ECLI:CZ:NSS:2003:7.A.178.2002
sp. zn. 7 A 178/2002 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce
A. M. V., I., zast. JUDr. Janem Marečkem, advokátem v Praze 2, Apolinářská 6, proti
žalovanému Ministerstvu dopravy a spojů, se sídlem v Praze 1, nábřeží Ludvíka
Svobody 12, v řízení o vydání stavebního povolení,
takto:
I. Rozhodnutí Ministerstva dopravy a spojů ze dne 16. 10. 1992, 60/2002–510– RK/3,
se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náklady řízení částku 4 725,- Kč
do 3 dnů od právní moci rozsudku k rukám JUDr. Jana Marečka, Praha 2,
Apolinářská 6.
Odůvodnění:
Žalobou podanou v zákonné lhůtě u Vrchního soudu v Praze se žalobce domáhal
zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 10. 2002, č. j. 60/2002–510–RK/3, kterým byl
zamítnut jeho rozklad a potvrzeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 27. 6. 2002,
č. j. 104/2002–120–STSP/4, o povolení stavby “Stavební úpravy na dálnici D1
v km 90,090 - 90,810 vlevo – protihluková stěna Humpolec. V odůvodnění žalovaný uvedl,
že námitky uvedené v rozkladu byly z větší části vypořádány v odůvodnění odvoláním
napadeného rozhodnutí. Uplatněná námitka (požadavek finanční náhrady nebo náhradního
umístění reklamního poutače) není za předpokladu oprávněnosti námitkou,
která by znemožnila výstavbu změnu stavby protihlukové stěny v podobě odsouhlasené
zejména orgány hygienické služby. Realizace stavby protihlukové stěny je nezbytná
z důvodu ochrany zdraví obyvatel před hlukem a nemůže být v přímé závislosti na rozhodnutí
o případných náhradách žalobci. Pro přerušení řízení tedy nebyl dán právní důvod. Ve smyslu
§120 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb. ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“)
smí žalovaný jako speciální stavební úřad vydat stavební povolení jen se souhlasem
stavebního úřadu příslušného k vydání územního rozhodnutí, který ověřuje dodržení
jeho podmínek. Jestliže se územní rozhodnutí nevydává, postačí vyjádření o souladu
navrhované stavby se záměry územního plánování. V daném případě vydal obecný stavební
úřad souhlas podle citovaného ustanovení, který následně doplnil, a žalovaný tento souhlas
nepřezkoumává. Pro povolování stavby protihlukových stěn platí režim pro speciální stavby,
tj. stavby pozemních komunikací, a protihluková stěna je součástí stávající dálniční stavby,
jak vyplývá z §12 odst. 1 písm. e) zák. č. 13/1997 Sb. ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o pozemních komunikacích“). Podle §139b odst. 3 stavebního zákona jsou změny
dokončených staveb definovány jako nástavby, přístavby a stavební úpravy a svou povahou
jsou ve smyslu §120 odst. 1 o. z. také součástí stavby. Na rozdíl od nástaveb a přístaveb
podřizuje stavební zákon umisťování a povolování stavebních úprav jinému režimu. Právní
předpisy upravující povolování pozemních komunikací neupravují jiné změny těchto staveb
než stavební úpravy, které nevyžadují územní rozhodnutí ve smyslu §32 odst. 2 písm. a)
stavebního zákona a pro stavbu nebo její změnu povolovanou speciálním stavebním úřadem
postačí vyjádření obecného stavebního úřadu. Účastníci stavebního řízení nejsou zbaveni
možnosti hájit svá práva při stavebním řízení, i když se územní řízení o umístění protihlukové
stěny nevede. Toto právo žalobci v dotčeném stavebním řízení upřeno nebylo. Právní a věcné
závěry správního orgánu I. stupně označil žalovaný za správné a plně odpovídající zjištěnému
skutkovému stavu.
V podané žalobě žalobce poukázal na dvě hlavní vady správního řízení,
které předcházelo vydání napadeného rozhodnutí. První vada spočívala v tom, že ve věci
umístění protihlukové stěny nebylo vedeno územní řízení a nebylo vydáno územní rozhodnutí
o umístění této stavby podle stavebního zákona. Druhou vadou řízení byla podle žalobce
skutečnost, že stavební úřad odmítl přerušit řízení podle §137 odst. 2 stavebního zákona,
když žalobce a stavebník nedosáhli dohody o občanskoprávní námitce z důvodu, že stavebník
odmítl nabídnout žalobci vypořádání či jednat o jakémkoli vypořádání navrženém žalobcem.
Pokud jde o první z uvedených vad, označil žalobce argumentaci žalovaného za nesprávnou.
Z toho, že pro účely zákona o pozemních komunikacích jsou protihlukové stěny definovány
jako součást dálnice nevyplývá, zda je pro jejich výstavbu nutné vydání územního rozhodnutí
či nikoli. Stejně tak ani ze skutečnosti, že zákon o pozemních komunikacích i příslušná
prováděcí přihláška se zmiňují o stavebních úpravách, nikoliv však o jiných druzích změn
stavby, jako jsou nástavby a přístavby, nevyplývá závěr, že u dálnice se neprovádí jiné změny
stavby než stavební úpravy. Definice obsažené v §139b odst. 3 stavebního zákona se týkají
i staveb dálnic podle zákona o pozemních komunikacích. Vzhledem ke skutečnosti, že stavba
spočívá ve zvýšení stávající stavby dálnice výstavbou protihlukové stěny, je žalobce
přesvědčen, že se jedná o nástavbu a nikoliv stavební úpravu. Nástavba jako taková vyžaduje
vydání územního rozhodnutí. Žalobce také vyjádřil nesouhlas s argumentací,
že neprovedením územního řízení nebyl zkrácen na svých právech účastníka řízení,
neboť své námitky uplatnil ve stavebním řízení. V územním řízení se totiž, jak vyplývá
z §37 stavebního zákona, posuzují širší souvislosti a důsledky stavby, jejíž umístění
je navrhováno. Jedná se tedy o podstatnou vadu, nebylo-li územní řízení provedeno,
která může mít, a v tomto případě měla, vliv na zákonnost obou napadených
rozhodnutí. K druhé namítané vadě řízení žalobce uvedl, že omezení užívání reklamní stavby,
která je v jeho vlastnictví v důsledku výstavby protihlukové stěny, představuje nucené
omezení vlastnických práv. K dohodě o občanskoprávní námitce mezi účastníky stavebního
řízení nedošlo, a proto žalobce požadoval, aby správní řízení bylo přerušeno a strany
odkázány na soud. Argument obsažený ve stavebním povolení, že případná náhrada by byla
hrazena z prostředků státního rozpočtu a ten s možností poskytovat náhrady za ušlý zisk
z pronájmu reklamních ploch nepočítá, si žalobce dovolil označit za zcela absurdní
a nepatřičný pro rozhodování orgánů veřejné správy v právním státě. Navíc §137 odst. 4
stavebního zákona může být aplikován pouze v řízení, při kterém stavební úřad nařizuje
ve veřejném zájmu opatření podle stavebního zákona. Probíhající řízení stavebního úřadu
není řízením o nezbytných úpravách ve veřejném zájmu, je vedeno na základě návrhu
účastníka a jako takové se tedy řídí standardními podmínkami danými zákonem, a žalovaný
byl proto povinen ze zákona v tomto případě řízení přerušit a odkázat účastníky na soud.
Žalovaný však v tomto případě také podle žalobce nesprávně aplikoval §137 odst. 4
stavebního zákona. Žalobce respektuje, že stavba protihlukové stěny je odůvodněna veřejným
zájmem na ochraně zdraví, ale není přípustné, aby ve „vyšším zájmu“ byla zaměňována
správní řízení a procesní postupy na úkor účastníků řízení, pokud to není zcela nevyhnutelné.
Podle názoru žalobce tomu tak v tomto případě není. K uvedeným vadám žalovaný použil
§61 odst. 4 stavebního zákona, když tvrdil, že stavba splňuje podmínky liniové stavby.
V případě výstavby protihlukové stěny není splněna u povolované liniové stavby podmínka
velkého počtu účastníků, neboť stavba sousedí pouze s cca 20 pozemky, u kterých počet
spoluvlastníků nepřevyšuje 25. Žalobce je proto přesvědčen, že žalovaný jednal v řízení
nesprávně, když použil §69 odst. 2 stavebního zákona místo přímého oznámení účastníkům,
a v této souvislosti poukázal na návrh nového správního řádu, který uvažuje s počtem
účastníků pro tento účel ne větším než 50.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě k žalobnímu bodu týkajícímu se územního řízení
v podstatě zopakoval argumentaci obsaženou v odůvodnění napadeného rozhodnutí s tím,
že se přiklání k názoru, že právní předpisy upravující povolování pozemních komunikací
neupravují jiné změny těchto staveb než stavební úpravy. K negativnímu postoji ve věci
přerušení řízení žalovaný s odkazem na odůvodnění obsažené ve stavebním povolení uvedl,
že využil §137 odst. 2 stavebního zákona. Požadavek žalobce, aby mu byla poskytnuta
finanční náhrada či provedeno náhradní umístění reklamního poutače není námitkou,
která, kdyby se zjistilo její oprávnění, by znemožnila výstavbu protihlukové stěny v podobě
odsouhlasené zejména orgány hygienické služby. Stavbu předmětné protihlukové stěny
považoval žalovaný jako speciální stavební úřad ve věcech dálnic a rychlostních silnic
za stavbu liniovou, a účastníkům řízení proto oznámil zahájení stavebního řízení včetně
pozvánky k ústnímu jednání veřejnou vyhláškou. Konkrétní údaje o tom co je „velký počet
účastníků řízení“ stavební zákon neobsahuje. Proto žalovaný navrhl zamítnutí žaloby.
Žalobce ve svém vyjádření vyslovil hluboké přesvědčení, že chybnou aplikací
relevantních právních předpisů ze strany žalovaného byl zkrácen na svých právech
s důsledky, které z jeho hlediska nejsou bagatelní. Za klíčovou otázkou, která je sporná,
označil posouzení, zda se pro daný případ nevyžaduje územní rozhodnutí. Podle žalobce je ve
stavebním zákoně obsažena definice, co jsou stavební úpravy, tedy, že se jedná o jeden
ze tří způsobů změn dokončených staveb, což na základě §16 odst. 2 zákona o pozemních
komunikacích platí i pro územní a stavební řízení stavby dálnice. Obecně řečeno,
právě skutečnost, že v zákoně o pozemních komunikacích nejsou druhy změn staveb
definovány, je důvodem pro aplikaci definice obsažené ve stavebním zákoně. Při posuzování,
zda stavba protihlukové stěny je či není stavební úpravou, je třeba aplikovat §139b odst. 3
stavebního zákona právě vzhledem k tomu, že zákon o pozemních komunikacích nic o tom,
jaké jsou druhy změn dokončených staveb, neříká Rozlišení, ve kterých případech
má a nemusí být provedeno územní řízení, je dáno zákonem a není ponecháno na úvaze
stavebního úřadu. V územním řízení jsou důsledky navrhované stavby posuzovány v širších
souvislostech než v řízení stavebním a nelze připustit, aby správní orgán usoudil,
že sice jsou splněny zákonné předpoklady pro vedení územního řízení, ale práva účastníků
budou zabezpečena dostatečně, proběhne-li pouze stavební řízení. Proto žalobce setrval
na žalobě v plném rozsahu.
Protože Vrchní soud v Praze ve věci do 31. 12. 2002 nerozhodl, převzal dnem
1. 1. 2003, kdy nabyl účinnosti zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen s. ř. s.),
v souladu s ustanovením §132 s. ř. s. neskončenou věc, u níž byla dána věcná příslušnost
vrchního soudu, Nejvyšší správní soud a dokončí v ní řízení.
Podle ust. §130 odst. 1 s. ř. s. postupuje Nejvyšší správní soud v tomto řízení podle
ustanovení části třetí, hlavy druhé, dílu prvního s. ř. s. Účinky procesních úkonů
v těchto řízeních učiněných zůstávají zachovány a posoudí se přiměřeně podle ustanovení
tohoto zákona.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí včetně správního řízení,
které jeho vydání předcházelo (§75 odst. 1 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.
V prvním ze žalobních bodů žalobce namítal, že mělo být v dané věci vydáno územní
rozhodnutí, ale nestalo se tak. Podle §32 odst. 2 písm. a) stavebního zákona územní
rozhodnutí nevyžadují mimo jiné stavební úpravy a udržovací práce. Ostatní případy
taxativně uvedené v §32 odst. 2 citovaného zákona v dané věci nepřicházejí v úvahu.
Současná právní úprava, na rozdíl od předchozí (§9 odst. 2 vyhl. č. 85/1976 Sb. ve znění
pozdějších předpisů), s účinností od 1. 7. 1998 neumožňuje stavebnímu úřadu upustit
od vydání územního rozhodnutí, ale jednoznačně stanoví, které stavby nebo opatření v území
vyžadují územní rozhodnutí a které nikoliv s výjimkou případů živelné pohromy nebo náhlé
havárie stavby (§49 odst. 3 písm. b) vyhl. č. 132/1998 Sb.). Protože protihluková stěna
je ve smyslu §12 odst. 1 písm. e) zákona o pozemních komunikacích součástí dálnice,
platí pro územní a stavební řízení stavby dálnice, jak je stanoveno v §16 odst. 2 citovaného
zákona, stavební zákon, pokud v zákoně o pozemních komunikacích není stanoveno jinak.
Vzhledem k tomu, že zákon o pozemních komunikacích nestanoví jinak, pokud se jedná
o vyžadování územního rozhodnutí, platí i pro stavební úpravy dálnice §32 odst. 2 písm. a)
stavebního zákona, přičemž stavebními úpravami, které jsou změnami dokončených staveb,
jsou podle §139b odst. 3 písm. c) citovaného zákona takové úpravy, při nichž se zachovává
vnější půdorysné i výškové ohraničení staveb, čímž se odlišují od jiných změn dokončených
staveb, jimiž jsou nástavby a přístavby. Z toho vyplývá závěr, že jen pro takové stavební
úpravy, při nichž se zachovávají vnější půdorysné i výškové ohraničení není ve smyslu
§32 odst. 2 písm. a) stavebního zákona vyžadováno územní rozhodnutí. Stavbou protihlukové
stěny na dálnici se však mění minimálně výškové ohraničení stavby dálnice. Na tomto závěru
nemůže nic změnit ani skutečnost namítaná žalovaným, že právní předpisy upravující
povolování pozemních komunikací mají ustanovení týkající se stavebních úprav a nikoliv
jiných změn těchto staveb, protože nic nebrání tomu, aby i na stavbě dálnice byly prováděny
změny mající charakter nástavby či přístavby. Územní řízení musí vždy předcházet
stavebnímu řízení s výjimkou případů, kdy se podle stavebního zákona buď územní
rozhodnutí nevyžadují nebo lze územní rozhodnutí sloučit se stavebním řízením, a proto nelze
zlehčovat, jak to činí žalovaný, opomenutí územního řízení tvrzením, že žalobce měl možnost
hájit svá práva při stavebním řízení.
Za nedůvodný pak považuje Nejvyšší správní soud další žalobní bod týkající
se povinnosti správního orgánu přerušit řízení z důvodu nevyřešení občanskoprávní námitky.
Podle §137 odst. 2 stavebního zákona nedojde-li mezi účastníky řízení k dohodě
o občanskoprávní námitce vyplývající z vlastnických nebo jiných práv k pozemkům
a stavbám, která, kdyby se zjistilo její oprávnění, by znemožnila jeho uskutečnění
jen v podstatně jiné míře či formě, odkáže stavební úřad účastníka podle povahy námitky
na soud a řízení přeruší. O takovou situaci se v případě žalobce nejedná, protože vyřešení
otázky týkající se omezení užívání reklamní stavby, která je v jeho vlastnictví v důsledku
výstavby protihlukové stěny, nemůže žádným způsobem ovlivnit realizaci stavby, která byla
předmětem stavebního řízení, a proto nebyly splněny zákonné podmínky pro přerušení řízení
ve smyslu citovaného ustanovení.
Stejně tak nedůvodným shledal Nejvyšší správní soud poslední žalobní bod
o nesprávném použití §69 odst. 2 a 4 stavebního zákona. Doručování formou veřejné
vyhlášky použije stavební úřad u liniových staveb nebo v odůvodněných případech
též u staveb zvlášť rozsáhlých, s velkým počtem účastníků řízení, jak vyplývá z §61 odst. 4
a §69 odst. 1 a 2 stavebního zákona, což jsou v obou případech situace, kdy je velký počet
účastníků řízení. V současné době není platnou právní úpravou konkretizován minimální
počet účastníků, který by podmiňoval použití veřejné vyhlášky a je ponecháno zcela na úvaze
příslušného stavebního úřadu, aby posoudil, zda se jedná o velký počet účastníků řízení,
což je jediná podmínka pro použití veřejné vyhlášky při doručování. Protože v dané věci
sám žalobce připouští, že počet účastníků řízení se pohybuje v rozmezí 20 až 25,
nelze dovodit, že bylo postupováno v rozporu s §61 odst. 4 a §69 odst. 2 stavebního zákona
při doručování veřejnou vyhláškou.
Z důvodů výše uvedených Nejvyšší správní soud podle ustanovení §78 odst. 1 s. ř. s.
napadené rozhodnutí žalovaného pro vady řízení zrušil a podle odst. 4 citovaného ustanovení
současně vyslovil, že věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. V souladu s ustanovením §76
odst. 1 písm. c) s. ř. s. rozhodl Nejvyšší správní soud ve věci bez nařízení jednání.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 s. ř. s., když žalobce měl ve věci
úspěch a s tímto řízením mu vznikly náklady zaplacením soudního poplatku ve výši 1000,- Kč
a odměny za právní zastoupení ve výši 3 725,- Kč (odměna 3 500,- Kč podle §11 vyhl. č.
484/2000 Sb. a náhrada hotových výdajů 3x75,- Kč podle §13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb. ve znění pozdějších předpisů).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 4. září 2003
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu