ECLI:CZ:NSS:2003:7.A.198.2000
sp. zn. 7 A 198/2000 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava
Novotného a soudců JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobce O. v., občanské sdružení, zast. Mgr. Pavlem Douchou, advokátem se sídlem
Betlémská 275, 390 01 Tábor proti žalovanému Ministerstvu životního prostředí, Vršovická
65, 100 10 Praha 10, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 9. 2000, č. j.
880/644/008/A-20/2000
takto:
I. Rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 19. 9. 2000, č. j.
880/644/008/A-20/2000 se zrušuje a věc se mu vr ac í k dalšímu řízení.
II. Rozhodnutí Okresního úřadu ve Frýdku - Místku ze dne 16. 3. 2000, č. j.
RŽ-785/00/Fp/231.2/Hru se zrušuje a věc se mu vr ac í k dalšímu
řízení.
III. Žalovaný je povinen u h r a d i t žalobci k rukám právního zástupce ve lhůtě
30 dnů od právní moci tohoto rozsudku na nákladech řízení částku 3 150 Kč.
Odůvodnění:
Žalobou podanou dne 21. 11. 2000 u Vrchního soudu v Praze se žalobce domáhal
zrušení rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 19. 9. 2000, č. j.
880/644/008/A-20/2000, jakož i rozhodnutí Okresního úřadu ve Frýdku - Místku ze dne
16. 3. 2000, č. j. RŽ-785/00/Fp/231.2/Hru. Žalobce namítl, že žalovaný mu nedal možnost,
aby se před vydáním rozhodnutí mohl vyjádřit k podkladům pro rozhodnutí a k provedeným
důkazům a tím že byl zkrácen na svých procesních právech zakotvených v §33 odst. 2 a §3
odst. 2 zákona č. 71/67 Sb. o správním řízení (správní řád). Tím, že žalovaný nezhodnotil
žalobcem navržený důkaz, metodický pokyn Ministerstva životního prostředí nazvaný
„Postup řešení migračních bariér ve vodních tocích z hlediska ochrany přírody a TNV 75
2321“, vybočil z mezí správního uvážení a postupoval v rozporu s §34 odst. 5 zákona
o správním řízení. Tím, že si neopatřil potřebné podklady pro rozhodnutí, kterými by zjistil
přesně a úplně skutečný stav věci, postupoval v rozporu s §32 odst. 1 zákona o správním
řízení a jeho rozhodnutí tak nevychází ze spolehlivě zjištěného stavu věci a je v rozporu s §3
odst. 4 a §46 zákona o správním řízení. Dále namítl, že nebyl proveden žádný biologický
průzkum a nebylo tedy zjištěno složení rybí osádky a z toho vyplývající požadavky
na konstrukci rybochodu. Správní orgán také nezjistil, zda se v toku nenachází zvláště
chránění živočichové nebo rostliny. Tím, že neuložil zpracování biologického hodnocení,
dopustil se porušení §32 odst. 1 správního řádu a také porušení §20 zákona č. 17/1992 Sb.,
o životním prostředí, když nezhodnotil vliv záměru na životní prostředí. Tak mu bylo upřeno
právo na spravedlivý proces; žalovaný nezajistil, aby správce toku při výkonu svých práv
nepoškodil životní prostředí nad míru stanovenou zákonem, neboť možnost takového
poškození vůbec nezjišťoval, čímž připustil poškození tohoto práva žalobce (čl. 35 odst. 3
Listiny). Konstatoval porušení práva na ochranu právem chráněných zájmů státními orgány,
když zájmem žalobce je ochrana přírody a krajiny a tento zájem je veřejným a žalovaný tuto
povinnost nesplnil, neboť nevzal v úvahu dopady stavby na životní prostředí a zejména
možnost uplatnění jiného řešení. Konečně právo na příležitost, aby mohl svá práva a zájmy
účinně chránit, zejména se vyjádřit k podkladům rozhodnutí a uplatnit své návrhy, když
podstatnou část vyjádření žalobce včetně důkazů ignoroval a rozhodl bez ohledu na ně.
V dalším se zabývá skutečností, že v důsledku daného postupu neproběhne žádné další
správní řízení o vydání povolení k realizaci vodního díla, k němuž by bylo rozhodnutí úřadu
a žalovaného podkladem a žalobou napadené rozhodnutí je jediným a konečným rozhodnutím
ve věci, a to nemůže být ze soudního přezkumu vyloučeno. Jde totiž o stanovisko vydávané
na základě §77 zákona o ochraně přírody a krajiny (zákon č. 114/1992 Sb.).
K jednotlivým námitkám žalovaný uvedl, že žalobce nevyužil práva nahlédnout do
spisu, který byl doplněn L. Č. s. p. oblastní správou toku Frýdek - Místek o dokumentaci,
která dokazovala, že vodní tok Sepetný byl upravován již v minulosti, neboť bylo mu
oznámeno, že do podkladů pro rozhodnutí v rámci nového projednání věci poté, kdy věc byla
zrušena a vrácena žalovaným k novému projednání rozhodnutím ze dne 13. 9. 1999, může
nahlédnout a to nejpozději do 3. 3. 2000. Toto oznámení mělo být vydáno dne 22. 2. 2000.
Dále uvedl, že se neztotožňuje s námitkou uložení nesplnitelné podmínky požadavkem, aby
všechna rybochodná zařízení byla průběžně udržována ve funkčním stavu, neboť tuto
podmínku nelze blíže co do četnosti prováděné údržby specifikovat, odvíjí se od souvislých a
vydatných dešťových srážek a v návaznosti na to unášení splavenin apod. Všechna
rybochodná zařízení jsou součástí vodohospodářského díla a je zákonnou povinností správce
vodohospodářského díla udržovat toto v řádném stavu. Žalovaný odkazuje na odůvodnění
svého rozhodnutí, v němž poukázal na povinnost správce vodohospodářského díla podle §41
odst. 1 písm. b/ zákona č. 138/1973 Sb. v platném znění a na to, že migrační prostupnost je
na rozdíl od projektu z roku 1984 a stavu upraveného koryta vodního toku před povodněmi
v roku 1996 a 1997 ve stávající projektové dokumentaci řešena. Poukázal na ustanovení §67
zákona, z něhož vyplývá, že je ponecháno na uvážení orgánu ochrany přírody, zda bude
biologické hodnocení považovat v určitém případě za nezbytné a zda je tedy rozhodnutím
investorovi uloží. Příslušnými k uložení tohoto hodnocení jsou okresní úřady, popř. orgány
ochrany přírody, které ve zvlášť chráněných územích vykonávají jejich působnost. Žalovaný
poukázal také na ustanovení §4 odst. 2 zákona, který na rozdíl od §4 odst. 1 a §43 zákona
veřejný zájem neuvádí. To se týká námitky, že žalovaný nechránil veřejný zájem ochrany
přírody.
V replice žalobce uvedl, že argumenty, které se vztahují na kompetence
vodohospodářského orgánu používal proto, že pouze na základě těchto skutečností byla
zdůvodňována rozhodnutí orgánu ochrany přírody, totiž nutnosti zajistit protipovodňovou
ochranu. Místně obvyklý postup orgánů ochrany přírody přinutily žalobce, aby v této oblasti
vznášel své námitky a když tyto byly přesvědčivé, argumentoval pak správní orgán tím,
že námitky nesouvisí s předmětem řízení. Proto také dovozuje vybočení z nesprávného
uvážení a porušení pravidel volného hodnocení důkazů, když pod touto záminkou žalovaný
pomíjel námitky, které se předmětu řízení týkaly. Žalobce namítl, že možno nahlédnout do
spisu bylo pouze ve dvou dnech v týdnu a na zpracování vyjádření nebyl dostatek času.
Nepovažoval za nutné znovu nahlížet do podkladů, neboť nebylo oznámeno jejich doplnění.
Konstrukční provedení roury - nazvané rybochodné zařízení - vylučuje možnost migrace
vodních živočichů, neboť toto jejich provedení zachycuje splaveniny a vodní živočich tak
nemá možnost rouru překonat. Žalovaný se nezabýval funkčností příčných objektů. Vyjádření
Českého rybářského svazu nemůže nahrazovat biologické hodnocení (průzkum prováděný
podle uznávaných metod odborníky v této oblasti). Nebyl tedy v řízení dostatečně zjištěn
skutkový stav věci. Poukázal na to, že ochrana přírody a krajiny je zcela jistě veřejným
zájmem, jinak by k jejímu zajištění nebyla přijata všeobecně závazná právní norma. V daném
případě je postup ohlášení udržovacích prací Lesů ČR protizákonný, neboť se jedná de facto
o novou stavbu, nikoliv o udržovací práce. Konečně v podání ze dne 11. 3. 2003 žalobce
předkládá dokumenty, které mají definovat požadavky na funkční rybochodná zařízení
a dokazují, že zařízení instalované na základě úřadu žalovaného tuto funkci plnit nemohou.
Také předkládá kopii části ČSN 75 2106 - hrazení bystřin a strží - v níž je obsažena definice
průcezné hrázky z kamenné rovnaniny, která plní funkci záchytných a ustalovacích příčných
objektů a je zcela neprostupná pro ryby. Podle provedeného ichtyologického průzkumu
RNDr. B. L. CSc. z října 1999 se v toku Sepetný zvláště chráněný druh vranky pruhoploutvé
vyskytuje a bylo tak třeba povolení výjimky orgánem ochrany přírody dle §56 zákona č.
114/1992 Sb.
Ze správního spisu, který žalovaný předložil, vyplynuly skutečnosti, jak popsány
shora, totiž zejména podání ohlášení udržovacích prací ze strany L. Č. s. p. z 25. 11. 1998
Okresnímu úřadu ve Frýdku - Místku, oznámení o zahájení správního řízení ve věci
odstranění povodňových škod na vodním toku Sepetný k. ú. O. ze dne 28. 12. 1998, oznámení
žalobce o účasti ve správním řízení ze dne 11. 1. 1999 a jeho vyjádření k odstranění
povodňových škod z 18. 1. 1999. Dále správní spis obsahuje vyjádření projektanta M. N. z 27.
1. 1999 týkající se opravy hrazení potoka Sepetný a také vyjádření ke stanovisku žalobce ze
strany L. Č. z 4. 2. 1999. Podle rozhodnutí ze dne 29. 3. 1999 byl vysloven Okresním úřadem
ve Frýdku Místku, referátem životního prostředí souhlas s odstraněním povodňových škod na
vodním toku Sepetný za předpokladu, že správce toku bude průběžně zajišťovat průchodnost
a funkčnost rybochodu. K odvolání žalobce z 24. 7. 1999 bylo vydáno rozhodnutí
Ministerstva životního prostředí ze dne 13. 9. 1999, jímž bylo prvostupňové rozhodnutí
zrušeno a věc byla vrácena k novému projednání. Přitom zejména zdůraznil, že výrok
rozhodnutí je neurčitý a nepřesný, neboť není zřejmé, o který rybochod kterého stupně se
jedná. Dopisem ze dne 22. 2. 2000 Okresní úřad Frýdek - Místek oznámil účastníkům
řízení, že probíhá nové projednání žádosti L. Č. s. p. ve věci vydání závazného stanoviska
orgánu ochrany přírody k zásahu do významného krajinného vodního toku Sepetný k. ú. O.
s tím, že do podkladu pro rozhodnutí lze nahlédnout u Okresního úřadu ve Frýdku –
Místku ve dnech pondělí a středa od 8.00 – 17.00 hod, připomínky lze uplatnit
nejpozději do 3. 3. 2000. Toto sdělení obdržel žalobce dne 25. 2. 2000, v den uložení na
poště. Dopisem z 26. 2. 2000 žalobce sdělil, že v dané věci zaujímá stejný postoj vyjádřený
v předchozím stanovisku ve věci HB S. Správní spis tak byl doplněn o vyjádření Českého
rybářského svazu z 25. 10. 1999 o výskytu chráněných živočichů, když na toku Sepetný není
uváděn žádný (ani vranka pruhoploutvá) a dále o projektovou dokumentaci z roku 1984
obsahující původní zprávu, výměr Zemského úřadu v Brně z roku 1942 a vlastní projekt –
výkresy. Rozhodnutím ze dne 16. 3. 2000 byl vyjádřen opětovně souhlas s odstraněním
povodňových škod na vodním toku Sepetný za podmínky, že všechna rybochodná zařízení
této stavby budou udržována ve funkčním stavu. K odvolání žalobce bylo vydáno rozhodnutí
Ministerstva životního prostředí z 19. 9. 2000, podle něhož bylo odvolání zamítnuto a
napadené rozhodnutí Okresního úřadu ve Frýdku - Místku ze dne 16. 3. 2000 č. j. RŽ-
785/00/Fp/231.2/Hru potvrzeno.
Soud nejprve zjišťoval, zda splňuje žalobce podmínky žalobní legitimace, jak je dána
ustanovením §65 zákona č. 150/2002 Sb. Především konstatuje, že ve smyslu přechodných
ustanovení soudního řádu správního (§130 odst. 1) řízení podle části páté hlavy druhé
občanského soudního řádu účinného přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona (1. 1. 2003),
v nichž nebylo rozhodnuto do dne účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle ustanovení části
třetí hlavy druhé dílu prvního tohoto zákona. Účinky procesních úkonů v těchto řízeních
učiněných zůstávají zachovány a posoudí se přiměřeně podle ustanovení tohoto zákona.
Ustanovení §46 odst. 2 až 4 se užijí obdobně. Právo žalobce obrátit se na soud se žalobou
proti rozhodnutí správního orgánu v tomto případě nelze opřít o ustanovení §65 odst. 1
s. ř. s., podle něhož k žalobě je legitimován ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen
přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního
orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen
„rozhodnutí“). Závazné stanovisko příslušného orgánu ochrany přírody k zásahu
do významného prvku (§12 zákona o ochraně přírody a krajiny) je správním rozhodnutím
ve smyslu §65 odst. 1 soudního řádu správního, neboť tímto aktem ze strany příslušného
správního úřadu autoritativně se stanoví, zda určitou aktivitou lze zasáhnout do konkrétního
významného krajinného prvku. Na této skutečnosti nic nemění, je-li k určité činnosti, v níž se
má takový zásah realizovat, třeba ještě další rozhodnutí podle zvláštních předpisů. Toto
závazné stanovisko je samostatným správním rozhodnutím, vydávaným na žádost adresáta
a jemu směřovaným. V daném případě podle tohoto ustanovení není žalobce aktivně
legitimován, neboť nedochází k zakládání, měnění, rušení či závazného určení jeho práv nebo
povinností. Ve vztahu k předmětu posuzování zásahu do významného krajinného prvku jde
o rozhodnutí konečné, a to i v případě, kdy k zamýšlenému zásahu je třeba dalších
(navazujících) rozhodnutí podle zvláštních předpisů (zde vodohospodářského orgánu jako
speciálního stavebního úřadu). V takovém případě dochází k typickému řetězení jinak
samostatných správních rozhodnutí a zamýšlený zásah lze realizovat výlučně v případě
pozitivní podoby všech. Skutečnost, že předložení dříve vydaného rozhodnutí je podmínkou
vydání ještě dalších povolení podle jiných zvláštních předpisů a že toto další povolení musí
reflektovat jeho obsah, v tomto případě jde dokonce o absolutní závaznost pro akt navazující,
nemůže nikterak omezit či dokonce anulovat jeho vlastní přímé účinky, které má na základě
právního předpisu. Nelze z toho dovozovat nesamostatnou, podmíněnou, dočasnou
či předběžnou povahu takového stanoviska. V posuzovaném případě nemusí být v době
vydání správního rozhodnutí a lhůtě stanovené pro jeho případné napadení správní žalobou
zřejmé, zda bude vydáván následný správní akt či nikoliv. To je způsobeno institutem
ohlášení stavby podle stavebního zákona, při jehož aplikaci není vydáváno stavební povolení
a oprávnění stavbu realizovat vzniká ze zákona. Pak by byl soudní přezkum podmiňujících
aktů zcela a provždy znemožněn. Žalobce je však aktivně legitimován podle §65 odst. 2,
neboť tvrdil, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí,
takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Takováto významná
procesní vada spočívá v doplnění spisu o zásadní podklady, aniž byla dána účastníkům
možnost vyjádřit se k nim nebo proti nim uplatnit námitky. V daném případě o takovouto
vadu řízení bezesporu šlo, neboť Okresní úřad ve Frýdku - Místku oznámil nové projednání
ve věci s tím, že tak učinil s datem 22. 2. 2000, což bylo úterý, toto sdělení převzal v den
doručení 25. 2. 2000 žalobce, což byl pátek a možnost nahlédnout do spisu pak bylo pouze ve
dnech 28. 2. a 1. 3. 2000 a připomínky uplatnit nejpozději do 3. 3. 2000. Formálně tak sice
bylo umožněno žalobci seznámit se jak s obsahem spisu tak i měl možnost se k tomu vyjádřit
a uplatnit námitky, avšak lhůta, která byla v tomto věcně komplikovaném případě poskytnuta,
jakož i způsob, jakým se tak stalo, že totiž nebylo ani naznačeno doplnění důkazů o další
listiny, znamenalo faktické upření tohoto práva žalobci. Ten pak neměl možnost reagovat na
významný listinný dokument - vyjádření Českého rybářského svazu o tom, že zde není žádný
chráněný živočich na tomto toku a také se neměl možnost seznámit s příslušnou projektovou
dokumentací z roku 1984. A právě o tyto důkazy žalovaný opřel i své rozhodnutí ze dne
19. 9. 2000. Skutečnost, že v roce 1999 se měla na toku Sepetný vyskytovat vranka
pruhoploutvá, jak vyplývá ze žalobcem předložené závěrečné zprávy o provedení
ichtyologického výzkumu z 31. 10. 1999, dává za pravdu názoru soudu, že upření procesního
práva shora mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Tyto důvody vedly soud ke zrušení
rozhodnutí v prvním i druhém stupni pro vady řízení (§76 odst. 1 písm. c/ s. ř. s., §78 odst. 1
s. ř. s.), neboť bude nezbytné, aby žalobci byla poskytnuta možnost řádně se s podklady, které
byly shromážděny, seznámit a v reálné lhůtě mu poskytnout možnost uplatnit námitky.
O nákladech bylo rozhodnuto ve smyslu §60 odst. 1 s. ř. s. když byla přiznána částka
spočívající v zaplaceném soudním poplatku 1000 Kč, dva úkony právní pomoci po 1000 Kč
a dvakrát paušální náhrada po 75 Kč. Přitom bylo postupováno ve smyslu vyhlášky
č. 177/1996 Sb. ve znění účinném ke dni vydání tohoto rozsudku (advokátní tarif). Částka
nechť je poukázána k rukám právního zástupce žalobce Mgr. Pavla Douchy ve lhůtě, kterou
soud považuje s ohledem na délku trvání nezbytných administrativních úkonů
za přiměřenou.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 13. 8. 2003
JUDr. Václav Novotný
předseda senátu