ECLI:CZ:NS:2022:25.CDO.2700.2020.1
sp. zn. 25 Cdo 2700/2020-203
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Hany Tiché a soudců JUDr. Roberta Waltra a JUDr. Martiny Vršanské v právní věci žalobců: a) J. N. , narozený XY a b) J. N., narozená XY, oba bytem XY, oba zastoupeni Mgr. Janem Horkým, advokátem se sídlem Matějská 2357/22, 160 00 Praha 6, proti žalovanému: město Špindlerův Mlýn , IČO 00278343, se sídlem Svatopetrská 173, 543 51 Špindlerův Mlýn, zastoupený Mgr. Vojtěchem Metelkou, advokátem se sídlem Martinská 608/8, 301 00 Plzeň, o 1 892 500 Kč s příslušenstvím, vedené u Okresního soudu v Trutnově pod sp. zn. 109 C 18/2019, o dovolání žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 23. 6. 2020, č. j. 19 Co 100/2020-165, takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 23. 6. 2020, č. j. 19 Co 100/2020-165, a rozsudek Okresního soudu v Trutnově ze dne 14. 2. 2020, č. j. 109 C 18/2019-99, se zrušují a věc se vrací okresnímu soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
1. Okresní soud v Trutnově rozsudkem ze dne 14. 2. 2020, č. j. 109 C 18/2019-99, rozhodl, že základ žalobního nároku je v celém rozsahu opodstatněný a že o jeho výši a o nákladech řízení bude rozhodnuto konečným rozsudkem. Soud vyšel ze zjištění, že stavební úřad žalovaného přípisem ze dne 31. 7. 2006, č. j. Výst. 1617/2006, informoval žalobce, že na pozemku parc. č. XY, druh pozemku trvalý travní porost, v katastrálním území XY (dále jen „pozemek parc. č. XY“) lze podle tehdy platného územního plánu povolit výstavbu mimo jiné rodinných domů v kombinaci s veřejným ubytováním. Dne 25. 8. 2006 žalobci uzavřeli kupní smlouvu, kterou tento pozemek nabyli do společného jmění manželů za kupní cenu 1 892 500 Kč. Žalobci následně neúspěšně usilovali o vydání rozhodnutí o umístění stavby na tomto pozemku. Dne 15. 11. 2011 schválilo zastupitelstvo města Špindlerův Mlýn opatření obecné povahy – územní plán Špindlerův Mlýn, kterým byl pozemek parc. č. XY zařazen do funkční plochy KO – ostatní krajinná zeleň, a stal se tak pozemkem, který nadále nebyl určen k zastavění. Na základě žalob podaných žalobci bylo Krajským soudem v Hradci Králové rozhodnuto o neplatnosti tohoto územního plánu, a to jednak v části, jíž byl pozemek parc. č. XY zařazen do funkční plochy KO – ostatní krajinná zeleň (rozsudek ze dne 30. 5. 2013, sp. zn. 30 A 130/2012), a jednak v části, jíž byl tento pozemek zařazen do nezastavěného území obce (rozsudek ze dne 28. 4. 2015, sp. zn. 30 A 34/2014), a to s účinky ex nunc. Dne 27. 4. 2016 nabyla účinnosti změna č. 1 územního plánu Špindlerův Mlýn, kterou byl pozemek parc. č. XY vymezen jako pozemek v zastavěném území obce, ostatní sídelní zeleň s podílem vysoké zeleně, a stal se tak pozemkem, na němž nelze umístit stavbu. Vycházeje z takto zjištěného skutkového stavu soud po právní stránce dovodil, že do přijetí územního plánu Špindlerův Mlýn ze dne 15. 11. 2011 byl pozemek parc. č. XY určen k zastavění, přičemž zaujal názor, že tento termín, který není ve stavebním zákoně definován, je nutno vykládat extenzivně. Žalobci byli v dobré víře, že na něm bude možno umístit stavbu, což odráželo i výši kupní ceny. To se změnilo účinností územního plánu ze dne 15. 11. 2011, avšak po určení jeho neplatnosti ve vztahu k pozemku parc. č. XY rozsudky Krajského soudu v Hradci Králové nebylo od té doby upraveno, zda se pozemek parc. č. XY nachází v zastavěném či nezastavěném území obce a nebylo určeno zařazení pozemku do konkrétní funkční plochy [viz §2 odst. 1 písm. g) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění účinném od 1. 1. 2013 (dále jen „stavební zákon“), vyhláška č. 501/2006 Sb.]. Podle soudu se tak neobnovil stav existující do dne 15. 11. 2011 (právní režim tohoto pozemku nebyl upraven), k tíži žalobců však nemůže jít, že kvůli formálním a obsahovým vadám došlo k částečnému zrušení územního plánu právě ve vztahu k pozemku parc. č. XY. To musí jít k tíži žalovaného, který územní plán vydal a nebýt jeho vadného postupu při vydání územního plánu, nenastala by situace, že právní režim pozemku parc. č. XY po vydání zrušujících rozsudků krajského soudu nebyl upraven. Proto soud dovodil, že po zrušení části územního plánu schváleného dne 15. 11. 2011 bylo třeba na tento pozemek znovu pohlížet jako na pozemek určený k zastavění. Až přijetím změny č. 1 územního plánu Špindlerův Mlýn účinné od 27. 4. 2016 došlo ke zrušení určení pozemku parc. č. XY k zastavění ve smyslu §102 odst. 2 stavebního zákona, a to před uplynutím pětileté lhůty stanovené v §102 odst. 3 stavebního zákona. Jsou proto splněny hmotněprávní podmínky nároku na náhradu podle §102 odst. 2 stavebního zákona.
2. K odvolání žalovaného Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 23. 6. 2020, č. j. 19 Co 100/2020-165, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil. Vyšel z jím zjištěného skutkového stavu. I když v důsledku toho, že řízení nebylo podle §119a o. s. ř. koncentrováno, doplnil řízení o důkazy navržené žalovaným, z nichž zjistil, že žalovaný ve svém stanovisku ze dne 31. 7. 2006, č. j. Výst. 1617/2006, žalobce informoval i o stavební uzávěře vyhlášené nařízením č. 1/2004 ze dne 11. 3. 2004, která se týkala i nových staveb ubytovacích zařízení a bytových domů, neshledal žádný důvod ke změně skutkových závěrů. Odvolací soud se ztotožnil i s právními závěry soudu prvního stupně. Vyhlášení stavební uzávěry na území města Špindlerův Mlýn nic nemění na tom, že byl pozemek parc. č. XY určen územním plánem z roku 1994 k zastavění. Odvolací soud zdůraznil, že k definitivní změně charakteru pozemku parc. č. XY na pozemek neurčený k zastavění došlo až přijetím změny územního plánu v roce 2016. Žalovaný se nemůže hájit svým postupem, který byl následně v soudním řízení shledán neplatným a který vedl k částečnému zrušení územního plánu z roku 2011.
3. Rozsudek odvolacího soudu v celém jeho rozsahu napadl žalovaný dovoláním. Jeho přípustnost spatřuje v tom, že napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázek hmotného práva, které v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyly vyřešeny. Jako dovolací důvod dovolatel uvádí nesprávné právní posouzení věci. Namítá, že odvolací soud nesprávně vyložil ustanovení §102 odst. 2 stavebního zákona, a to zejména význam slovního spojení „určení pozemku k zastavění“. Extenzivní výklad použitý soudy dovolatel považuje za neudržitelný a ve svém důsledku popírající právo na samosprávu obcí. Zastavění v daném případě nejprve znemožňovala stavební uzávěra. V zastavitelné ploše nebo v zastavitelném území ho nevymezoval ani předchozí územní plán sídelního útvaru Špindlerův Mlýn a ani územní plán Špindlerův Mlýn. Pozemek parc. č. XY se nestal pozemkem určeným k zastavění ani po částečném zrušení územního plánu správními soudy, neboť po zrušovacích rozhodnutích správních soudů se nevrací řešení stanovené předchozím územním plánem, a dospěl-li soud k jinému závěru, nesprávně věc právně posoudil. Z pozemků se v rámci územního plánu stala v daném případě neregulovaná plocha, tzv. bílé místo, jehož existenci musí pořizovatel územního plánu řešit postupem podle §55 odst. 3 stavebního zákona. Odkazuje na komentářovou literaturu, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008-136, a §6 odst. 3 zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitých věcí. Namítá dále, že odvolací soud rovněž nesprávně posoudil běh pětileté lhůty stanovené v §102 odst. 3 stavebního zákona. K jejímu uplynutí by došlo již v roce 1999, pokud by ale §102 stavebního zákona byl v té době platný a účinný. Upozorňuje i na stanovisko Ústavu územního rozvoje k běhu lhůty zveřejněné na internetu. Dovolatel navrhuje, aby dovolací soud napadený rozsudek společně s rozsudkem soudu prvního stupně zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
4. Žalobci ve svém vyjádření k dovolání uvedli, že výklad učiněný žalovaným nemá oporu v zákoně. Považují za správný extenzivní výklad provedený zejména soudem prvního stupně. Navrhují, aby bylo dovolání žalovaného odmítnuto. Je-li přípustné, aby ho dovolací soud zamítl.
5. Nejvyšší soud posoudil dovolání podle zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění účinném od 1. 1. 2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/2021 Sb.), dále jen „o. s. ř.“, a jako soud dovolací (§10a o. s. ř.) dospěl k závěru, že dovolání bylo podáno včas, osobou oprávněnou – účastníkem řízení (§240 odst. 1 o. s. ř.), zastoupeným advokátem ve smyslu §241 o. s. ř. a je přípustné podle §237 o. s. ř. pro posouzení charakteru pozemku po zrušení části územního plánu v souvislosti s výkladem §102 odst. 2 stavebního zákona, jež dosud nebyla v daných skutkových souvislostech dovolacím soudem vyřešena.
6. Podle §241a odst. 1 o. s. ř. dovolání lze podat pouze z důvodu, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Nesprávné právní posouzení může spočívat v tom, že odvolací soud věc posoudil podle nesprávného právního předpisu nebo že správně použitý právní předpis nesprávně vyložil, případně jej na zjištěný skutkový stav věci nesprávně aplikoval.
7. Podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.
8. Podle §102 odst. 2 stavebního zákona vlastníkovi pozemku, kterému vznikla prokazatelná majetková újma v důsledku zrušení určení pozemku k zastavění na základě změny územního plánu nebo vydáním nového územního plánu, náleží náhrada vynaložených nákladů na přípravu výstavby v obvyklé výši, zejména na koupi pozemku, na projektovou přípravu výstavby nebo v souvislosti se snížením hodnoty pozemku, který slouží k zajištění závazku. Tato náhrada náleží též vlastníkovi pozemku nebo osobě, která byla před změnou nebo zrušením regulačního plánu anebo před změnou nebo zrušením územního rozhodnutí, územního souhlasu nebo veřejnoprávní smlouvy nahrazující územní rozhodnutí podle §94 odst. 3 oprávněna vykonávat práva z nich vyplývající (dále jen „oprávněný“), pokud uvedenou změnou nebo zrušením bylo zrušeno určení k zastavění a vznikla mu prokazatelná majetková újma.
9. Podle §102 odst. 3 stavebního zákona náhrada vlastníkovi nebo oprávněnému nenáleží, jestliže k uvedenému zrušení došlo na základě jeho návrhu nebo po uplynutí 5 let od nabytí účinnosti územního plánu nebo jeho změny, či regulačního plánu nebo jeho změny, která zastavění dotčeného pozemku umožnila. Ustanovení o uplynutí lhůty 5 let se neuplatní, pokud v této lhůtě a) nabylo účinnosti rozhodnutí o umístění stavby nebo územní souhlas pro stavbu, pro kterou bylo zastavění uvedenou územně plánovací dokumentací určeno a toto rozhodnutí nebo souhlas je platné, nebo b) před uplynutím lhůty 5 let byla uzavřena veřejnoprávní smlouva nahrazující územní rozhodnutí a tato veřejnoprávní smlouva je účinná.
10. Odvolací soud své rozhodnutí o tom, že základ nároku na náhradu podle §102 odst. 2 stavebního zákona je dán, postavil mimo jiné na závěru, že žalobci zakoupili pozemek určený k zastavění. V důsledku opatření obecné povahy žalovaného z roku 2011 pozemek tento charakter pozbyl, avšak poté, kdy bylo toto opatření ve vztahu k předmětnému pozemku soudem zrušeno, sice tohoto charakteru znovu nenabyl, avšak přesto lze na něj hledět jako na pozemek určený k zastavění.
11. Výkladem důsledků zrušení opatření obecné povahy (územního plánu) se zabývá komentář dostupný v ASPI (Kühn, T., Kocourek, T. aj.: Soudní řád správní. Komentář , Praha: Wolters Kluwer, 2019, výklad k §101d, bod 28) podle něhož jestliže bylo vydáno zcela nové opatření obecné povahy (např. původní územní plán byl beze zbytku nahrazen územním plánem novým), pak jeho zrušením nemůže dojít k obnovení původního opatření obecné povahy. V případě územního plánu tedy po zrušení územního plánu nebo jeho části dotčené území nevykazuje žádnou územně plánovací regulaci, a správní orgány tudíž rozhodují, jako kdyby obec pro tuto část území územní plán neměla (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2015, sp. zn. 6 As 155/2014, bod 37). Jestliže naopak došlo napadeným opatřením obecné povahy pouze k úpravě, tj. jakési "novelizaci" opatření původního (např. je vydána změna územního plánu), pak toto původní opatření zůstává po zrušení napadené úpravy jako celek v platnosti. Po soudním zrušení změny územního plánu začne tedy znovu platit územní plán ve své původní podobě před provedenou změnou (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2011, sp. zn. 2 Ao 6/2011). Otázku, zda do zastavěného území spadá, bude muset stavební úřad u tohoto konkrétního pozemku řešit individuálně podle §2 odst. 1 písm. d) stavebního zákona a §55 odst. 3 stavebního zákona, který zastupitelstvu obce ukládá v případě zrušení části územního plánu bezodkladně rozhodnout o pořízení nového územního plánu či jeho změně. Z tohoto výkladu vyplývá, že pro posouzení charakteru pozemku po zrušení části územního plánu, který se ho týká, je rozhodný druh opatření obecné povahy, které bylo (i jen částečně) zrušeno. Takové skutkové zjištění však soudy v projednávané věci neučinily (aniž tímto opatřením provedly důkaz, bez bližšího zdůvodnění vycházely z toho, že opatření obecné povahy z roku 2011 bylo novým územním plánem). Nelze tak (prozatím) postavit najisto, zda po právní moci rozsudků Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 30. 5. 2013 a ze dne 28. 4. 2015, jimiž bylo rozhodnuto o neplatnosti opatření obecné povahy ze dne 15. 11. 2011, a to jednak v části, jíž byl pozemek parc. č. XY zařazen do funkční plochy KO – ostatní krajinná zeleň, jednak v části, jíž byl tento pozemek zařazen do nezastavěného území obce, došlo k obnovení stavu podle územního plánu z roku 1994, nebo zda ohledně předmětného pozemku vzniklo tzv. „bílé místo“, které nevykazuje žádnou územně plánovací regulaci. Jak již bylo zmíněno, soudy při právním posouzení vycházely z toho, že opatření obecné povahy žalovaného z roku 2011 bylo novým územním plánem, který předchozí územní plán z roku 1994 zcela nahradil. V souladu s výše uvedeným výkladem uzavřely, že se proto neobnovil charakter pozemku podle územního plánu z roku 1994, avšak dovodily, že vzhledem k okolnostem daného případu lze na předmětný pozemek „pohlížet“ jako na určený k zastavění. Takové řešení však v daném případě občanskoprávnímu soudu nepřísluší. Jedním z předpokladů přiznání náhrady podle §102 odst. 2 stavebního zákona je „zrušení určení pozemku k zastavění“. Musí být tedy prokázáno, že v době, kdy došlo ke zrušení (změně) původního určení pozemku novým opatřením obecné povahy (v daném případě změnou č. 1 územního plánu z roku 2016), šlo o pozemek určený (např. územním plánem) k zastavění. V případě uvažovaném soudy by však tento předpoklad splněn nebyl (jak soudy samy připouští), neboť po zrušení předmětné části územního plánu by se předchozí stav (z roku 1994) neobnovil (šlo by o území, které nemá žádnou územně plánovací regulaci). S nahrazením základního předpokladu pro přiznání náhrady podle §102 odst. 2 stavebního zákona vlastním závěrem soudu, který určil charakter pozemku, se nelze ztotožnit. Určení pozemku k zastavění má veřejnoprávní charakter, je dáno územním plánováním, které vytváří předpoklady pro udržitelný rozvoj daného území, tvoří je k tomu povolané správní orgány, které jsou při tom vázány přesně stanoveným postupem upraveným stavebním zákonem a dalšími právními předpisy zejména správního práva. Stanovení územně plánovací regulace – charakteru konkrétního pozemku – proto nelze nahrazovat názorem soudu, který by se navíc odvíjel od okolností projednávaného případu, tedy hledisek, která pro územně plánovací regulaci rozhodná nejsou. Jestliže soud zohlednil, že stav, který nastal po zrušení části územního plánu ve vztahu k předmětnému pozemku (není určena žádná jeho územně plánovací regulace a vzniklo tzv. „bílé místo“) žalobci nezavinili a pozemek nabyli s tím, že na něm budou moci stavět, nejedná se z hlediska předpisů upravujících územní plánování o důvod pro stanovení vlastnosti (charakteru) věci, v daném případě pozemku tak, aby byl splněn předpoklad pro náhradu. Tento způsob stanovení charakteru pozemku není třeba ani z hlediska ochrany vlastnického práva. Vzhledem k tomu, že vlastnické právo nesmí být omezeno ve větší než přiměřené míře a jen v případě, když je to nezbytné (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 21/17), může se vlastník domáhat náhrady přímo podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Nevykazuje-li však po zrušení územního plánu nebo jeho části dotčené území (pozemek) žádnou územně plánovací regulaci (jde o tzv. „bílé místo“), nelze absenci regulace nahradit závěrem soudu o charakteru pozemku a není tak splněn jeden z předpokladů pro přiznání náhrady podle §102 odst. 2 stavebního zákona ve znění účinném od 1. 1. 2013.
12. Z těchto důvodů je právní závěr odvolacího soudu nesprávný, a proto dovolací soud rozsudek odvolacího soudu zrušil, a protože důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího soudu, platí také na rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud i toto rozhodnutí a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§243e odst. 1, 2 o. s. ř.).
13. V dalším řízení soud zjistí skutkový stav tak, aby bylo postaveno najisto, jaký nastal stav po zrušení části územního plánu z roku 2011, ale bude se věnovat i dalším otázkám, které dosud pominul. Soudy totiž dosud nevěnovaly pozornost podmínce přiznání náhrady podle §102 odst. 2 stavebního zákona, a to, zda žalobcům vznikla prokazatelná majetková újma. Odvolací soud v této souvislosti odkázal na to, že náhrada se stanoví ve výši rozdílu mezi cenou stavebního pozemku sjednanou v kupní smlouvě a obvyklou cenou pozemku, který není určen k zastavění. Zde ale vycházel z §102 odst. 2 stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012, přestože sám (správně) dospěl k závěru, že v daném případě je třeba nárok posoudit podle §102 odst. 2 stavebního zákona ve znění účinném od 1. 1. 2013, kde je však náhrada upravena jinak. Dovolací soud v této souvislosti odkazuje na usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 5. 2020, sp. zn. I. ÚS 202/20, které upozorňuje na tuto odlišnost, která s účinností od 1. 1. 2013 výrazně omezuje okruh případů, ve kterých lze újmu nahradit, neboť se nekompenzuje snížení ceny nemovitosti jako takové, ale pouze "prokazatelné náklady" vynaložené na přípravu stavby. Úprava náhrady "prokazatelných nákladů" vyjádřená §102 stavebního zákona tedy nezahrnuje kompenzaci za samotné snížení ceny pozemku v důsledku změny jeho funkčního využití. Pokud má však zásah do vlastnického práva v podobě omezení vyplývajícího z územního plánu takovou intenzitu, že omezení „přesahuje míru spravedlnosti“, je nutné uvažovat o přiznání náhrady na základě přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny za přiměřeného užití §102 stavebního zákona, a to včetně ustanovení o subjektech povinných k výplatě náhrad, o lhůtách a procedurách k jejich poskytnutí a o soudní ochraně (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009). Jestliže Ústavní soud v dalším textu uvádí, že při posuzování přiměřenosti zásahu a nároku na kompenzaci (rozumí se podle čl. 11 odst. 4 Listiny) je rovněž nutné vzít v úvahu i aspekt určitého rizika spojeného s nákupem pozemků a odkazuje na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 29. 11. 1991 ve věci Pine Valley Developments Ltd a ostatní proti Irsku, č. stížnosti 12742/87, §59), je nutno pod prokazatelnými náklady ve smyslu §102 odst. 2 rozumět náklady spojené s koupí pozemku jako je např. náklady na vypracování znaleckého posudku, případně zaměření pozemku či náklady na zaplacení správních poplatků. V žádném případě nelze §102 odst. 2 stavebního zákona vykládat tak, že zakládá právo na náhradu celé kupní ceny pozemku, který navíc je i nadále vlastnictvím žadatele o náhradu. V projednávané věci je proto třeba zjistit, v čem žalobci spatřují prokazatelnou majetkovou újmu, a na základě toho posoudit, zda uplatňují nárok podle příslušného ustanovení stavebního zákona, nebo podle Listiny, a teprve podle toho dále v řízení postupovat. Otázkou výkladu termínu „pozemek určený k zastavění“ se dovolací soud pro předčasnost nezabýval.
14. Tímto rozhodnutím se řízení nekončí; o náhradě případných nákladů tohoto dovolacího řízení bude rozhodnuto v konečném rozhodnutí (§243b, §151 odst. 1 o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 28. 7. 2022
JUDr. Hana Tichá
předsedkyně senátu