ECLI:CZ:NSS:2003:7.A.86.2001
sp. zn. 7 A 86/2001 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava Novotného a
soudců JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Bohuslava Hnízdila v právní věci žalobce Ing. J. N.,
zast. JUDr. Jiřím Rafajem, advokátem se sídlem Cejl 12/14, Brno 602 00, proti žalovanému
Ministerstvu životního prostředí, Vršovická 65, Praha 10, 100 10, o žalobě proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 10. 5. 2001 č. j. M/100398/01, SRK/165/R–1053/01,
takto:
I. Rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 10. 5. 2001,
č. j. M/100398/01, SRK/165/R–1053/01 se pro vady řízení z r ušuj e a věc
se mu v rací k dalšímu řízení.
II. Žalovaný je po v i ne n u hr a di t žalobci na nákladech řízení částku 3150
Kč, a to k rukám právního zástupce ve lhůtě do 30 dnů od právní moci rozsudku.
Odůvodnění:
Ministerstvo životního prostředí v I. stupni vydalo rozhodnutí dne 17. 5. 2000
čj. 18949/OOP/5582/99, jímž žádosti žalobce o povolení vývozu dvou exemplářů druhu
Amazona oratrix – amazoňan žlutohlavý a čtyř exemplářů druhu Amazona mercenaria –
amazoňan vojenský do Švýcarské konfederace nevyhověl. Povolení neudělil s odůvodněním,
že vědecký orgán CITES nevydal stanovisko podle §10 odst. 2 písm. b) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon) a ani ve
smyslu ustanovení §17 odst. 1 písm. c) zákona nepotvrdil, že se jedná o exempláře
živočišného druhu odchované v zajetí. Dále že žadatel spolehlivě neprokázal, že je splněna
podmínka podle §10 odst. 2 písm. b) zákona totiž že exempláře nebyly získány v rozporu se
zákonem, když spolehlivě neprokázal jejich původ a žadatel nesplnil povinnost dle §
34 odst. 3 správního řádu, když nereagoval na výzvu správního orgánu doložit výsledky
analýzy DNA jako nového významného podkladu pro vydání rozhodnutí. Ministr životního
prostředí posléze toto rozhodnutí potvrdil a to v části, která se týká exemplářů pod č. ŽP/97
Val 166-169, kdežto v rozsahu, který se týká exemplářů registrovaných pod č. ŽP/97 Val 236
a 237 pak podle §30 správního řádu řízení zastavil.
Žaloba směřuje do části, jíž byl zamítnut rozklad a potvrzeno prvostupňové rozhodnutí,
nikoli do části, jíž bylo řízení podle §30 správního řádu zastaveno. Žalobce uvedl, že odmítl
reagovat na požadavek analýzy DNA u zvířat, jak požadoval vědecký orgán, neboť to nebylo
možné reálně provést, jestliže exempláře jsou starší, nejsou příbuzní a jejich rodiče nevlastní,
nehledě na vysoké životu nebezpečné zdravotní riziko. Uvedl, že se domnívá, že veškerými
dostupnými prostředky prokázal původ exemplářů, a za tento doklad považuje registrační list. Má
za to, že vyjádření vědeckého orgánu by se mělo vztahovat na případy, kdy je žádán vývoz či
dovoz jedinců, kteří žijí ve volné přírodě a ne na ty, co již žijí v zajetí. Poukázal na ustanovení §
10 odst. 2 písm. b) zákona, které hovoří o zákonnosti nabytí exempláře a nepresumuje stanovisko
vědeckého orgánu. Ve věci byla však vydána další stanoviska vědeckého orgánu CITES –
Agentury ochrany přírody a krajiny ČR jako č. 507799 z 22. 9. 1999, které bylo omylem
specifikováno namísto správného č. 7129/1999 ze 14. 10. 1999. Vzniká tak pochybnost, které
ze shora uvedených stanovisek mělo být podkladem pro rozhodování žalované, když ministr
odkazuje na stanovisko č. j. 2267/OOP/6716/99. Jeho exempláře byly registrovány na základě
místního šetření provedeného zástupci AOPK Brno a ČIŽP Brno a ČIŽP Olomouc, kteří
vystavily registrační listy s tím, že kolonky obsahovaly i možnost vyznačení tzv. písmene U, totiž
že původ exemplářů nebylo možno doložit doklady. To se ale u žádného exempláře určeného
k vývozu nestalo. Ke všem byly patřičné podklady. Všechny exempláře byly nabyty před účinností
zákona č. 16/1997 Sb. a údaje uvedené v registračních listech jsou potvrzeny současně čestným
prohlášením chovatele, které má podpůrný charakter. Všechny uvedené skutečnosti potvrdil
Okresní úřad Prostějov Ministerstvu životního prostředí na dotaz ze dne 17. 8. 1999 a následně
předchozí stanovisko opětovně potvrdil s tím, že má za to, že původ zvířat je doložen
dostatečným podkladem pro rozhodování.
Žalovaný prvostupňový orgán v odůvodnění poukázal zejména na nesplnění požadavků zákona,
jejichž splnění mělo záležet na žadateli, a to zejména podle ustanovení §10, když je žalobce
povinen především prokázat, že v případě exempláře druhu podle ustanovení §2 odst. 1 písm.
a) nebo b) zákona vývoz neohrozí druh na přežití, což posuzuje vědecký orgán na návrh žalobce
(žadatele). Ten je dále povinen prokázat, že exemplář nebyl získán v rozporu s tímto zákonem,
popř. dalšími předpisy. Stejné skutečnosti musí prokázat i v případě, že sice usiluje o vydání
povolení ve zjednodušeném řízení podle §17, neprokáže však některou ze skutečností uvedených
v odst. 1 citovaného ustanovení, že se tedy v daném případě jedná o exemplář živočišného druhu
odchovaný v zajetí nebo exemplář rostlinného druhu uměle vypěstovaný [§17 odst. 1 písm. c)
zákona ]. Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky jakožto vědecký orgán určený podle
ustanovení §4 odst. 1 písm. a) zákona vydala dne 14. 10. 1999 pod č. j. 7129/99 stanovisko, ve
kterém na základě skutečnosti, že žadatel jednoznačně a nezpochybnitelně neprokázal původ
předmětných exemplářů, konstatovala, že nelze vyloučit, že vývoz neohrozí druh na přežití.
Přitom již to je dostatečným důvodem pro zamítnutí žádosti o povolení vývozu. Kladné
stanovisko vědeckého orgánu je nezbytnou podmínkou pro vydání povolení k vývozu.
Registrační listy vydané podle §23 zákona samy o sobě nestačí k prokázání původu, jelikož jejich
povaha je pouze evidenční a jejich vydání není prokázáním původu podmíněno. Nejsou tím ani
okolnosti, za kterých byly registrační listy vydány. Údaje o původu exemplářů byly do
registračních listin zapsány pouze na základě žadatelova tvrzení doplněného čestným
prohlášením. Nepostačují k prokázání původu ani údaje uvedené v evidenční kartě podle §19
zákona, a to ze stejných důvodů jako v případě registračních listů, když hodnověrnost předložené
evidenční karty snižuje to, že údaje v ní zanesené jsou zmatečné. Ve prospěch tvrzení žadatele
nesvědčí ani použité uzavřené měděné kroužky o průměru 11 mm, když chovatelská praxe
považuje za nejvhodnější kroužek o vnitřním průměru 9,5 mm, neboť kroužek větší je pro daný
druh příliš velký a nelze vyloučit jeho nasazení dospělému či aspoň subadultnímu exempláři. Na
dokreslení faktické situace bylo poukázáno na informace získané prostřednictvím internetového
dotazu, který učinil správní orgán I. stupně, zda jsou známa spolehlivá data svědčící pro
skutečnost, že druh Amazona mercenaria byl kdekoliv na světě odchován v zajetí. Přitom ze
získaných pěti odpovědí je ve čtyřech vyjádřen názor, že druh ještě nikdy nebyl v zajetí odchován
(od dvou členů výkonného orgánu CITES Nizozemského království, dále osoby z nadace
AVIFAUNA PROTECTA SRN a dále biologa z Nizozemského království), pouze odpověď
z Velké Británie byla nejasná. Materiál Americké federace chovatelů vyzněl tak, že k roku 1996
nebyl předmětný druh v USA odchován. Stejně tak i v německém vydání Lexikonu papoušků (r.
1998) je uvedeno, že odchov určeného druhu zatím nebyl ohlášen (co se týče poměrů v Evropě).
Podle §10 zákona č. 16/1997 Sb. vývoz exempláře, s výjimkou exempláře, který je
současně zvláštně chráněným druhem, je přípustný na základě povolení ministerstva k vývozu.
Podle druhého odstavce povolení k vývozu ministerstvo vydá tehdy, prokáže-li žadatel, že a)
v případě exempláře druhu podle §2 odst. 1 písm. a) nebo b) tento vývoz neohrozí druh na
přežití; toto posuzuje vědecký orgán na návrh žadatele, b) exemplář nebyl získán v rozporu
s tímto zákonem, popř. s dalšími předpisy, c) živý exemplář bude během přepravy zajištěn tak, že
nebezpečí úhynu či poškození na zdraví bude omezeno na nejnižší možnou míru, d) exemplář
druhu podle §2 odst. 1 písm. a) nebude použit pro obchodní účely.
Zákon se především vztahuje na ohrožené druhy živočichů a rostlin, které a) jsou přímo
ohroženy vyhubením, b) je nutno chránit usměrňováním dovozu a vývozu, aby nedošlo k jejich
ohrožení vyhubením, nebo za účelem ochrany jiných ohrožených druhů, c) jsou chráněny na
návrh státu, jenž je členem mezinárodní úmluvy. Seznamy druhů podle citovaného §2 odst. 1
zákona stanoví MŽP vyhláškou; stalo se tak vyhláškou č. 82/1997 Sb., kterou se provádí některá
ustanovení zákona č. 16/1997 Sb. Z registračních listů vystavených OÚ v Prostějově 1. 10. 1997
je zřejmé, že zastavení řízení rozhodnutím žalovaného se týkalo exemplářů amazoňana
žlutohlavého velkého. Předmětem sporu je tedy povolení k vývozu amazoňana vojenského
(Amazona mercenaria). Tento druh papouška je zahrnut obecně v příloze 2 cit. vyhlášky, to
znamená mezi ty ohrožené druhy volně žijících živočichů, na něž se vztahuje působnost §2
odst. 1 písm. b) zákona, totiž že je nutno je chránit usměrňováním dovozu a vývozu, aby nedošlo
k jejich ohrožení vyhubením, nebo za účelem ochrany jiných ohrožených druhů. V této příloze
jsou uvedeny pod označením všech druhů patřících do vyššího taxonu (PSITTACIFORMES –
papoušci). Žalobce stíhá povinnost podle §28 zákona (ustanovení společná, přechodná) ve lhůtě
6 měsíců ode dne účinnosti tohoto zákona oznámit vlastnictví daného exempláře okresnímu
úřadu nebo správě příslušným podle místa trvalého pobytu vlastníka, který mu vydá registrační
list. Zákon nabyl účinnosti dnem 1. 4. 1997 a žalobce o registraci podle §23 zákona požádal.
O tom svědčí registrační listy vystavené Okresním úřadem - referátem životního prostředí
v Prostějově dne 1. 10. 1997 ke všem čtyřem exemplářům amazoňana vojenského a u všech byl
tento exemplář v jedincích označených podle kroužku na noze (JM 91 152,153,154, CS 96-151)
zařazen do stupně ochrany II., původ S, v případě CS 96-151 původ C. Přitom původ S znamená,
že jde o živočicha narozeného v zajetí z rodičů z volné přírody, u živočicha odchovaného v zajetí
jde pak o označení písmenem C. K tomu se ještě zvlášť OÚ v Prostějově vyjádřil dopisem ze dne
23. 2. 2002, v němž upřesnil, že šlo o kusy pocházející z doby před nabytím účinnosti zákona č.
16/1997 Sb., a byly registrovány v přechodném období, když chovatel neměl do té doby
povinnost uschovávat doklady o nabytí. OÚ v Prostějově dopisem z 23. 8. 1999 informuje, že
u žalobce pracovníci tohoto úřadu již několikrát kontrolovali uvedené chovatelské zařízení ještě
před účinností zákona, neboť věděli, že v jeho chovu se nachází vzácné a málo chované druhy a
že chovatel je schopen jejich odchovu. Aby bylo vyloučeno zaregistrování jakéhokoliv jedince bez
patřičného prokázání původu, svolal OÚ do chovatelského zařízení jednání s místním šetřením
s tím, že si byli vědomi právní závaznosti registračních listů. Přítomni byli zástupci Agentury
ochrany přírody a krajiny, středisko Brno, České inspekce životního prostředí z Brna a
z Olomouce a také dvě osoby za OÚ Prostějov. Ke každému kusu kontrolovaných papoušků
byly předloženy potřebné doklady, záznam o narození, váhových přírůstcích, některé články
zveřejněné v odborných časopisech a kupní doklady. Na základě těchto dokladů byl každému
kusu přiřazen kód původu S a C.
Ustanovení §2 odst. 1 je třeba vykládat tak, že zákon dále v prováděcí vyhlášce jmenuje ty
druhy živočichů a rostlin, které je nutno chránit usměrňováním dovozu a vývozu, aby nedošlo
k jejich ohrožení vyhubením, nebo za účelem ochrany jiných ohrožených druhů. V příloze
prováděcí vyhlášky jsou uvedeni živočichové a to buď jménem druhu, nebo souhrnně jako
všechny druhy patřící do vyššího taxonu nebo jeho určené části. V tomto směru jde o premisu,
ze které je třeba vycházet při výkladu ustanovení §10 odst. 2 zákona. Totiž, že v obecné rovině
jde o takový druh, který je třeba chránit usměrňováním dovozu a vývozu (aby nedošlo k jeho
ohrožení vyhubením či za účelem ochrany jiných ohrožených druhů), avšak z pohledu §10 odst.
2 je třeba prokázat, že tento konkrétní vývoz neohrozí druh na přežití. Ochranu, kterou poskytuje
§2 těmto druhům, nelze chápat jako zákaz jejich dovozu a vývozu, nýbrž jako směrnici k tomu,
aby bylo zřejmé, že u tohoto druhu je na místě posoudit vědeckým orgánem, zda v konkrétním
případě vývozu nedojde k ohrožení druhu na přežití. Z tohoto pohledu se s vyjádřením
vědeckého orgánu CITES podle §10 odst. 2 písm. a) zákona o tom, že nelze vyloučit, že vývoz 6
exemplářů papoušků (Amazona oratrix 2 kusy, Amazona mercenaria 4 kusy) neohrozí druh
na přežití s odůvodněním, že chovatelem nebyl jednoznačně a nezpochybnitelně prokázán původ
míněných jedinců a registrační listy nelze považovat za doklady o původu exemplářů, nelze
rozhodně spokojit. Nepochybně existuje žalobcova povinnost prokázat nejen tuto okolnost,
nýbrž také, že exemplář nebyl získán v rozporu s tímto zákonem a že živý exemplář bude během
přepravy zajištěn tak, že nebezpečí úhynu či poškození na zdraví bude omezeno na nejnižší
možnou míru. Avšak otázky spojené se způsobem získání exempláře by neměly bez dalšího tvořit
základ vyjádření vědeckého orgánu, leda že by tyto důvody byly ryze vědecké. Z vyjádření
vědeckého orgánu nevyplývá, že k zaujetí stanoviska k tomu, zda vývoz amazoňana vojenského
z České republiky do Švýcarské konfederace neohrozí druh na přežití, je nezbytné znát původ
těchto exemplářů. To se týká konec konců i otázky analýzy DNA neboť ani zde není uspokojivě
vysvětleno, proč je tato analýza nezbytná. V této souvislosti pochopitelně by bylo třeba se
vypořádat i s námitkou, že analýza může být pro tyto papoušky stresující. Ustanovení §19 zákona
v odst. 6 uvádí, že k žádosti o povolení k vývozu je nutno přiložit mj. doklad prokazující původ
exempláře. V tom směru odkazuje na ustanovení §54 zákona č. 114/1992 Sb., jenž předpokládá,
aby ten kdo drží, nabízí k prodeji, nebo zpracovává zvláště chráněného živočicha a živočicha
chráněného podle mezinárodních úmluv, byl povinen prokázat povolený způsob jejich nabytí
(povoleným dovozem, povoleným chovem a sběrem, pěstováním v kultuře apod.). Bez prokázání
původu je zakázáno zvláště chráněnou rostlinu, zvláště chráněného živočicha, nebo rostlinu a
živočicha chráněného podle mezinárodních úmluv držet, nabízet k prodeji, nebo je zpracovávat.
V daném případě jde o exemplář druhu, který je chráněn podle mezinárodních úmluv. Polemika,
která se týká validity registračních listů vystavených OÚ v Prostějově zamlžuje podstatu
problémů, totiž vyslovení představy žalovaného, jakým způsobem vlastně by měl být dokladován
způsob nabytí a jaký je tedy povolený způsob nabytí tohoto chráněného živočicha. Nelze se
spokojit s konstatováním, že pojem povolený dovoz je speciálním pojmem, jak žalovaný
dokladuje na výjimce z obecně platného zákazu chovu dle §50 odst. 2 tohoto zákona. Věc
komplikuje skutečnost, že Úmluva o mezinárodním obchodu s ohroženými druhy volně žijících
živočichů a rostlin (sdělení č. 572/1992 Sb.) je účinná od 28. 5. 1992. Vlastní původ se pak
prokazuje potvrzením krajského, dříve okresního úřadu nebo správy příslušné podle místa
pobytu (sídla žadatele) (§19 odst. 3 zákona). Z právní úpravy, která se k předmětné věci vztahuje,
nevyplývá totožnost průkazu původu ve smyslu požadavku §19 odst. 6 a registrace ve smyslu §
23 zákona. Žalovaný v průběhu správního řízení shromáždil velmi obsáhlý materiál, který mu
dovolil usuzovat o nabízených argumentech žalobce, a to stanoviska odborníků, kteří se
problematikou chovu papoušků zabývají, i dostupnou literaturu, z níž skutečně vyplývá, že je
odchov tohoto druhu v zajetí problematický. V tomto ohledu je pochopitelné začlenění mezi tyto
důkazy, na jejichž základě vydal své rozhodnutí žalovaný, i názor týkající se velikosti kroužků
určených obvykle pro tento druh. Stanovisko vědeckého orgánu CITES hodnotí správní orgán
z hlediska jeho obsahu i z hlediska posouzení, zda stanovisko je úplné a zda vychází
z dostačujících podkladů; po zhodnocení uvedených hledisek může teprve dospět k závěru, zda
jde o doporučení vyžadované ustanovením §10 odst. 2 zákona č. 16/1997 Sb. Problém spočívá
právě v nepřesvědčivosti a neúplnosti podaného stanoviska, neboť na jeho základě nelze důvody
negativního postoje vědeckého orgánu CITES seznat. Soud přitom vychází z ustálené judikatury,
podle níž, v rámci přezkoumání rozhodnutí ve věci, přezkoumá i zákonnost podkladového
rozhodnutí, a to zvláště za situace, kdy jeho obsah je podmínkou, bez níž nelze povolení
k vývozu vydat. Ačkoli se vědecký orgán CITES s některými otázkami soudu, jak byly uvedeny
výše, zabýval, učinil tak prve dopisem adresovaným žalobci, navíc až po vydání svého stanoviska
(17. 11. 1999). Jde zejména o chybějící vysvětlení požadavku na potřebu znalosti původu
papoušků a hrozby přežití ve volné přírodě. Obdobně i vnitřní sdělení odboru ochrany přírody
MŽP z 31. 7. 2000 velmi podrobně vysvětluje okolnosti skutkové a důvody právní, pro které
doporučovalo rozkladu žalobce nevyhovět. Rozhodnutí žalovaného však v I. ani ve II. stupni
takto srozumitelné není. Obě rozhodnutí nepřesně vyjadřují svůj názor na odlišnost registračního
listu vydávaného pro účely §23 zákona a potvrzení o původu dle §19 tohoto zákona.
Žalovanému soud také vytýká, že sice podrobně odůvodnil, proč nerespektuje registrační listy
vydané OÚ v Prostějově, ale srozumitelně neformuloval požadavek, z něhož by bylo patrno, co
by jej uspokojilo (patrně potvrzení vydané příslušným orgánem o původu exempláře). Takovýto
požadavek by byl z hlediska srozumitelnosti a přehlednosti a také rychlosti řízení na místě a měl
být učiněn již správním orgánem I. stupně (§3 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení
správní řád). Opakovaná formulace o tom, že jiné doklady nebyly předloženy, neodpovídaly
dostatečně na otázku, jak tedy má být původ exemplářů prokázán, neboť lze souhlasit s tím, že
registrace slouží k jinému účelu a konečně ani zákon ji s potvrzením o původu jakkoli nespojuje
ani neztotožňuje. To se týká samozřejmě 3 exemplářů s kódem S, neboť pro zbývající s kódem C
platí postup podle §14 odst. 1 písm. c) zákona, a tudíž je postačující vyjádření vědeckého orgánu
CITES, že je splněna podmínka odchovu v zajetí [§2 odst. 2 písm. h) vyhlášky č. 82/1990 Sb. ],
což se děje k žádosti MŽP. Za této situace soud postupoval dle §76 odst. 1 písm. a), §78 odst. 1
s. ř. s. a rozhodnutí správního orgánu II. stupně zrušil pro vady řízení spočívající
v nesrozumitelnosti a nedostatku důvodů rozhodnutí.
Žalovaný nezdůvodnil dostatečně přesvědčivě, proč nepovažuje registrační list za důkaz
potvrzením ve smyslu §19 odst. 3 zákona, za situace, kdy listiny byly vydány kompetentním
orgánem veřejné správy. Žalobce nebyl zpraven o tom, jestli by se žalovaný spokojil s průkazem
potvrzení o původu exemplářů formou právě registračních listin, nebo má jít o jiný druh průkazu,
a jaký, vystaveného výlučně za účelem vývozu. Tato neujasněnost se pak odráží v celém
odůvodnění rozhodnutí žalovaného, zejména v I. stupni, a neumožňuje ani žalobci ale ani soudu
učinit si beze zbytku představu o požadavcích žalovaného vůči žalobci. Takovéto rozhodnutí
nemůže být považované za srozumitelné (§76 odst. 1 písm. a/ s. ř. s. )
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 s. ř. s., když soud
postupoval podle advokátního tarifu §7, §8 odst. 3 písm. f), §13 vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
totiž 1000 Kč na soudním poplatku 2 krát 1000 Kč za hlavní úkon a 2 krát 75 Kč paušální
náhrada. K uhrazení částky k rukám zástupce žalobce JUDr. Jiřího Rafaje byla stanovena
přiměřená lhůta.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3 s. ř. s.)
V Brně dne 17. 6. 2003
JUDr. Václav Novotný
předseda senátu