ECLI:CZ:NSS:2004:4.AS.47.2003:125
sp. zn. 4 As 47/2003 - 125
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Václava Novotného,
JUDr. Dagmar Nygrínové, JUDr. Petra Příhody a JUDr. Marie Součkové v právní věci žalobce
Ing. J. K., zast. Mgr. Václavem Kotkem, advokátem v Brně, Jeřábkova 5, proti žalovanému
Magistrátu města Brna, odboru územního a stavebního řízení, se sídlem v Brně, Malinovského
nám. 3, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne
10. 7. 2003, č. j. 30 Ca 97/2001-91,
takto:
I. Rozhodnutí stavebního úřadu o zřízení věcného břemene není rozhodnutím správního
orgánu v soukromoprávní věci, vydané v mezích zákonné pravomoci správního orgánu ve smyslu
§68 písm. b) s. ř. s. Rozhodnutím ve věci soukromého práva je však rozhodnutí o určení
způsobu a výše náhrady.
II. Věc se vrací 4. senátu k dalšímu projednání a rozhodnutí.
Odůvodnění:
I.
Kasační stížností brojil žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne
10. 7. 2003, čj. 30 Ca 97/2001-91, jímž byla odmítnuta žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze
dne 8. 2. 2001, čj. OÚSŘ U 01/04451/Do. Žalovaný tímto rozhodnutím zamítl jako opožděné
odvolání proti rozhodnutí Úřadu městské části Brno – Bosonohy ze dne 24. 5. 2000, čj. SÚ-11-
IV/2000/Char,kterým správní orgán I. stupně za účelem uskutečnění výstavby a provozu stavby
vodovodu „Brněnského oblastního vodovodu“ omezil vlastnické právo k pozemkům, jejichž
spoluvlastníkem byl i žalobce, a to zřízením věcného břemene – ochranného pásma vodovodního
potrubí. Krajský soud v Brně v odůvodnění žalobou napadeného usnesení dospěl k závěru, že
rozhodnutí stavebního úřadu ve smyslu §108 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona (dále jen
„stavební zákon“), je rozhodnutím orgánu moci výkonné o právní věci, která vyplývá
z občanskoprávních vztahů, neboť jde o rozhodnutí o majetkovém, vlastnickém vztahu v otázce
upravené občanským zákoníkem (§128 odst. 2 obč. zák.). Vzhledem k tomu, že jde o
soukromoprávní věc (§1 odst. 2 a §2 odst. 1 a 2 obč. zák.), žalobu odmítl podle §46 odst. 2
s. ř. s.
Žalobce kasační stížnost, podanou z důvodu uvedeného v§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
zdůvodnil krom jiného tím, že rozhodnutí o vyvlastnění, resp. o nuceném omezení vlastnického
práva není možné považovat za čisté rozhodnutí v soukromoprávní věci. Toto rozhodnutí sice
má důsledek v soukromoprávní oblasti, avšak děje se tak ve veřejném zájmu a bez žalobcova
svolení a souhlasu. Právě tvrzená existence veřejného zájmu na omezení vlastnického práva
posouvá rozhodnutí správního orgánu do oblasti práva veřejného, neboť stát na základě
vrchnostenského aktu a zákonem přiznané pravomoci rozhoduje o tom, co je veřejným zájmem a
co nikoliv.
II.
Nejvyšší správní soud se k otázce nuceného omezení vlastnického práva již mnohokráte
vyjádřil; patrně nejfrekventovanějšími byly případy zřízení věcného břemene podle §91 odst. 3
zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně některých dalších zákonů (dále jen
„telekomunikační zákon“), a podle §17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb. o pozemních
komunikacích (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), (zřízení věcného břemene za
účelem stavby dálnice). Argumentace byla ve všech případech prakticky totožná; v rozsudku ze
dne 19. 11. 2003, čj. 3 As 8/2003-44, Nejvyšší správní soud konstatoval: „Rozhodování o zřízení
práva odpovídajícího věcnému břemeni ke stavbě na cizím pozemku je rozhodováním o
vlastnickém vztahu v otázce upravené občanským zákoníkem. Věcná práva jsou evidentně
právem soukromým a soukromé právo vyžaduje vyšší stupeň soudní ochrany, než jaký mu může
být poskytnut ve správním soudnictví. Proto zákonodárce stanovil v §68 písm. b) s. ř. s., že
žaloba ve správním soudnictví je nepřípustná, jde-li o rozhodnutí správního orgánu v
soukromoprávní věci, vydané v mezích zákonné pravomoci správního orgánu. Počínaje
1. 1. 2003 takové věci projednávají a rozhodují soudy v občanském soudním řízení podle nové
části páté občanského soudního řádu (ve znění zákona č. 151/2002 Sb.) Tato nová právní úprava
poskytuje soukromým právům větší ochranu, neboť soud pouze neprovádí přezkum správního
rozhodnutí s možností v případě zjištěné nezákonnosti pouze takové rozhodnutí zrušit a věc
vrátit správnímu orgánu k novému projednání, ale je povolán k tomu, aby v případě, kdy dospěje
k závěru, že o věci mělo být rozhodnuto jinak, než rozhodl správní orgán, sám o věci rozhodl a
nahradil tak rozhodnutí správního orgánu. Na rozdíl od jedné řádné a jedné mimořádné soudní
instance v rámci správního soudnictví mají účastníci řízení k dispozici dvě řádné a jednu
mimořádnou soudní instanci, které rozhodují v plné jurisdikci, tedy vyšší stupeň soudní ochrany.“
Obdobný právní názor vyslovil již dne 27. 2. 2003 první senát Nejvyššího správního
soudu v usnesení čj. 6 A 71/2000-44, a druhý senát v usnesení ze dne 25. 3. 2003,
čj. 7 A 27/2002-36.
Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu dospěl na předběžné poradě k právnímu
názoru, který je od dosud zastávaného výše uvedeného názoru odchylný. Z tohoto důvodu
usnesením ze dne 24. 6. 2004, čj. 4 As 47/2003-112, postoupil podle §17 odst. 1 s. ř. s. věc
rozšířenému senátu. Dle názoru čtvrtého senátu vyvlastnění nebo omezení vlastnického práva k
pozemkům a stavbám podle §108 odst. 2 stavebního zákona není rozhodnutím o právní věci
vyplývající z občanskoprávních vztahů, neboť správní orgán při jejím projednávání sleduje
především veřejný zájem za účelem tzv. veřejně prospěšné stavby a tento zákonem kvalifikovaný
veřejný zájem, jehož naplnění je ústřední otázkou rozhodování správního orgánu, vyjadřuje
mocenský zásah správního orgánu směřující k uplatnění zájmu obecného, tedy nikoliv pouze
zájmu jednotlivce. Z toho vyplývá, že přezkumná činnost rozhodování správních orgánů
uplatňujících státní moc prostřednictvím své diskreční pravomoci náleží do jurisdikce soudů
správních, nikoliv civilních.
Žalobce se k usnesení o postoupení věci vyjádřil podáním ze dne 13. 7. 2004, v němž
vyslovil s právním názorem čtvrtého senátu souhlas a na jeho podporu připojil další argumenty:
Rozhodnutím správního orgánu v právní věci by mohlo být jedině rozhodnutí katastrálního
úřadu o zamítnutí návrhu na vklad omezení vlastnického práva (věcného břemene), které by bylo
založeno smlouvou mezi žalobcem a oprávněným z věcného břemene. Žádná taková smlouva
však uzavřena nebyla. Jelikož zde žádná taková smlouva nebyla, rozhodl správní orgán
autoritativně o omezení žalobcova vlastnického práva ve veřejném zájmu, a to na základě státem
(zákonem) udělené pravomoci. Nerozhodl o věci vyplývající z občanskoprávního vztahu (mezi
účastníky řízení žádný občanskoprávní vztah nebyl), ale o věci vyplývající z předpisů práva
veřejného, přičemž sledoval veřejný zájem. Občanskoprávní vztah tu nebyl i z toho důvodu, že
jeho účastníci mají rovné postavení, což při rozhodování o vyvlastnění nepochybně nemají.
Pokud by byla akceptována argumentace krajského soudu, znamenalo by to odmítnutí správních
žalob i proti dalším rozhodnutím správního orgánu, jako jsou stavební povolení, rozhodnutí o
odstranění stavby či rozhodnutí o vyklizení stavby. Ačkoliv tato rozhodnutí mají dopad na
občanskoprávní vztahy, jde o rozhodnutí veřejnoprávní, v nichž správní orgán mocenským
způsobem na základě státem udělené pravomoci rozhoduje o právech a povinnostech účastníků
správního řízení. Jedním ze základních znaků občanskoprávního vztahu je rovnost jeho účastníků
(§2 odst. 2 obč. zák). V případě vyvlastnění proti vůli vlastníka, ve veřejném zájmu a ve prospěch
třetí osoby v žádném případě o rovnoprávné postavení mezi vlastníkem a osobou, v jejíž
prospěch je vyvlastněno, nejde. V občanskoprávním vztahu si samotný vlastník určuje, jakým
způsobem se svým majetkem naloží. V rámci rozhodnutí o vyvlastnění je vlastník na svém
vlastnickém právu omezen či dokonce tohoto práva zbaven proti své vůli mocenským zásahem
státního orgánu. Žalobce dále poukázal na prvorepublikovou judikaturu Nejvyššího správního
soudu, jakož i na to, že rozhodnutím o omezení vlastnického práva bylo v jeho případě také
skrytě rozhodnuto o zřízení ochranného pásma, což je jednoznačně veřejnoprávní rozhodnutí.
III.
Rozšířený senát posoudil věc
takto:
Posouzení soukromoprávní či veřejnoprávní povahy vyvlastnění či nuceného omezení
vlastnického práva zřízením věcného břemene (pro oba zásahy do vlastnického práva používá
§108 stavebního zákona legislativní zkratku vyvlastnění) má zásadní procesněprávní význam pro
určení, zda k projednávání a rozhodování těchto věcí je dána pravomoc civilních soudů na straně
jedné či pravomoc správních soudů na straně druhé (§7 o. s. ř.), resp. v jakém rozsahu je dána
civilní soudní pravomoc a v jakém soudní pravomoc správní. Názor považující vyvlastnění či
nucené omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene za soukromoprávní institut
odmítá přezkoumat rozhodnutí správního orgánu v této věci ve správním soudnictví [§46 odst. 2
a §68 písm. b) s. ř. s.] a odkazuje navrhovatele na civilní řízení soudní, kde bude jeho věc
projednána obecným soudem v řízení podle části páté o. s. ř. Toto řízení má hybridní povahu
přezkumnou i nalézací, a od správního soudnictví se významně odlišuje nejen např. vymezením
okruhu účastníků, ale především způsobem rozhodnutí soudu v situaci, kdy soud shledá
rozhodnutí správního orgánu nesprávným: civilní soud rozhodne sám přímo ve věci, zatímco
správní soud by napadené rozhodnutí toliko zrušil, věc vrátil žalovanému a zavázal jej svým
právním názorem. Naopak názor, který považuje vyvlastnění či nucené omezení vlastnického
práva zřízením věcného břemene za institut práva veřejného, ústí v závěr o pravomoci správních
soudů.
Judikaturou Nejvyššího správního soudu dosud zastávaný názor o právní povaze
vyvlastnění vycházel z argumentace, že rozhodování o zřízení práva odpovídajícího věcnému
břemenu ke stavbě na cizím pozemku je rozhodováním o vlastnickém vztahu v otázce upravené
občanským zákoníkem, a že věcná práva jsou evidentně právem soukromým. Tento právní názor
však nedostatečně přesně identifikuje předmět soudního řízení tím, že směšuje vlastnické právo
na straně jedné a zásah do vlastnického práva na straně druhé, a proto je neudržitelný. Je
nezbytné si uvědomit, že subjektivní vlastnické právo je sice soukromým a nadto absolutním
právem, ale že není právem neomezeným. V průběhu doby se prosadila koncepce vlastnictví jako
sociální funkce, vyjadřovaná tezí, že vlastnické právo zavazuje. Tato koncepce reflektuje to, že
vlastnické právo je pojmově omezeno, přičemž tato omezení jsou dvojího druhu: jde jednak o
omezení vnitřní (pojmová) a jednak vnější. Právním důvodem vnějších omezení může být zákon
(upravující soukromoprávní či veřejnoprávní vztahy), může jím být správní či soudní rozhodnutí
a může jím být rovněž právní úkon samotného vlastníka. Stejně tak lze uvažovat o
soukromoprávním či veřejnoprávním titulu, který způsobí (relativní) zánik vlastnického práva pro
dosavadního vlastníka a vznik vlastnického práva vlastníka nového: tak dojde-li k uzavření
smlouvy o převodu věci (kupní, darovací, směnné), nepochybně se jedná o soukromoprávní
úkon. Vlastnického práva lze však pozbýt (a nabýt) např. také v soudní či správní exekuci na
prodej movitých či nemovitých věcí: daňovou exekuci na prodej movitých nebo nemovitých věcí
jistě nikdo nebude považovat za soukromoprávní záležitost, přestože zasahuje do vlastnického
práva povinného.
Shora uvedenou tezi, nesprávně považující rozhodování o vyvlastnění či o nuceném
omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene za rozhodování o vlastnickém právu, lze
spolehlivě vyvrátit i pomocí argumentu reductio ad absurdum. Dovedena k absurdním důsledkům by
totiž uvedená teze znamenala, že jakýkoliv zásah do vlastnického práva – byť by k němu došlo
správním aktem – nelze přezkoumávat ve správním soudnictví, ale pouze v rámci obecné justice.
Do subjektivního vlastnického práva, tj. vůči všem působícího oprávnění vlastníka věc držet,
užívat a požívat a disponovat s ní, lze zasáhnout nejrůznějšími způsoby, a přesto pouhá
skutečnost, že došlo k zásahu do soukromého práva sama o sobě evidentně neznamená, že i
takový zásah má soukromoprávní charakter. Do vlastnického práva zasahuje např. i ten, kdo cizí
věc zničí, poškodí či učiní neupotřebitelnou. Do vlastnického práva lze ovšem zasáhnout nejen
protiprávně, ale i po právu: prohlášení věci za kulturní památku velmi omezuje vlastníka ve
způsobu užívání věci a v dispozicích s ní; stejně tak vlastníka omezuje stavební úřad, pokud mu
nařídí provést údržbu stavby, nezbytné úpravy či dokonce stavbu odstranit. Do subjektivního
vlastnického práva povinného výrazně zasáhne shora zmíněná daňová exekuce, v důsledku níž
povinný pozbude svého vlastnického práva k exekvovaným movitým či nemovitým věcem.
Příkladů je celá řada a patrně není třeba hledat další, neboť již to, co bylo uvedeno, dokazuje
neschůdnost dosavadní argumentace. Konec konců lze připomenout správný postřeh Hoetzelův,
že na veřejnoprávním charakteru expropriace se nic nemění tím, že některé účinky
expropriačního nálezu jsou soukromoprávní, tedy že se vyvlastnitel stává vlastníkem vyvlastněné
věci (Československé správní právo, část všeobecná, s. 286)
Pro určení toho, zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve
správním soudnictví, je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do
vlastnického práva, nikoliv však právní povaha vlastnického práva samotného. Napadá-li žalobce
rozhodnutí o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného
břemene, není předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva, tedy není zde sporu o
vlastnické právo, nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí o vyvlastnění nebo o nuceném
omezení vlastnického práva. Jinak řečeno, předmětem správního řízení bylo omezení
vlastnického práva či jeho zánik, přičemž toto řízení vyústilo v právní titul, jímž bylo vlastnické
právo omezeno nebo zaniklo. Právě tento právní titul,a nikoliv vlastnické právo samotné, je věcí
ve smyslu §7 o. s. ř., a jeho povaha je určující pro stanovení civilní nebo správní soudní
pravomoci.
Důsledná identifikace předmětu řízení byla typická i pro prvorepublikovou judikaturu.
Velmi instruktivní je v této souvislosti rozhodnutí Nejvyššího soudu publikované ve sbírce Vážný
pod č. 8049, z něhož je zcela namístě odcitovat část odůvodnění: „O přípustnosti pořadu práva
rozhoduje jen povaha uplatňovaného práva neb nároku, zda je to právo soukromé čili nic
(§1 j. n.), nikoli tedy povaha nabývacího úkonu, zda je veřejnoprávní či soukromoprávní,
zejména tedy, zda je veřejnoprávním či soukromoprávním nabývací titul, zde titul tvrzeného
vlastnictví žalobkyně, nebo také titul nároků jejího odpůrce. Každé vyvlastnění jest
veřejnoprávním titulem, avšak, jde-li potom o to, by vyvlastnitel uplatnil vlastnictví podle svého
tvrzení z titulu toho nabyté proti třetím osobám, nemůže to jinak učiniti než pořadem práva. Na
správní cestě může se sice rozhodovati o jeho titulu, můžeť tento ve vyšší správní stolici po
případě tedy nejvyšším správním soudem býti zrušen, a zrovna tak tomu může býti také s titulem
odpůrcovým, když je rovněž veřejnoprávní, avšak rozhodnouti potom otázku vlastnictví mezi
oběma takovými uchazeči ve správní cestě nelze, poněvadž není prostředku, kterým by před
správní stolicí konflikt takový mohl býti přiveden tak, by stolice ta mohla vzíti v úvahu oba tituly
a navzájem je co do jich síly a moci odvážiti: správní cesta jest otevřena jen pro každý z těch
titulů o sobě a teprve soud jest povolán, by tituly vážil a přiznal právo silnějšímu (§372 obč. zák.
stejný princip §348 obč. zák.).“
IV.
K posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru samotného výroku o
vyvlastnění či o zřízení věcného břemene se nabízí různé cesty: především použití teorie zájmové,
teorie mocenské, teorie organické či metody právního regulování. Žádná z nich není natolik
spolehlivá, aby vždy dokázala poskytnout odpověď na položenou otázku v každém konkrétním
případě. Nejméně spolehlivá – byť nejjednodušší – je bezpochyby zájmová teorie, jejíž podstata
spočívá v tom, že veřejné právo chrání zájmy veřejné, zatímco soukromé právo zájmy soukromé,
přičemž veřejným zájmům se přikládá vyšší hodnota (větší „právní cennost“) než zájmům
soukromým (srov. Hoetzel, J.: Dualismus právní, in: Slovník veřejného práva československého,
svazek I., s. 493 a násl.). Je však notorietou, že mezi soukromým a veřejným zájmem neexistují
přesné hranice a že nelze nijak spolehlivě stanovit, zda konkrétní zájem je veřejný či soukromý.
Tato skutečnost je způsobena i tím, že určitá skupina zájmů může mít zároveň povahu zájmů
soukromých i zájmů veřejných; již z tohoto důvodu nemůže být kritérium zájmu diferenciačním
kritériem třídění práva. Právní úprava vyvlastnění či nuceného omezení vlastnického práva – ať
již na úrovni ústavního či jednoduchého práva – sice požadavek veřejného zájmu explicitně
formuluje, avšak nelze nevidět, že stavební zákon v §108 odst. 2 písm. d) počítá i s tím, že
vyvlastnit je možné ve veřejném zájmu pro vytvoření podmínek pro nezbytný přístup k pozemku
a stavbě. Ačkoliv zákon označuje vytvoření podmínek pro nezbytný přístup k pozemku a stavbě
za veřejný zájem, může v konkrétním výjimečném případě jít o zájem výlučně soukromý:
vyvlastněním se nebude sledovat obecné blaho, ale toliko blaho toho, kdo se potřebuje
k pozemku či ke stavbě dostat. Dále je možno poukázat na zákon č. 168/2001 Sb., o dálničním
obchvatu Plzně, který neponechal na posouzení správnímu orgánu, zda v konkrétním případě je
či není naplněn obsah institutu veřejného zájmu, ale s odkazem na čl. 11 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod a §108 odst. 2 písm. a) a f) stavebního zákona autoritativně v §1 a v
§2 odst. 5 stanovil, že všechny v tomto zákoně blíže specifikované stavby „jsou veřejným
zájmem“, správní řízení prováděná správními úřady ve věcech stavby obchvatu jsou řízeními ve
veřejném zájmu, přičemž „veřejný zájem na vyvlastnění pozemků, staveb a práv k nim pro stavbu
obchvatu se ve vyvlastňovacím řízení prokáže odkazem na tento zákon“. Za situace, kdy je
institut veřejného zájmu používán nepřesně, a za veřejný zájem je označováno něco, co jím
evidentně není, popř. něco, o čemž není jisté, zda jím je, nelze veřejnému zájmu přiznat povahu
diferenciačního kritéria třídění práva na soukromé a veřejné. Nelze konečně pustit ze zřetele to,
že právní povaha vyvlastnění a nuceného omezení vlastnického práva není jediným institutem,
ohledně jehož soukromoprávnosti či veřejnoprávnosti existují pochybnosti: zvolená metoda
řešení těchto problémů by proto měla být použitelná obecněji; je třeba se vyvarovat ad hoc
přístupů, jejichž důsledkem by byla nečitelnost rozlišování soukromého a veřejného práva, a tedy
další snižování právní jistoty ohledně přístupu ke spravedlnosti.
Podle mocenské teorie mají účastníci soukromoprávních vztahů rovné postavení, zatímco
ve vztazích veřejnoprávních se projevuje zákonem přesně vymezené nadřazené postavení nositele
veřejné moci, který v mezích zákona a způsoby, které zákon předvídá, autoritativně rozhoduje o
právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Tato teorie poskytuje velmi instruktivní
vodítko, ale není spolehlivá ve všech případech, neboť i ve veřejném právu se setkáme se vztahy,
v nichž mají účastníci rovné postavení (veřejnoprávní smlouvy), a v soukromém právu se vztahy,
v rámci nichž má jedna strana více práv než strana druhá a jejich formálně právní postavení – za
účelem vyrovnání faktické nerovnosti – není rovné (typicky soukromoprávní institut
spotřebitelských smluv). Nicméně aplikujeme-li tuto teorii na případ vyvlastnění či nuceného
omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene, dospějeme k závěru o veřejnoprávní
povaze tohoto institutu: Stát, jednající stavebním úřadem jakožto svou organizační složkou, jako
nositel veřejné moci jednostranně a autoritativně rozhoduje o vyvlastnění nebo o zřízení věcného
břemene.
Organická teorie přiřazuje k veřejnoprávním takové právní vztahy, v rámci nichž jeden
z účastníků vystupuje v tomto právním poměru z důvodu výkonu funkce veřejného svazu nebo
z důvodu své příslušnosti k některému veřejnému svazu (veřejnoprávní korporaci). Jestliže
účastníci vstoupili do právního vztahu nezávisle na svém charakteru veřejnoprávní korporace,
resp. nezávisle na příslušnosti k veřejnoprávní korporaci, jde o poměr práva soukromého. I tato
teorie vede k závěru, že vyvlastnění či zřízení věcného břemene správním aktem je záležitostí
veřejnoprávní, neboť jedním z účastníků tohoto vztahu je stát, který zde vystupuje nikoliv
nezávisle na svém charakteru veřejného svazu (např. jako by tomu bylo v rámci koupě
nemovitosti či zřízení věcného břemene dohodou), ale právě z důvodu svého charakteru
veřejného svazu, tedy jako nositel pravomoci.
Nejspolehlivější je rozlišování soukromého a veřejného práva v závislosti na uplatňující se
metodě právního regulování (srov. Macur, J.: Občanské právo procesní v systému práva. UJEP,
Brno, 1975, s. 111 a násl.). Metodou právní úpravy se zde rozumí specifický způsob právního
regulování, vyjadřující povahu a míru působení jednotlivých účastníků právního vztahu na vznik a
rozvíjení tohoto vztahu, resp. vyjadřující povahu a míru účasti subjektů právního vztahu na
formování jeho obsahu. Tato teorie vychází z teze, že právní vztahy představují funkční vazby
mezi různými objektivními zájmy existujícími ve struktuře zájmu. Právní vztahy tyto zájmy
integrují a umožňují jejich interakci, přičemž dochází k interakci a integraci objektivních zájmů
různého druhu a významu. Výrazem povahy těchto funkčních spojení v rámci vnitřní struktury
právního vztahu je potom metoda právní regulace. Nelze jednoznačně říci, že by povaha účasti
jednotlivých subjektů na vzniku a rozvíjení právního vztahu a formování jeho obsahu byla buď
absolutně stejná, nebo maximálně rozdílná, k čemuž tenduje teorie mocenská. Totéž platí i o míře
této účasti, tedy o míře autonomie vůle (dispoziční autonomie) účastníků právního vztahu.
Základní dělení na vztahy rovnosti a vztahy subordinace je tedy zjednodušující a představuje
pravidlo, z něhož nalezneme v moderním právu četné výjimky. Zpravidla tedy platí, že
soukromoprávní metoda právní regulace je metodou rovnosti (srov. §2 odst. 2 občanského
zákoníku): žádný účastník soukromoprávního vztahu nemůže druhému účastníku jednostranně
ukládat povinnosti, ale ani na něj jednostranně převádět práva; povaha a míra účasti subjektů
soukromoprávních vztahů na vzniku a rozvíjení tohoto vztahu a na formování jeho obsahu je
tedy stejná, zatímco veřejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální: jeden ze subjektů
právního vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostranně ukládat povinnosti
druhému účastníku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle, ale i proti jeho vůli; povaha a
míra účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku, rozvíjení a formování jeho obsahu je tedy
zcela odlišná. Existují však i výjimky, kdy postavení účastníků právního vztahu nelze vtěsnat do
uvedeného binárního modelu. K těmto případům lze přiřadit v současné době především
problematiku veřejnoprávních smluv, či soukromoprávních smluv spotřebitelských. Pohlížíme-li
však na tyto instituty pomocí kriteria metody právní regulace, lze konstatovat, že veřejnoprávní
smlouvy mají skutečně veřejnoprávní povahu, neboť v rámci nich dochází k integraci
významných objektivních zájmů, přičemž míra účasti subjektů, které takové smlouvy uzavírají,
tedy míra jejich dispoziční autonomie je značně omezena, neboť zde neplatí zásada, podle níž je
dovoleno vše, co není zákonem zakázáno, ale zásada právě opačná; v rámci spotřebitelských
smluv je sice na jednu stranu patrné, že jejich účastníci nemají absolutně rovné postavení, neboť
dodavatele tíží daleko více povinností než spotřebitele, avšak děje se tak za účelem odstranění
reálné ekonomické nerovnosti a dosažení alespoň přibližné smluvní spravedlnosti, přičemž i míra
dispoziční autonomie obou stran je i přes jistá omezení značně rozsáhlá, neboť se zde uplatňuje
zásada vše je dovoleno, co není zákonem zakázáno.
V.
Na základě shora uvedeného vymezení metody právní regulace lze konstatovat, že
ohledně samotného vyvlastnění nebo nuceného omezení vlastnického práva se uplatňuje
veřejnoprávní metoda právní regulace. Subjekty právního vztahu v tomto případě nejsou
expropriát (vyvlastňovaný) a expropriant (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
31. 12. 1993, čj. 6 A 10/92-27, uveřejněný v časopise Správní právo č. 5/1994, s. 295 a násl., pod
číslem 53: „Z ustanovenížádného právníhopředpisu nelzedovodit subjektivní oprávnění na
vyvlastněnícizího pozemku; osoba, která neúspěšně podala takový návrh u správního orgánu se
proto nemůže u soudu dovolat toho, že byla na takovém právu zkrácena.“), ale toliko expropriát
na straně jedné a stát reprezentovaný stavebním úřadem na straně druhé. Vyvlastňovaný a
stavební úřad nevystupují do tohoto právního vztahu v rovném postavení dobrovolně na základě
oboustranně shodné vůle směřující k založení tohoto vztahu. Stavební úřad jako nositel veřejné
moci svou vůli jednostranně vnucuje expropriátovi, tj. sám správním aktem založí právní vztah a
stanoví jeho obsah, tj. rozhodne o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva
zřízením věcného břemene, přičemž vůle expropriáta je zde nerozhodná, a jeho případný
nesouhlas s takovým rozhodnutím je irelevantní. Povaha účasti subjektů právního vztahu na jeho
vzniku a na stanovení jeho obsahu je tedy podstatně rozdílná.Rozhodnutí správního orgánu o
vyvlastnění či o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene je z těchto
příčin veřejnoprávní záležitostí, a proto přezkum těchto rozhodnutí náleží správním soudům; je
přitom nerozhodné, zda správní orgány rozhodovaly podle stavebního zákona, podle zákona o
telekomunikacích, podle zákona o pozemních komunikacích či podle zákonů jiných, neboť
povaha analyzovaného institutu je pořád stejná.
Naproti tomu otázka náhrady za vyvlastnění je již otázkou soukromoprávní, a proto
v případném sporu by nerozhodoval správní soud, ale soud civilní. Na rozdíl od samotného
vyvlastnění v tomto vztahu totiž již nevystupuje stát reprezentovaný stavebním úřadem, ale
pouze expropriát a expropriant, přičemž tyto subjekty mají v náhradovém vztahu rovné
postavení. Účelem náhradového vztahu je dosažení základního smyslu soukromého práva, tj.
znovuobnovení narušené rovnováhy zúčastněných zájmů, tj. v tomto případě opětovné nastolení
majetkové rovnováhy mezi soukromými subjekty. Právní vztah zde integruje objektivní zájmy
stejného druhu a úrovně ve struktuře zájmů, a jde tedy o vztah soukromoprávní.
VI.
Posuzovanou otázku lze uzavřít tak, že je nezbytné rozlišit, zda předmětem řízení je
otázka vyvlastnění nebo nuceného omezení vlastnického práva věcným břemenem zřizovaným
správním aktem na straně jedné či zda je předmětem řízení spor o vlastnické právo na straně
druhé. Rozhodoval-li správní orgán o vyvlastnění či o nuceném omezení vlastnického práva
věcným břemenem, pak rozhodoval ve veřejnoprávní a nikoliv v soukromoprávní věci, a proto je
dána pravomoc správních soudů. Naopak pravomoc civilních soudů se vztahuje na spory o výši a
případném rozdělení náhrady za tyto veřejnoprávní akty.
Věc se vrací čtvrtému senátu k dalšímu projednání a rozhodnutí, který ji rozhodne
v souladu s právním názorem rozšířeného senátu vyjádřeného v tomto usnesení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. října 2004
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu