ECLI:CZ:NS:2022:23.CDO.1180.2021.1
sp. zn. 23 Cdo 1180/2021-577
USNESENÍ
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Horáka, Ph.D., a soudců JUDr. Pavla Tůmy, Ph.D., a JUDr. Bohumila Dvořáka, Ph.D., ve věci žalobkyň a) RegioJet a.s. , se sídlem v Brně, náměstí Svobody 86/17, identifikační číslo osoby 28333187, b) STUDENT AGENCY k.s. , se sídlem v Brně, náměstí Svobody 86/17, identifikační číslo osoby 25317075, zastoupených JUDr. Ondřejem Doležalem, advokátem se sídlem v Brně, Koliště 1912/13, proti žalovaným 1) České dráhy, a.s. , se sídlem v Praze 1, nábřeží L. Svobody 1222/12, identifikační číslo osoby 70994226, zastoupené JUDr. Karlem Muzikářem, advokátem se sídlem v Praze 1, Křižovnické náměstí 193/2, 2) Správa železnic, státní organizace , se sídlem v Praze 1, Dlážděná 1003/7, identifikační číslo osoby 70994234, 3) Česká republika – Ministerstvo dopravy , se sídlem v Praze 1, nábřeží L. Svobody 1222/12, o vrácení protiprávní veřejné podpory a ochraně proti nekalé soutěži, vedené u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 1 Cm 6/2015, o dovolání žalobkyň proti rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 23. 9. 2020, č. j. 3 Cmo 10/2019-463, ve znění opravného usnesení ze dne 3. 12. 2020, č. j. 3 Cmo 107/2019-501, a o dovolání žalované 1) proti tomuto opravnému usnesení, takto:
I. Řízení o dovoláních se přerušuje na dobu do rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie o odpovědi na předběžnou otázku uvedenou pod bodem II. výroku.
II. Nejvyšší soud žádá Soudní dvůr Evropské unie na základě článku 267 Smlouvy o fungování Evropské unie o odpověď na následující předběžnou otázku:
Je třeba ustanovení čl. 108 odst. 3 poslední věty Smlouvy o fungování Evropské unie vykládat tak, že vnitrostátní soud je povinen v řízení zahájeném na návrh třetí osoby (soutěžitele) uložit příjemci navrácení podpory poskytnuté v rozporu s tímto ustanovením, ačkoli (ke dni rozhodování soudu) uplynula promlčecí lhůta pravomocí Komise podle čl. 17 odst. 1 nařízení Rady (EU) 2015/1589 ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 Smlouvy o fungování Evropské unie, v důsledku čehož se poskytnutá podpora považuje podle čl. 1 písm. b) bod iv) a čl. 17 odst. 3 tohoto nařízení za existující podporu?
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a dosavadní řízení před českými soudy
1. V projednávané věci jde (mimo jiné) o spor o navrácení peněžitého plnění, které dle žalobkyň představuje protiprávní veřejnou podporu poskytnutou žalované 1) ze strany žalované 2) za spolupůsobení žalované 3).
2. Žalobkyně jako soutěžitelky žalované 1) tvrdí, že zaplacením kupní ceny podle smlouvy o prodeji části podniku uzavřené dne 26. 6. 2008 mezi žalovanou 1) jako prodávající a žalovanou 2) jako kupující došlo k poskytnutí protiprávní veřejné podpory žalované 1), neboť sjednaná kupní cena byla jednak nadhodnocena, a to právě o žalovanou částku, jednak byl zaplacením kupní ceny z veřejných prostředků zpeněžen žalovanou 1) tentýž majetek, který žalovaná 1) původně nabyla vkladem od státu za účelem provozování železniční dráhy ve veřejném zájmu.
3. Soud prvního stupně (Městský soud v Praze) rozsudkem ze dne 6. 2. 2019, č. j. 1 Cm 6/2015-387, žalobu zamítl. K odvolání žalobkyň odvolací soud (Vrchní soud v Praze) rozsudkem ze dne 23. 9. 2020, č. j. 3 Cmo 10/2019-463, rozsudek soudu prvního stupně ve věci samé potvrdil.
4. Odvolací soud odůvodnil své rozhodnutí tím, že Komise ve věci poskytnutí této tvrzené protiprávní podpory žádné šetření neprováděla a došlo tak k uplynutí promlčecí lhůty podle čl. 17 odst. 1 nařízení Rady (EU) 2015/1589. Dle odvolacího soudu je tudíž nutno zaplacení předmětné kupní ceny, i kdyby se jednalo o veřejnou podporu, považovat za existující veřejnou podporu, a soud tudíž nemůže podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie nařídit její vrácení.
5. Rozsudek odvolacího soudu napadly žalobkyně dovoláním a uplatňují dovolací důvod nesprávného právního posouzení věci.
6. Dovolací soud v řízení o dovolání shledal, že jeho rozhodnutí o věci je závislé na vyřešení otázky, zda uplynutí promlčecí lhůty pravomocí Komise ve věci navrácení podpory brání vnitrostátnímu soudu uložit na základě přímého použití čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie povinnost příjemci navrátit podporu, jejíž poskytnutí nebylo Komisi podle tohoto článku oznámeno.
II.
Použitelné vnitrostátní právo
7. Rozhodnutí o věci je založeno na aplikaci přímo použitelných ustanovení unijního práva. Předpisy vnitrostátního práva se nepoužijí.
III.
Použitelné právo Evropské unie
8. Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.
9. Podle čl. 108 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie Komise ve spolupráci s členskými státy zkoumá průběžně režimy podpor existující v těchto státech. Navrhuje jim vhodná opatření, která vyžaduje postupný rozvoj nebo fungování vnitřního trhu.
10. Podle čl. 108 odst. 2 věty první Smlouvy o fungování Evropské unie zjistí-li Komise poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek, že podpora poskytovaná některým státem nebo ze státních prostředků není slučitelná s vnitřním trhem podle článku 107 nebo že je zneužívána, rozhodne, že dotyčný stát ve lhůtě stanovené Komisí takovou podporu zruší nebo upraví.
11. Podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie Komise musí být včas informována o záměrech poskytnout nebo upravit podpory, aby mohla podat svá vyjádření. Má-li za to, že takový záměr není s ohledem na článek 107 slučitelný s vnitřním trhem, zahájí neprodleně řízení podle odstavce 2. Dotyčný členský stát neprovede zamýšlená opatření, dokud Komise v tomto řízení nepřijme konečné rozhodnutí.
12. Podle čl. 1 písm. b) bod iv) nařízení Rady (EU) 2015/1589 pro účely tohoto nařízení se „existující podporou“ rozumí podpora, která se považuje za existující podporu podle článku 17 tohoto nařízení.
13. Podle čl. 1 písm. c) nařízení Rady (EU) 2015/1589 pro účely tohoto nařízení se rozumí „novou podporou“ každá podpora, což znamená režimy podpory a jednotlivou podporu, která není existující podporou, včetně změn existující podpory.
14. Podle čl. 1 písm. f) nařízení Rady (EU) 2015/1589 pro účely tohoto nařízení se rozumí „protiprávní podporou“ nová podpora uskutečňovaná v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie.
15. Podle čl. 17 odst. 1 a 3 nařízení Rady (EU) 2015/1589 pravomoci Komise ve věci navrácení podpory podléhají promlčecí lhůtě deseti let (odst. 1). Jakákoliv podpora, jejíž promlčecí lhůta uplynula, je považována za existující podporu (odst. 3).
IV.
Odůvodnění:předložené otázky
16. Jeví se vhodné předeslat, že předkládaná otázka se týká výlučně povinnosti příjemce navrátit podporu jako takovou (tedy nikoli jiných případných nároků vyplývajících z protiprávního poskytnutí podpory podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie, včetně kupříkladu úroků z předčasně poskytnuté podpory či náhrady škody).
17. Rovněž se jeví vhodné předeslat, že v projednávané věci není řešena otázka, v jaké lhůtě se v řízení před vnitrostátním soudem promlčuje (jinak důvodné) právo na vrácení protiprávně poskytnuté podpory na základě přímého účinku čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie, nýbrž otázka, zda příjemce má povinnost vrátit i takovou podporu, která se podle čl. 1 písm. b) bod iv) ve spojení čl. 17 odst. 3 nařízení Rady (EU) 2015/1589 v důsledku uplynutí lhůty zde stanovené považuje za podporu existující, tedy za podporu, na níž se (přinejmenším dle samotné dikce těchto ustanovení) nevztahuje (přinejmenším do budoucna) čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie.
18. Z uvedených ustanovení unijního práva nevyplývá odpověď, jež by neponechávala prostor pro jakékoli rozumné pochybnosti, na otázku, jaký vliv má promlčení pravomocí Komise ve věci navrácení podpory podle čl. 17 odst. 1 nařízení Rady (EU) 2015/1589 na povinnost příjemce navrátit podporu poskytnutou v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie, jež (by jinak) na základě přímého použití tohoto ustanovení příjemci vznikla, resp. zda je vnitrostátní soud splnění této povinnosti povinen uložit [srov. odst. 25 odůvodnění nařízení Rady (EU) 2015/1589, srov. též např. rozsudky Soudního dvora ze dne 11. 7. 1996, ve věci Syndicat français de l'Express international (SFEI) a další proti La Poste a dalším, C-39/94, a ze dne 8. 12. 2011, ve věci Residex Capital IV CV proti Gemeente Rotterdam, C-275/10].
19. Odst. 26 odůvodnění nařízení Rady (EU) 2015/1589 sice uvádí, že z důvodů právní jistoty je vhodné stanovit promlčecí lhůtu 10 let pro případ protiprávní podpory, po jejímž uplynutí nebude možné navrácení podpory nařídit. Není však zřejmé, zda se toto omezení a jeho důsledky vztahují pouze na případné rozhodování Komise (podle čl. 16 tohoto nařízení) nebo zda se některé účinky tohoto ustanovení mohou projevit (též) při rozhodování vnitrostátního soudu na základě přímého použití čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie.
20. Rovněž v Oznámení Komise o prosazování pravidel státní podpory vnitrostátními soudy (2021/C 305/01) se na jednu stranu uvádí, že nařízení Rady (EU) 2015/1589 neobsahuje žádná ustanovení týkající se pravomocí a povinností vnitrostátních soudů (odst. 70), na druhou stranu Oznámení zdůrazňuje, že při provádění pravidel státní podpory je úlohou vnitrostátních soudů posouzení, zda opatření podpory představuje existující podporu, a v takovém případě nemůže porušení čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie napravit vnitrostátní soud (odst. 69).
21. Dotčená ustanovení unijního práva proto dle názoru předkládajícího soudu neposkytují jednoznačnou odpověď na řešenou otázku (resp. nepředstavují acte clair ).
22. Soudní dvůr se k problematice a důsledkům uplynutí promlčení lhůty pravomocí Komise ve věci navrácení podpory podle čl. 17 odst. 1 nařízení Rady (EU) 2015/1589 [resp. dříve podle čl. 15 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES] několikrát ve svých rozhodnutích vyjádřil. Stalo se tak nicméně v souvislosti s odlišnými skutkovými okolnostmi či při posouzení odlišných nároků, než je tomu v projednávané věci.
23. Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 5. 10. 2006, ve věci Transalpine Ölleitung in Österreich GmbH a další proti Finanzlandesdirektion für Tirol a dalším, C-368/04, formuloval obecné východisko, podle kterého nařízení kodifikuje a posiluje praxi Komise v oblasti posuzování státních podpor a neobsahuje žádná ustanovení týkající se pravomocí a povinností vnitrostátních soudů, které se nadále řídí ustanoveními Smlouvy, tak jak jsou vykládána Soudním dvorem.
24. Následně pak v rozsudku ze dne 16. 4. 2015, ve věci Trapeza Eurobank Ergasias AE proti Agrotiki Trapeza tis Ellados AE (ATE), C-690/13, Soudní dvůr upřesnil, že podle čl. 1 písm. b) nařízení č. 659/1999 může být podpora kvalifikována jako existující v případě, že byla poskytnuta po vstupu Smlouvy v platnost v příslušném členském státě, avšak desetiletá promlčecí lhůta stanovená v čl. 15 odst. 3 uvedeného nařízení uplynula, a tudíž v případě poskytnutí této podpory není členský stát povinen dodržet postup předběžné kontroly upravený v čl. 88 odst. 3 Smlouvy o založení Evropského společenství. Dovodil tak v souvislosti s posuzováním podpory v podobě výsady udělené veřejně prospěšné bance spočívající v možnosti jednostranného zřízení zástavního práva na základě vnitrostátního právního předpisu z roku 1929, resp. při posouzení otázky použití či nepoužití dotčeného ustanovení vnitrostátního práva. Tedy nikoli ve vztahu k povinnosti vnitrostátního soudu uložit příjemci na základě žaloby jeho soutěžitele navrácení podpory poskytnuté v peněžní formě (resp. zaplacení poskytnutého peněžitého plnění zpět k rukám poskytovatele).
25. Soud prvního stupně Evropských společenství v rozsudku ze dne 30. 4. 2002, ve spojených věcech Government of Gibraltar proti Komisi Evropských společenství, T-195/01 a T-207/01, uvedl, že promlčecí lhůta podle čl. 15 nařízení č. 659/1999 nevyjadřuje v žádném případě obecný princip, podle kterého by se nová podpora přeměnila v existující podporu, pouze vylučuje navrácení podpory poskytnuté více než 10 let před prvním zásahem Evropské komise.
26. Ani v tomto případě však nebyl uvedený závěr učiněn v souvislosti s posouzením povinnosti vnitrostátního soudu uložit příjemci navrácení poskytnuté peněžní podpory na základě přímého použití čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie (resp. čl. 88 odst. 3 Smlouvy o založení Evropského společenství), nýbrž v rámci přezkumu rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení na základě čl. 88 odst. 2 Smlouvy o založení Evropského společenství a nařízení č. 659/1999.
27. Soudní dvůr se vyjádřil k povaze lhůty podle čl. 17 odst. 1 nařízení Rady (EU) 2015/1589 [resp. podle čl. 15 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 659/1999] rovněž ve svých rozsudcích ze dne 5. 3. 2019 ve věci Eesti Pagar AS proti Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus a Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, C-349/17, a ze dne 30. 4. 2020 ve věci Nelson Antunes da Cunha, Lda proti Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP), C-627/18. Dovodil, že promlčecí lhůta stanovená v tomto ustanovení se vztahuje pouze na pravomoci Komise ve věci navrácení podpory, a nelze ji proto uplatnit na řízení o navrácení protiprávní podpory příslušnými vnitrostátními orgány.
28. V těchto rozsudcích nicméně Soudní dvůr posuzoval otázku významu promlčecí lhůty stanovené v uvedeném ustanovení z hlediska možnosti promlčení (jinak případně důvodných) nároků uplatněných v řízení před vnitrostátním soudem podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie [resp. v návaznosti na rozhodnutí Komise podle čl. 16 nařízení Rady (EU) 2015/1589]. V projednávané věci nicméně rozhodnutí předkládajícího soudu nezávisí na posouzení opodstatněnosti námitky promlčení vznesené žalovanou 1) jako příjemkyní podpory vůči (jinak případně důvodným) nárokům vyplývajícím z čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie, nýbrž na zodpovězení otázky, zda má žalovaná 1) jako příjemkyně podpory povinnost navrátit i takovou neoznámenou podporu, jež se v důsledku objektivního uplynutí lhůty podle čl. 17 odst. 1 nařízení Rady (EU) 2015/1589 považuje (nadále) za podporu existující (byť nikoli zpětně oprávněnou).
29. Mimo rámec samotného posouzení důsledků promlčení pravomocí Komise podle čl. 17 odst. 1 nařízení Rady (EU) 2015/1589 se jeví významný též závěr formulovaný Soudním dvorem v jeho rozsudcích ze dne 5. 10. 2006, ve věci Transalpine Ölleitung in Österreich GmbH a další proti Finanzlandesdirektion für Tirol a dalším, C-368/04, a ze dne 12. 2. 2008 ve věci Centre d’exportation du livre français (CELF), Ministre de la Culture et de la Communication proti Société internationale de diffusion et d’édition (SIDE), C-199/06, podle kterého rozhodnutí Evropské komise prohlašující neoznámenou podporu za slučitelnou s vnitřním trhem nemá za následek dodatečné zhojení protiprávnosti aktů, které jsou neplatné z toho důvodu, že byl při jejich přijetí porušen zákaz uvedený v čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Zároveň však Soudní dvůr dovodil, že z tohoto článku nevyplývá povinnost vnitrostátního soudu uložit příjemci vrácení (předčasně) poskytnuté podpory tehdy, pokud Evropská komise již rozhodla o slučitelnosti této podpory. Tím není dotčena povinnost příjemce zaplatit úroky za dobu trvání protiprávního stavu ani nahrazení škod způsobených protiprávní povahou poskytnuté podpory.
30. Obdobně pak Soudní dvůr formuloval v rozsudku ze dne 23. 1. 2019, ve věci Presidenza del Consiglio dei Ministri proti Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA, C-387/17, závěr, podle kterého ani uplynutí promlčecí lhůty stanovené v čl. 15 odst. 1 nařízení č. 659/1999 nemůže vést ke zpětné legalizaci protiprávních podpor jen z toho důvodu, že se stanou existujícími podporami ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu iv) tohoto nařízení, a následně k tomu, že žaloba na náhradu škody podaná jednotlivci a konkurenty dotčenými poskytnutím protiprávní podpory proti dotčenému členskému státu bude zbavena jakéhokoli právního základu.
31. Nicméně otázku, jaký vliv má uplynutí uvedené promlčecí lhůty na samotnou povinnost příjemce vrátit podporu poskytnutou (původně) v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie na základě přímého použití tohoto článku, Soudní dvůr ani v těchto rozhodnutích neřešil.
32. Dotčená ustanovení unijního práva při řešení této otázky proto dle názoru předkládajícího soudu nepředstavují acte éclairé .
33. Lze tak shrnout, že podstatou předložené otázky je, zda (samotné) uplynutí promlčecí lhůty pravomocí Komise podle čl. 17 odst. 1 nařízení Rady (EU) 2015/1589 (a to i v průběhu řízení před vnitrostátním soudem), v důsledku čehož se poskytnutá podpora považuje podle čl. 1 písm. b) bod iv) a čl. 17 odst. 3 tohoto nařízení za podporu existující, vylučuje povinnost vnitrostátního soudu uložit příjemci navrácení (neoznámené) podpory na základě přímého použití čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie.
34. Při řešení této otázky se dle názoru předkládajícího soudu jeví především jako přijatelný (byť nikoli bez jakýchkoli rozumných pochybností) závěr, podle kterého nevyplývá-li z přímého použití čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie povinnost vnitrostátního soudu uložit příjemci vrácení předčasně poskytnuté podpory za situace, kdy Komise již rozhodla o slučitelnosti této podpory, tím spíše nemůže soud takovou povinnost na základě uvedeného článku uložit tehdy, pokud Komise v důsledku objektivního uplynutí vlastní promlčecí lhůty již takové rozhodnutí nevydá (resp. vydat nemůže).
V.
Přerušení řízení
35. S ohledem na položení předběžné otázky Nejvyšší soud podle §109 odst. 1 písm. d) o. s. ř. přerušil řízení o dovoláních až do rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie o odpovědi na předběžnou otázku uvedenou pod bodem II. výroku.
Poučení: Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 26. 9. 2022
JUDr. Pavel Horák, Ph.D.
předseda senátu