ECLI:CZ:NS:2022:22.CDO.995.2020.1
sp. zn. 22 Cdo 995/2020-451
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Michala Králíka, Ph.D., a soudců Mgr. Davida Havlíka a JUDr. Jiřího Spáčila, CSc., ve věci žalobkyně WIND TECHNOLOGY, a. s. , se sídlem v Kamenickém Šenově, Tyršova 593, IČO: 25468375, zastoupené JUDr. Janem Sukem, advokátem se sídlem v Praze 2, Na Slupi 134/15, proti žalované České republice – Ministerstvu životního prostředí , se sídlem v Praze 10, Vršovická 1442/65, IČO: 00164801, za niž jedná Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem v Praze 2, Rašínovo nábřeží 390/42, IČO: 69797111, o 265 316 000 Kč s příslušenstvím, vedené Obvodním soudem pro Prahu 10 pod sp. zn. 59 C 131/2011, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. září 2019, č. j. 72 Co 172/2019-417, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. září 2019, č. j. 72 Co 172/2019-417, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Obvodní soud pro Prahu 10 (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 24. 10. 2018, č. j. 59 C 131/2011-335, zamítl žalobu, kterou se žalobkyně domáhala, aby žalovaná byla povinna zaplatit žalobkyni 265 316 000 Kč spolu s úrokem z prodlení ve výši 7,75 % ročně z částky 101 225 000 Kč od 19. 5. 2011 do zaplacení, úrokem z prodlení ve výši 8,05 % ročně z částky 78 852 000 Kč od 14. 8. 2015 do zaplacení, úrokem z prodlení ve výši 8,05 % ročně z částky 26 820 000 Kč od 11. 5. 2016 do zaplacení, úrokem z prodlení ve výši 8,05 % ročně z částky 58 419 000 Kč od 17. 1. 2018 do zaplacení (výrok I). Dále rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok II).
Žalobkyně se v řízení domáhala výše uvedené částky s příslušenstvím z titulu náhrady za nucené omezení jejího vlastnického práva, které je na základě rozhodnutí správního orgánu povinna v zájmu ochrany přírody strpět. Účelem požadované náhrady je kompenzovat „ztrátu šance“ uskutečnit podnikatelský záměr vystavět a provozovat dvě větrné elektrárny (dále jen „VTE“).
Soud prvního stupně považoval za prokázané, že obecně závaznou vyhláškou obce Petrovice číslo 2/2005 ze dne 19. 12. 2005, která „nabyla právní moci“ dne 18. 1. 2006, byla vyhlášena závazná část změny č. 5 územního plánu sídelního útvaru Petrovice, přičemž jejím účelem bylo stanovení závazné regulativy pro funkční uspořádání území pro výstavbu VTE v prostoru katastrálního území Větrov. Krajský úřad Ústeckého kraje dospěl v rámci zjišťovacího řízení k závěru, že změnu územního plánu není nutné posoudit z hlediska vlivů na životní prostředí (SEA), neboť by takové posouzení v daném případě pouze kopírovalo proces EIA, a že akce „výstavba dvou VTE v lokalitě Větrov“ nebude mít samostatně ani ve spojení s jinými významný vliv na území evropsky významných ptačích lokalit nebo ptačích oblastí. Územním rozhodnutím obecního úřadu Libouchec ze dne 25. 9. 2006 bylo rozhodnuto o umístění dočasné stavby dvou kusů VTE na pozemku p. č. 600 v katastrálním území Větrov u Krásného lesa včetně přípojky vysokého napětí, a to na dobu 20 let od nabytí právní moci stavebního povolení. V rámci stavebního řízení dospěl stavební úřad k závěru, že Správa CHKO Labské pískovce není dotčeným orgánem, a dne 22. 2. 2007 vydal stavební povolení na dočasnou stavbu – výstavbu dvou VTE na předmětném pozemku, jež nabylo právní moci dne 2. 3. 2007.
Následně Česká inspekce životního prostředí rozhodnutím ze dne 7. 6. 2007, resp. novým rozhodnutím ze dne 27. 8. 2010, zakázala žalobkyni veškerou stavební činnost podle stavebního povolení, a to až do doby pravomocného rozhodnutí příslušného orgánu ochrany přírody o udělení výjimky podle §50 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, a to konkrétně na vyskytující se zvláště chráněný druh tetřívka obecného, který je zařazen mezi silně ohrožené zvláště chráněné druhy živočichů. Správa CHKO Labské pískovce rozhodnutím Agentury ochrany přírody a krajiny ze dne 1. 11. 2007 požadovanou výjimku nepovolila.
Po právní stránce soud prvního stupně věc posoudil jako uplatněný nárok žalobkyně na náhradu za omezení jejího vlastnického práva, neboť Česká inspekce životního prostředí zakázala žalobkyni veškerou stavební činnost do doby pravomocného rozhodnutí o udělení výjimky na tetřívka obecného. Území, na němž měly být vybudovány dvě VTE, zhodnotil jako území, ve kterém již byla před vydáním stavebního povolení nařízením vlády vymezena ptačí oblast, jejímž cílem je ochrana významné lokality, resp. ochrana tetřívka obecného a jeho biotop. Omezení stavebních činností v takové významné lokalitě na základě zákona podle soudu prvního stupně nevykazuje znaky omezení ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), ale představuje přípustnou korekci výkonu vlastnického práva. V kontextu čl. 11 odst. 3 Listiny uzavřel, že se v daném případě nejedná o individuální omezení, které by zasáhlo do vlastnického práva takovou měrou, že by jí vznikl nárok na náhradu, ale že jde s ohledem na právem chráněný zájem o zásah přípustný.
K odvolání žalobkyně Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) rozsudkem ze dne 18. 9. 2019, č. j. 72 Co 172/2019-417, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení (výrok II).
Vycházeje ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního stupně, posoudil odvolací soud věc po právní stránce tak, že žalobkyně se žalobou ve své podstatě domáhá náhrady za omezení vlastnického práva, neboť na základě rozhodnutí státního orgánu byl zmařen její podnikatelský záměr. Dále uvádí, že „podle závěrů vyjádřených v nálezu Ústavního soudu II. ÚS 142/02, ze dne 28. 5. 2002, ve kterém byla řešena obdobná otázka náhrady škody způsobené rozhodnutím České inspekce životního prostředí podle ust. §66 zák. č. 114/1992 Sb., se v dané věci nejedná o omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny, ale o omezení práva podnikat ve smyslu čl. 26 odst. 1, 2 Listiny.“ S odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 9. 7. 2009, sp. zn. II. ÚS 1774/08, dále dovozuje, že takové omezení nevylučuje odpovědnost státu za újmu, která takovýmto omezením vznikla. Odvolací soud se dále zabýval odpovědností státu za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Uzavřel, že k zásahu do procesu, jehož výsledkem mělo být vybudování dvou VTE, které měly pro žalobkyni vytvářet zisk, došlo ve velmi rané fázi, přičemž nelze s jistotou shledat, že nebýt tohoto zásahu k dosažení předpokládaného zisku by skutečně došlo. V daném případě podle odvolacího soudu žalobkyně neměla zajištěny předpoklady pro tzv. pravidelný běh věcí.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání, jehož přípustnost dovozuje z §237 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s. ř.“). Napadený rozsudek podle žalobkyně spočívá na řešení právních otázek, které odvolací soud posoudil nesprávně. Odvolací soud měl v rozporu s judikaturou Ústavního soudu (stanoviskem pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09, nálezem pléna Pl. ÚS 41/97 a Pl. ÚS 08/08) vyřešit otázku, zda následný faktický zákaz činnosti povolené pravomocným stavebním povolením, a to na základě pravomocných rozhodnutí orgánu ochrany přírody, představuje nucené omezení vlastnického práva žalobkyně ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny, za které přísluší náhrada. Odvolací soud měl nesprávně v přímém rozporu s tvrzeními žalobkyně, obsahem soudního spisu i judikaturou Ústavního soudu (např. nálezem II. ÚS 2635/15-2) posoudit žalobou uplatněný nárok jako nárok na náhradu škody v podobě ušlého zisku, aby následně z ryze formálních důvodů vyloučil nárok žalobkyně na jakoukoli kompenzaci. Kdyby dovolací soud shledal právní posouzení věci v napadeném rozsudku jako správné, žalobkyně považuje napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné, neboť z odůvodnění není zřejmé, zda odvolací soud považoval za příčinu vzniku škody žalobkyně nesprávný úřední postup či nezákonné rozhodnutí, a ani jaké konkrétní rozhodnutí považoval za zákonné, případně jaký konkrétní postup orgánu veřejné moci za nesprávný. Zásah do ústavně chráněného vlastnického práva žalobkyně shledává kromě narušení jejího legitimního očekávání, že může svůj podnikatelský záměr realizovat, i ve znehodnocení samotných pozemků v jejím vlastnictví. Tvrdí, že jsou splněny veškeré podmínky kvalifikovaného omezení vlastnického práva vymezené stanoviskem pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09, za které přísluší náhrada podle čl. 11 odst. 4 Listiny. Odkazuje na podústavní právní předpisy, které pro případ obdobných či méně závažných zásahů do vlastnického práva upravují právo na náhradu újmy za nucené omezení vlastnického práva (§58 zákona č. 114/1992 Sb., §102 zákona č. 183/2006 Sb.). Žalobkyně dále odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1774/08 a tvrdí, že ve skutkově obdobném případě Ústavní soud nepřímo připustil i jiné právní posouzení věci, jako právě omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny. Navrhuje, aby dovolací soud zrušil rozsudek odvolacího soudu i rozsudek soudu prvního stupně a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalovaná se k dovolání nevyjádřila.
Nejvyšší soud po zjištění, že dovolání je přípustné podle §237 o. s. ř., že je uplatněn dovolací důvod uvedený v §241a odst. 1 o. s. ř. a že jsou splněny i další náležitosti dovolání a podmínky dovolacího řízení (zejména podle §240 odst. 1 a §241 o. s. ř.), napadené rozhodnutí přezkoumal a zjistil, že dovolání je důvodné.
Přípustnost dovolání a zároveň i jeho důvodnost je založena tím, že napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe Ústavního soudu. Touto otázkou je, zda následný faktický zákaz činnosti povolené pravomocným stavebním povolením, a to na základě pravomocných rozhodnutí orgánu ochrany přírody, představuje nucené omezení vlastnického práva žalobkyně ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny, za které přísluší náhrada.
Podle §66 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném do 31. 12. 2012 (dále jen „zákon o ochraně přírody“), orgán ochrany přírody je oprávněn stanovit fyzickým a právnickým osobám podmínky pro výkon činnosti, která by mohla způsobit nedovolenou změnu obecně nebo zvláště chráněných částí přírody, popřípadě takovou činnost zakázat.
Podle §68 odst. 3, 4 zákona o ochraně přírody jsou orgány ochrany přírody oprávněny provádět samy či prostřednictvím jiného zásahy ke zlepšení přírodního a krajinného prostředí podle odstavce 1, neučiní-li tak k výzvě orgánu ochrany přírody vlastník či nájemce pozemku sám, zejména pokud jde o ochranu zvláště chráněných částí přírody a významných krajinných prvků. Vlastníci a nájemci dotčených pozemků jsou povinni strpět provádění zásahů podle odstavce 3 a umožnit osobám, které je zajišťují, vstup na pozemky. Orgán ochrany přírody je povinen předem vyrozumět vlastníky či nájemce o rozsahu a době zásahu. Za případné škody vzniklé vlastníkům či nájemcům pozemků v souvislosti s těmito zásahy odpovídá orgán ochrany přírody, který zásahy nařídil. Tím není dotčena odpovědnost osob provádějících tyto zásahy.
Plénum Ústavního soudu se v nálezu ze dne 8. 7. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 8/08 (dostupném na http://nalus.usoud.cz ), zabývalo otázkou, zda postupem podle §68 odst. 3, 4 zákona č. 114/1992 Sb. dochází k realizaci nuceného omezení vlastnického práva bez současného přiznání nároku na poskytnutí odpovídající náhrady. S odkazem na čl. 11 odst. 4 Listiny uvádí, že pokud „dojde ke skutečnému (faktickému) omezení vlastnického práva, vlastník má základní právo na náhradu za něj, což se plně vztahuje i na případ posuzované věci. Smyslem čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod totiž je, že pokud je omezeno vlastnické právo v zájmu veřejném, v zájmu společnosti (tedy nikoli výlučně v zájmu vlastníka), je rozumné a spravedlivé, aby omezení vlastnického práva bylo vlastníkovi vykompenzováno tím subjektem, v jehož prospěch je k danému omezení přistoupeno, tj. společností (prostřednictvím státu). Nelze spravedlivě požadovat, aby ‚náklady‘ společnosti nesl jen vlastník, jehož právní (vlastnická) sféra je omezována… Dle Ústavního soudu je tedy nutno ústavně konformně, tj. v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a v souladu s předchozí nálezovou judikaturou, interpretovat §68 odst. 4 větu třetí zákona o ochraně přírody a krajiny tak, že je jím kromě práva na náhradu škody konkretizováno ústavní právo vlastníka na náhradu za omezení jeho vlastnického práva“.
Odvolací soud se nárokem žalobkyně na náhradu újmy za nucené omezení vlastnického práva vypořádal toliko s odkazem na usnesení (odvolacím soudem nesprávně označené jako nález) Ústavního soudu ze dne 28. 5. 2002, sp. zn. II. ÚS 142/02 (dostupné na http://nalus.usoud.cz ). Bez dalšího uzavřel, že se v projednávané věci nejedná o omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny, ale o omezení práva podnikat podle čl. 26 odst. 1, 2 Listiny, přičemž takové omezení podle odvolacího soudu nevylučuje odpovědnost státu za újmu, která takovýmto omezením vznikla.
S tímto právním posouzením se dovolací soud neztotožnil.
Předně usnesením Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 142/02 nebyla řešena obdobná otázka náhrady škody způsobené rozhodnutím České inspekce životního prostředí podle §66 zákona o ochraně přírody, jak se odvolací soud domnívá, nýbrž stěžovatel se domáhal zrušení rozhodnutí Ministerstva životního prostředí, jímž bylo změněno rozhodnutí České inspekce životního prostředí tak, že se stěžovateli zakazuje pokračovat ve výstavbě energetického vodního díla, a to s účinností do vydání výjimek podle §56 zákona o ochraně přírody. Stěžovatel se tedy domáhal nejprve ve správním soudnictví a následně v řízení u Ústavního soudu ochrany svého veřejného subjektivního práva, nikoli náhrady škody.
Dále z předmětného usnesení Ústavního soudu nevyplývá závěr, jenž odvolací soud pro projednávanou věc dovozuje, a totiž že se nejedná o omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny, ale o omezení práva podnikat podle čl. 26 odst. 1, 2 Listiny. Ústavní soud se v odůvodnění usnesení zabýval zcela jinou problematikou, a to správností správního aktu a nicotností správního aktu. Závěrem pak konstatoval, že „z pozice ústavnosti však nelze problém vyjádřený v ústavní stížnosti chápat tím způsobem, že proti sobě stojí zájem a právo jednotlivce na realizaci jeho podnikatelského záměru a veřejný zájem (neomezený hranicemi České republiky) na ochraně obecně nebo zvláště chráněných částí přírody, ale tak, že ve smyslu čl. 26 odst. 1, odst. 2 Listiny může být právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost omezeno podmínkami, omezeními, která stanoví zákon.“ Z uvedeného vyplývá, že Ústavní soud se vůbec nezabýval otázkou náhrady za nucené omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny.
Naopak, jak správně uvedla dovolatelka, se otázkou náhrady za nucené omezení vlastnického práva ze strany orgánu ochrany přírody podle čl. 11 odst. 4 Listiny zabývalo, ač ve vztahu k §68 zákona o ochraně přírody, plénum Ústavního soudu v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/08. Z tohoto rozhodnutí vyplývá závěr, podle kterého, pokud ze strany orgánu ochrany přírody v zájmu společnosti dojde ke skutečnému (faktickému) omezení vlastnického práva, má vlastník právo na náhradu za něj.
Odvolací soud se však v projednávané věci vůbec nezabýval tím, zda ke skutečnému omezení vlastnického práva žalobkyně rozhodnutím orgánu ochrany přírody podle §66 zákona o ochraně přírody došlo. S nárokem žalobkyně se vypořádal pouze s odkazem na nepřiléhavé rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 142/02. Z tohoto rozhodnutí přitom nevyplývají závěry, které odvolací soud pro danou věc dovozuje.
Jestliže pak nedůvodnost nároku žalobkyně založil pouze na základě odkazu na rozhodnutí Ústavního soudu ve věci sp. zn. II. ÚS 142/02, je právní posouzení věci odvolacím soudem nesprávné, neboť odvolací soud na zjištěný skutkový stav neaplikoval ustanovení právního předpisu, které na něj dopadá, a věc tak neúplně právně posoudil.
V následujícím řízení je na odvolacím soudu, aby posoudil, zda skutečně bylo omezeno vlastnické právo žalobkyně ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny způsobem zakládajícím právo na náhradu za omezení vlastnického práva.
Pro úplnost pak dovolací soud dodává odvolací soudu, a to aniž by v daném směru předjímal jakékoliv závěry, aby rovněž posoudil, zda je v projednávané věci na místě aplikovat §58 zákona o ochraně přírody, a to i s ohledem na komentářovou literaturu (viz HANÁK, Jakub. §58 [Náhrada za ztížení zemědělského nebo lesního hospodaření]. In: VOMÁČKA, Vojtěch a kol. Zákon o ochraně přírody a krajiny. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2017, marg. č. 20).
Vzhledem k tomu, že je dovolání důvodné, pokud jde o otázku týkající se posouzení nároku žalobkyně jako nároku za nuceného omezení jejího vlastnického práva ze strany orgánu ochrany přírody, dalšími v dovolání tvrzenými námitkami se dovolací soud, vzhledem ke zrušení napadeného rozhodnutí odvolacího soudu, pro nadbytečnost nezabýval. Odvolací soud se totiž podrobně a věcně zabýval nárokem žalobkyně z pohledu vzniklé škody (ušlého zisku) a režimu zákona č. 82/1998 Sb. Jak však uvádí v dovolání sama dovolatelka, takového nároku se v řízení nedomáhala a pouze za pomoci metodiky výpočtu ušlého zisku vyčíslila svou představu o náhradě za omezení jejího vlastnického práva.
Jelikož rozsudek odvolacího soudu ve smyslu §241a odst. 1 o. s. ř. spočívá na nesprávném právním posouzení věci, dovolací soud podle §243e odst. 1 o. s. ř. napadený rozsudek zrušil a věc mu vrátil podle §243e odst. 2 věty první o. s. ř. k dalšímu řízení.
Odvolací soud je vysloveným právním názorem dovolacího soudu vázán (§243g odst. 1 věta první, část věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř.).
O náhradě nákladů řízení včetně nákladů dovolacího řízení rozhodne soud v novém rozhodnutí o věci (§243g odst. 1 in fine o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 18. 1. 2022
Mgr. Michal Králík, Ph.D.
předseda senátu