasné nebo trvalé (…) absence výslovné zákonné úpravy poskytování náhrad za územní rezervu nutně neznamená, že náhrada poskytnuta být nemá. Není totiž vyloučeno, aby byla taková náhrada poskytována na základě přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny.
Obecně formulované omezení spočívající v zákazu změn v území, které by mohly znemožnit nebo podstatně ztížit stanovené využití území, dostává svůj konkrétní obsah tím, o jaké stanovené využití má jít. Intenzita dopadu takového omezení na vlastníka pozemku může být různá též v závislosti na tom, jak svůj pozemek zamýšlel využívat. Může se stát, že zákaz provádět určité změny vlastníka nijak neomezí, neboť takové změny provádět vůbec nezamýšlel a nadále může svůj pozemek využívat stejně jako před zřízením územní rezervy (tedy například provozovat zemědělskou činnost, popř. jiné činnosti, které nejsou s účelem územní rezervy v rozporu).
Naproti tomu v jiných případech se může stát, že vlastník pozemku zamýšlel provádět určité úpravy (typicky zřizovat stavby), a již pro tyto změny podnikl některé přípravné kroky (například získal územní rozhodnutí o změně využití území, čímž mohlo mj. dojít k vyjmutí jeho pozemku ze zemědělského půdního fondu, rozhodnutí o umístění stavby, stavební povolení apod.), aniž zde ještě bylo opatření obecné povahy, vymezující územní rezervu, popř. dokonce se ani nedalo předpokládat. V takové situaci může územní rezerva představovat podstatný zásah do vlastnického práva. Při tom je třeba přihlížet rovněž k tomu, po jakou dobu již situace (tedy omezení způsobené vymezením územní rezervy) trvá.
Z uvedeného je zřejmé, že při posuzování, zda má být vlastníkovi pozemku poskytnuta náhrada za omezení vlastnického práva způsobené územní rezervou, je třeba vždy posuzovat rozhodné okolnosti konkrétního případu. Nelze obecně říci, že by územní rezerva vždy představovala zásah do vlastnického práva, za který je třeba poskytnout náhradu, ale nelze ani paušálně poskytnutí náhrady vyloučit, jak to učinily soudy v posuzovaném případě, stejně jako nelze paušálně stanovit její výši, když zpravidla nepůjde o definitivní zmaření investovaných prostředků.“
Na základě uvedeného učinil Ústavní soud tento právní závěr: „Jestliže v konkrétním případě dojde soud k závěru, že územní rezerva představuje kvalifikovaný zásah s ohledem na délku svého trvání, rozsah omezení vlastnického práva, není vyloučeno poskytnutí náhrady prostřednictvím přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny za přiměřeného použití §102 stavebního zákona. To je však věcí posouzení konkrétních okolností případu.“ K tomu viz též usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 2. 2020, sp. zn. 22 Cdo 3536/2019, usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009).
Z uvedené právní věty je třeba vyvodit tyto závěry: Soud nejprve zkoumá, zda omezení vlastníka územní rezervou představuje kvalifikovaný zásah do vlastnického práva, a to s ohledem na délku trvání, rozsah omezení vlastnického práva, a také na další konkrétní okolnosti případu (k těm podle názoru dovolacího soudu patří i skutečnost, že žalobce nabyl právo již omezené územní rezervou). V kladném případě pak „není vyloučeno poskytnutí náhrady prostřednictvím přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny za přiměřeného použití §102 stavebního zákona“.
„Omezením vlastnického práva jdoucí nad rámec povinností, které zákon obecně stanovuje pro všechny subjekty vlastnického práva za dodržení principu rovnosti“ je omezení, jdoucí nad rámec ostatních vlastníků, kteří nejsou omezení veřejnoprávním opatřením, o které v řízení jde (nikoliv tedy, jak se domnívá dovolatel, v dané věci nad rámec ostatních vlastníků, jejichž pozemky byly zahrnuty do územní rezervy).
V této věci soudy podle uvedeného nálezu nepostupovaly.
Předmětem řízení byl nárok žalobců na náhradu, nikoliv nárok jejich předchůdce, který jim pozemek prodal; proto jím vynaložené investice nebyly významné. V řízení sice vyšlo najevo, že tento předchůdce jim „postoupil svou pohledávku“ z omezení vlastnického práva, taková pohledávka však nebyla předmětem řízení.
Ten, kdo kupuje pozemek již zahrnutý do územní rezervy, musí nutně počítat nejen s tím, že jeho vlastnické právo bude po nějaký čas omezeno, ale i s tím, že stavební záměr, se kterým pozemek kupuje, nemusí být realizován vůbec. Tato okolnost se nutně projeví i v kupní ceně pozemku (nejde-li např. o cenu sjednanou spekulativně); je zjevné, že cena pozemku umožňujícího bez dalšího jeho zástavbu je vyšší než cena pozemku v územní rezervě s nejistým právním osudem. I k této okolnosti je třeba při zvažování nároku na náhradu za omezení vlastnického práva přihlédnout a v jejím světle hodnotit i samotnou existenci nároku i případnou výši náhrady za omezení vlastnického práva.
Odvolací soud uvedl, že vzhledem k době trvání omezení „na významu pozbyly i žalovaným poukazované okolnosti nabytí pozemku žalobci koupí v roce 2013“. Tím chtěl patrně říci, že i když žalobci koupili pozemek s uvedeným omezením, doba a intenzita omezení činí tuto skutečnost irelevantní. Takový závěr je však předčasný; je totiž třeba vzít do úvahy nejen to, že žalobci o omezení již při koupi věděli, ale zvážit i to, zda se tato okolnost promítla do kupní ceny a pokud se snad nepromítla, důvody, jež k tomu vedly.
Ústavní soud v již citovaném nálezu ze dne 19. 12. 2017, sp. zn. III. ÚS 950/17, spojil při rozhodování o náhradě za omezení vlastnického práva zřízením územní rezervy přímou aplikaci čl. 11 odst. 4 Listiny s přiměřeným užitím §102 StavZ; toto ustanovení pak obsahuje i hlediska k určení výše náhrady. Protože odvolací soud při zvažování výše náhrady §102 StavZ zcela pominul, spočívá jeho rozhodnutí na nesprávném právním posouzení věci (§241a odst. 1 o. s. ř.).
Již jen na okraj se uvádí, že napadené rozhodnutí poskytuje žalobcům náhradu ve výši, jakou by mohli dosáhnout pronájmem (dosud neexistující) budovy na pozemku, aniž by soud zvážil, že k dosažení takového výnosu by žalobci museli vynaložit náklady, a to jednak k dosažení potřebných veřejnoprávních povolení ke zřízení a provozu stavby, jednak náklady na zhotovení stavby, případně by museli plnit povinnosti pronajímatele; náhrada se tak podle tohoto rozhodnutí poskytuje ve výši převyšující potenciální čistý zisk, který mohli žalobci pronájmem získat.
Z uvedeného je zřejmé, že dovolání je důvodné. Proto nezbylo, než rozhodnutí odvolacího soudu zrušit; vzhledem k tomu, že důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího soudu, platí i pro rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud i toto rozhodnutí a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§243e odst. 2 o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 19. 1. 2022
JUDr. Jiří Spáčil, CSc.
předseda senátu