ECLI:CZ:NSS:2003:5.A.176.2000
sp. zn. 5 A 176/2000-37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Petra
Příhody a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce J.
S., zastoupeného advokátem JUDr. Petrem Kubešem, Ph. D., se sídlem Randova 214/I,
Klatovy, proti žalovanému Ministerstvu práce a sociálních věcí, se sídlem Na poříčním
právu 1/376, Praha 2, o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí – Správy
služeb zaměstnanosti ze dne 26. 7. 2000, č. j. 44/21327/29.5.2000,
takto:
I. Žaloba se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobou ze dne 15. 9. 2000 napadl žalobce rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 7. 2000.
Tímto rozhodnutím bylo podle ustanovení §59 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb. zamítnuto jeho
odvolání a potvrzeno rozhodnutí Úřadu práce v Klatovech ze dne 14. 4. 2000, kterým byla
žalobci podle ustanovení §9 odst. 1 zákona č. 9/1991 Sb. uložena pokuta ve výši 50 000 Kč
za zaviněné porušení ustanovení §8 odst. 3, §31 odst. 4, §32, §36 odst. 1, §43, §55 a 60
zákona č. 65/1965 Sb., dále za zaviněné porušení ustanovení §3 písm. g) nařízení vlády č.
108/1994 Sb., dále ustanovení §4, §14 a §17 odst. 4 zákona č. 1/1992 Sb., dále ustanovení §
2 nařízení vlády č. 333/1993 Sb. a ustanovení §1 odst. 6 zákona č. 1/1991 Sb. Oba správní
orgány ve svých skutkových zjištěních vycházely z protokolu o kontrole ze dne 15. 12. 1999,
se kterým byl žalobce seznámen dne 22. 12. 1999. Proti tomuto protokolu nebyly podány
námitky. Při kontrole bylo zjištěno, že žalobce sjednal zkušební dobu s pěti absolventy
středních škol a odborných učilišť, přičemž ve dvou případech byla tato zkušební doba
využita ke zrušení pracovního poměru. S jedním zaměstnancem sjednal den nástupu do
zaměstnání a písemnou pracovní smlouvu uzavřel až osm dnů po stanoveném nástupu.
V jednom případě nesjednal písemně změnu pracovní smlouvy, která byla při kontrole
prokazována v rozsahu pracovního úvazku. S jednou zaměstnankyní neuzavřel písemně
dohodu o skončení pracovního poměru. Dvěma zaměstnankyním okamžitě zrušil pracovní
poměr z důvodu hrubého porušení pracovní kázně, ale pracovněprávní úkon nevyhotovil
písemně a řádně písemnost nedoručil. Potvrzení o zaměstnání vystavoval neúplná, bylo
zjištěno opakované neuvedení průměrného čistého měsíčního výdělku a výše
pravděpodobného výdělku. Se dvěma zaměstnanci sjednal nižší pracovního odměnu než
odpovídalo příslušnému tarifnímu stupni. Dvěma zaměstnancům vyplatil nižší mzdu než byla
sjednána, u dalších čtyř zaměstnanců se tak stalo po část období, ve kterém u žalobce
pracovali. Třem zaměstnancům uvedl v potvrzení o zaměstnání průměrný měsíční výdělek,
ačkoliv měl být uveden pravděpodobný výdělek. Dále bylo zjištěno, že u něj cizí státní
příslušnice vykonává práce při úklidu a mytí nádobí na základě živnostenského listu. Ve
stravovacích provozech jsou však úklid a mytí nádobí běžnými úkoly vyplývajícími
z předmětu podnikání, a proto tato činnost měla být zajišťována zaměstnancem v pracovním
poměru. V písemné zprávě ze dne 11. 1. 2000 žalobce sdělil, že všechny nedostatky zjištěné
kontrolou byly odstraněny, toto své sdělení však nekonkretizoval a nepředložil žádné důkazy.
Zjištěné nedostatky byly posouzeny jako závažné, neboť šlo především o nedostatky, které se
týkaly zkušební doby s absolventy, doručování písemností ve věci okamžitého zrušení
pracovního poměru, krácení mezd a zajištění běžných úkolů souvisejících s podnikáním jinak,
než stanoví zákon o zaměstnanosti. Odvolací správní orgán se pak v napadeném rozhodnutí
vypořádal i s námitkou žalobce, že nedošlo k porušení ustanovení §1 odst. 6 zákona č. 1/1991 Sb. Žalobce ve svém odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně tvrdil, že
úklid není běžným úkolem souvisejícím s jeho podnikáním, neboť podle něj by tomu tak bylo
pouze v případě, že by sám jako podnikatel poskytoval úklidové služby třetím osobám. Má
zato, že právě toto porušení tvoří podstatnou část provinění, které je mu vytýkáno a za něž mu
byla uložena pokuta. Ostatní vytýkané nedostatky uznal. K této otázce vycházel odvolací
správní orgán z vyjádření okresní hygieničky v Klatovech ze dne 16. 5. 2000. Z něho vyplývá,
že podnikatel v oboru pohostinství a restauračních provozů musí dodržovat schválené
technologické postupy, vypracovat a dodržovat sanační řád. Rozsah úklidové činnosti, kterou
vykonávala cizí státní příslušnice na základě živnostenského oprávnění, odpovídá fondu
pracovní doby jednoho místa a jedná se o běžné úkoly vyplývající z podnikatelské činnosti.
Pro jejich zajištění měl mít žalobce svého zaměstnance. Na osobu se živnostenským
oprávněním by se mohl obrátit pouze tehdy, pokud by se jednalo o krátkodobé nárazové práce
převyšující kapacitní možnosti jeho zaměstnance, případně by šlo o krátkodobé speciální
úklidové úkony vyžadující vyšší odbornost a složité technické vybavení. Zaměstnávání
cizinky na uvedené práce s živnostenským oprávněním je účelovým obcházením zákonných
předpisů, které ohrožuje chráněný objekt – zprostředkování zaměstnání v pracovněprávním
vztahu a nekontrolovaně zasahuje do trhu práce. Odvolací správní orgán proto dospěl
k závěru, že výše pokuty uložená v 1/5 zákonného rozpětí je úměrná ve smyslu ustanovení §9
odst. 2 zákona č. 9/1991 Sb.
Proti napadenému rozhodnutí žalobce namítal, že odvolacím správním orgánem a
koneckonců ani správním orgánem prvního stupně nebyl řádně zjištěn skutkový stav a rovněž
nebylo provedeno správné právní posouzení. Žalobce má zato, že neporušil ustanovení §43
zákona č. 65/1965 Sb., neboť se zaměstnankyní M. L. uzavřel dohodu o rozvázání pracovního
poměru písemně, pouze tuto listinu při kontrole úřadu práce ani v průběhu správního řízení
nenalezl. Žalobce si je vědom skutečnosti, že při rozhodování soudu o jeho návrhu je
rozhodující skutkový stav existující v době vydání napadeného rozhodnutí, přesto má
zato, že pokud předmětnou dohodu soudu předloží, osvědčí tak, že již v době vydání
napadeného rozhodnutí byl skutkový stav jiný, než jak se jevil z dostupných důkazních
prostředků a že tedy již v rozhodné době dohoda o rozvázání pracovního poměru v písemné
podobě existovala. Dále žalobce namítal, že neporušil ustanovení §60 citovaného zákona
vydáním potvrzení o zaměstnání s nesprávným či neúplným obsahem, neboť se jednalo spíš o
technické nedostatky způsobené počítačovým programem, které neměly nepříznivé právní
následky. Žalobce dále zopakoval námitku uvedenou již v odvolání proti rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně a dovozoval, že smlouva o provádění úklidových prací,
kterou uzavřel s cizí státní příslušnicí podnikající na základě živnostenského oprávnění není
v rozporu s ustanovením §1 odst. 6 zákona č. 1/1991 Sb. Žalobce provozuje poměrně malé
stravovací zařízení a potřebuje pouze nepravidelnou pomoc při celkovém úklidu prostor
provozovny, výjimečně při mytí oken, nádobí a tak podobně. Zaměstnávat stálého pracovníka
pro tento druh služeb si nemůže dovolit, protože v době, kdy by úklid nepotřeboval, by jej
prostě nevyužil a posléze ani nezaplatil. Úklid přitom není činností, která by představovala
přímo úkon při výkonu podnikatelské činnosti žalobce. Podle výkladu zákona tak, jak jej
provedl správní orgán v napadeném rozhodnutí, by musel mít každý podnikatel
v pracovněprávním poměru uklízečku a podnikatelé, kterým bylo vydáno živnostenské
oprávnění na úklidové práce, by se tak na trhu v podstatě neuplatnili. Žalobce má proto zato,
že napadené rozhodnutí stejně jako jemu předcházející rozhodnutí Úřadu práce v Klatovech
trpí rozporem s uvedenými zákonným ustanoveními a v napadených částech byl zákon
aplikován v rozporu se zjištěným skutkovým stavem. Uložená sankce proto neodpovídá míře
provinění. Žalobce proto navrhl zrušení napadeného rozhodnutí, případně též předcházejícího
rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení.
Ze správního spisu žalovaného správního orgánu soud zjistil, že dne 15. 10. 1999 bylo
provedeno šetření pracovníky Úřadu práce v Klatovech v restauraci Č. z. k provedení kontroly
pracovněprávních předpisů. Samotná kontrola pak byla zahájena dne 19. 10. 1999. Žalobce
při ní mimo jiné nedoložil, že se zaměstnankyní M. L. uzavřel dohodu o rozvázání pracovního
poměru a tuto nedoložil nejen ke své zprávě o odstranění nedostatků ze dne 7. 1. 2000, ale ani
v průběhu celého správního řízení. Opis dohody o rozvázání pracovního poměru
s jmenovanou pracovnicí připojil až ke své žalobě proti napadenému rozhodnutí. Při kontrole
bylo rovněž zjištěno, že v provozovně pracuje cizí státní příslušnice M. M., která byla
zastižena při mytí nádobí. Jmenovaná vykonávala práce na základě živnostenského oprávnění
od 22. 9. 1999 a kromě mytí nádobí během obědů v rozsahu tří až čtyř hodin prováděla ještě
úklidové práce před otevírací dobou, tj. před desátou hodinou ranní.
Soud přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů a dospěl k závěru,
že žaloba proti němu není důvodná. Soud předesílá, že při přezkoumávání napadeného
rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování
správního orgánu (§75 odst. 1 s. ř. s.). Z tohoto hlediska posuzoval námitku žalobce, že se
zaměstnankyní M. L. uzavřel dohodu o rozvázání pracovního poměru písemně, což dokládá
opisem dohody připojeným k žalobě. U žalobce byla provedena kontrola dodržování
pracovněprávních předpisů Úřadem práce v Klatovech a o kontrolních zjištěních byl pořízen
protokol dle ustanovení §15 odst. 1 zákona č. 552/1991 Sb. S protokolem žalobce byl
seznámen dne 22. 12. 1999 a námitky dle ustanovení §17 citovaného zákona proti němu
nepodal. Ze skutkových zjištění zde uvedených tedy v řízení o uložení pokuty oba správní
orgány oprávněně vycházely. Žalobce totiž nepřipojil písemnou dohodu o rozvázání
pracovního poměru se zaměstnankyní M. L. ke své zprávě o odstranění nedostatků zjištěných
kontrolou a nepředložil ji ani v průběhu řízení před správním orgánem prvního stupně, ani
v řízení odvolacím. Skutečnost, že tuto dohodu nenalezl z důvodu změny osoby daňového a
účetního poradce, je pro posouzení věci bez významu. Odpovědnost za dodržování
pracovněprávních předpisů i za stav evidence nese výhradně žalobce. Jestliže tedy žalobce
připojil opis dohody o rozvázání pracovního poměru s M.L. až ke své žalobě proti
napadenému rozhodnutí, nelze nikterak dovodit, že by správní orgány při zjišťování
skutkového stavu porušily zákon. Z uvedené listiny nelze také bezpečně zjistit, kdy byla
skutečně vyhotovena a zda existovala již v době před vydáním napadeného rozhodnutí.
Za stejně nedůvodnou považuje soud námitku, v níž žalobce dovozuje, že
k závažnému porušení ustanovení §60 zákona č. 65/1965 Sb. z jeho strany nedošlo. Údaje
uvedené v ustanovení §60 zákona č. 65/1965 Sb. a v §3 nařízení vlády č. 108/1994 Sb. jsou
důležité z hlediska nároků na dávky nemocenského pojištění a hmotné zabezpečení uchazečů
o zaměstnání, proto zjištěné nedostatky nelze bagatelizovat. Opětovně jako v předchozím
bodu především sám žalobce zodpovídá za splnění zákonné povinnosti a za prostředky, které
k tomu použije.
Za nedůvodný pak považuje soud i žalobní bod, v němž žalobce dovozuje, že
neporušil ustanovení §1 odst. 6 zákona č. 1/1991 Sb. Podle citovaného ustanovení zákona
právnická nebo fyzická osoba je povinna plnění běžných úkolů vyplývajících z předmětu její
činnosti zajišťovat svými zaměstnanci, které k tomu účelu zaměstnává v pracovněprávních
vztazích podle zákoníku práce; to neplatí o plnění běžných úkolů, které fyzická osoba
zajišťuje sama nebo s pomocí svého manžela nebo dětí, nebo právnická osoba prostřednictvím
svých společníků nebo členů a nebo je-li plnění běžných úkolů právnickou nebo fyzickou
osobou svěřeno jiné právnické nebo fyzické osobě, která je povinna toto plnění zajišťovat
svými zaměstnanci, které k tomu účelu zaměstnává v pracovních vztazích podle zákoníku
práce. Běžnými úkoly vyplývajícími z předmětu činnosti se pro tyto účely rozumí zejména
úkoly přímo související se zajištěním výroby nebo poskytováním služeb a obdobnou činností
při podnikání podle zvláštních předpisů, které právnická nebo fyzická osoba provádí
v zařízeních určených pro tyto činnosti nebo na místech obvyklých pro jejich výkon pod
vlastním jménem a na vlastní zodpovědnost. Žalobce je podnikatelem v oboru pohostinství,
úklidové činnosti tedy spadají pod pojem běžných úkolů vyplývajících z předmětu činnosti.
Rozsah úklidových prací, které vykonávala v restauraci Č.z. cizí státní příslušnice tak, jak je
popsán v kontrolním protokolu ze dne 19. 10. 1999, odpovídá fondu pracovní doby jednoho
pracovního místa. Pro zajištění těchto prací měl mít tedy žalobce svého zaměstnance. Na jeho
uvážení by pak bylo, zda pracovní smlouva s tímto zaměstnancem bude uzavřena na plný či
zkrácený pracovní úvazek. Soud se ztotožňuje s názorem odvolacího správního orgánu, že na
osobu s živnostenským oprávněním by se mohl obrátit pouze tehdy, pokud by se jednalo o
krátkodobé nárazové práce převyšující kapacitní možnosti jeho zaměstnance, případně pokud
by šlo o krátkodobé speciální úklidové úkony vyžadující vyšší odbornost a složité technické
vybavení. K tomu soud pro úplnost podotýká, že i v těchto případech by úklidové práce měly
být vykonávány zaměstnanci fyzické nebo právnické osoby, jak uvádí citované ustanovení §1
odst. 6 zákona č. 1/1991 Sb., nikoliv výhradně touto osobou samotnou. Soud má tedy zato,
že v daném případě zajištění úklidových prací cizí státní příslušnicí podnikající na
základě živnostenského oprávnění je porušením ustanovení §1 odst. 6 citovaného zákona a
účelovým obcházením předpisů o minimální mzdě a o sociálním a zdravotním pojištění.
Podle ustanovení §9 odst. 1 zákona č. 9/1991 Sb. je orgán kontroly oprávněn ukládat
zaměstnavatelům za zaviněné porušení povinností, jejichž dodržování je oprávněn
kontrolovat, pokuty až do částky 250 000 Kč. V daném případě byla žalobci uložena pokuta
ve výši 50 000 Kč, tedy ve spodní hranici zákonné sazby, což považuje soud za odpovídající
rozsahu a míře závažnosti zjištěných nedostatků. Předepsanou správní úvahu obsahují
rozhodnutí správních orgánů obou stupňů.
Soud shledal napadené rozhodnutí v souladu se zákonem, žalobu proti němu proto dle
ustanovení §78 odst. 7 s. ř. s. zamítl. Se souhlasem obou účastníků rozhodl soud ve věci dle
ustanovení §51 s. ř. s. rozsudkem bez jednání.
Žalobce neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení ze zákona
(§60 odst. 1 s. ř. s.). Žalovaný správní orgán měl ve věci úspěch, nevznikly mu však náklady
řízení přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti. Soud mu proto náhradu nákladů řízení
nepřiznal (§60 odst. 1 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 11. 11. 2003
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu