ECLI:CZ:NSS:2004:5.A.125.2001
sp. zn. 5 A 125/2001 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právních věcech žalobce O. v.,
o. s., proti žalovanému Ministerstvu životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10,
o žalobách proti rozhodnutím žalovaného ze dne 26. 7. 2001, č. j. 580/289/008/A-20/2001 a
ze dne 30. 7. 2001, č. j. 580/289a/008/A-20/2001,
takto:
I. Žaloby se zamítají .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobou, doručenou Vrchnímu soudu v Praze dne 5. 10. 2001, (původně vedenou
pod sp. zn. 5 A 125/2001) se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne
26. 7. 2001, č. j. 580/289/008-A-20/2001, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce a bylo
potvrzeno rozhodnutí Okresního úřadu ve Frýdku – Místku, referátu životního prostředí
ze dne 15. 2. 2001, č. j. RŽ-3793/00Še/246. Tímto správním rozhodnutím orgánu prvého
stupně bylo na základě žádosti Povodní Odry a. s. podle ustanovení §4 odst. 2 zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny vysloven souhlas se zásahem do významného
krajinného prvku vodního toku T. v km 4,500 – 5,000 v rozsahu uvedeném ve výroku tohoto
rozhodnutí s tím, že se nepovolují směrové ani výškové úpravy koryta toku. Dále byly
stanoveny „obecné podmínky“.
Žalobou doručenou Vrchnímu soudu v Praze rovněž dne 5. 10. 2001 (původně
vedenou pod sp. zn. 6 A 98/2001) se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne
30. 7. 2001, č. j. 580/289a/008-A-20/2001, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce a bylo
potvrzeno rozhodnutí Okresního úřadu ve Frýdku – Místku, referátu životního prostředí
ze dne 15. 2. 2001, č. j. RŽ 3792/00/Še/246. Tímto rozhodnutím správního orgánu prvého
stupně bylo vydáno rovněž podle §4 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. závazné stanovisko
k zásahu do významného krajinného prvku vodního toku T. v km 2,390 – 2,630
v katastrálním území O. s tím, že tento orgán ochrany přírody souhlasí s tímto zásahem
v rozsahu uvedeném blíže ve výroku rozhodnutí a naopak nepovoluje směrové ani výškové
úpravy koryta toku. I v tomto případě byly dále stanoveny „obecné podmínky“.
V obou žalobách žalobce navrhl, aby byla zároveň zrušena i citovaná rozhodnutí
správního orgánu prvého stupně.
Žalobce (shodně v obou žalobách) uvedl, že obě rozhodnutí okresního úřadu ze dne
15. 2. 2001 obsahují podmínku, v níž se ukládá „zahájení prací oznámit v dostatečném
předstihu místní organizaci ČRS, aby bylo zajištěno slovení vranky pruhoploutvé“.
Z ustanovení §3 odst. 1 písm. b), zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny
lze dovodit, že je nepřípustné, aby v řízení o vydání stanoviska k zásahu do významného
krajinného prvku (§4 odst. 2) bylo zároveň rozhodováno o nákládání se zvláště chráněnými
druhy, nebyla-li již předem povolena výjimka podle §56. V rozhodnutí okresního úřadu,
které bylo potvrzeno žalovaným se tedy směšuje ochrana významných krajinných prvků podle
§4 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. a ochrana zvláště chráněných druhů přírody. Vzniklé
pochybnosti o jednoznačnosti a určitosti rozhodnutí úřadu a žalovaného zapřičiňují
zmatečnost a nesrozumitelnost výroků jejich rozhodnutí, neboť není jasné, jaký mají jejich
rozhodnutí dopad na ochranu zvláště chráněného druhu vranky pruhoploutvé. Z toho žalobce
dovozuje porušení ustanovení §3 odst. 4 správního řádu. Tímto způsobem byl žalobce
zkrácen na svých procesních právech na tom, aby okresní úřad i žalovaný chránili
ve správním řízení zájmy žalobce, které reprezentuje.
Žalobce dále namítá, že napadené rozhodnutí žalovaného trpí celou řadou dalších vad,
a to jak věcných, tak i právních, v jejichž důsledku byla zkrácena práva žalobce
na spravedlivý proces. Tak především jednotlivé části výroků rozhodnutí okresního úřadu
jsou ve vzájemném rozporu. Na jedné straně bylo povoleno rozhrnutí štěrkových náplavů tak,
aby bylo pravidelné střídání brodů a tůní a na straně druhé nebyly povoleny směrové
a výškové úpravy koryta. Žalobce dále již v odvolání namítal, že podmínka zahájení prací
oznámit v dostatečném předstihu místní organizaci ČRS je nekonkrétní. Správní orgán
při rozhodování dále nevycházel ze současného stavu, v němž se tok T. nachází. Všechny
objekty regulace vodního toku v úsecích, jež byly předmětem řízení, jsou buď zcela zničeny,
nebo vážně poškozeny. Tím získal tok z hlediska zájmů ochrany přírody a krajiny zcela novou
kvalitu, neboť přestaly existovat bariéry pro migraci živočichů a tok tak znovu přispívá
k ekologické stabilitě krajiny. Po opravě k obnově bariéry dojde. Žalobce poukázal na obsah
posudku soudního znalce RNDr. B. L. Okresní úřad i žalovaný dále zkrátili žalobce na jeho
právech, když se k některým důkazům předloženým žalobcem vůbec nevyjádřili (viz
žalobcem navržený důkaz „Koncepce ochrany a revitalizace S. v ř. km 0,000-33, 3000), jiné
interpretovali zcela chybně.
Žalobce konečně poukázal na to, že dotyčná rozhodnutí žalovaného jsou vydána
na základě §4 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. a mají charakter závazného stanoviska
dotčeného orgánu státní správy. Tento typ správních rozhodnutí je jinak podle ustanovení
§248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. (poznámka soudu – ve znění účinném do 31. 12. 2002) vyloučen
ze soudního přezkumu jako rozhodnutí předběžné povahy. V tomto konkrétním případě však
vznikla situace, kdy rozhodnutí okresního úřadu, jsou jedinými správními akty, které
se vztahují k povolení zamýšlené činnosti. Tato situace nastala díky tomu, že k realizaci
postačí (dle názoru příslušného orgánu státní správy ve vodním hospodářství) pouhé ohlášení
udržovacích prací. Neproběhne tedy žádné další správní řízení o vydání povolení k realizaci
vodního díla, k němuž by byla citovaná rozhodnutí okresního úřadu podkladem. Takové
rozhodnutí nemůže být vyloučeno ze soudního přezkumu, neboť v tomto konkrétním případě
nenaplňuje znaky rozhodnutí předběžné povahy.
Žalovaný ve vyjádřeních k žalobám ke zmíněné podmínce v rozhodnutích uvedl,
že tato námitka byla zodpovězena v odůvodněních rozhodnutí žalovaného, žalobci
bylo vysvětleno, že obecná podmínka v napadených rozhodnutích nenahrazuje výjimku
ve smyslu §56 zákona č. 114/1992 Sb., povolení této výjimky včetně konkretizace podmínek
samostatným rozhodnutím je odvislé od skutečnosti v jakém rozsahu byl zásah do vodního
toku povolen. Žalovaný (pozn. soudu: Správně správní orgán prvého stupně) dne 25. 11. 2000
obdržel žádost Povodí Odry, a. s. o vydání závazného stanoviska k zásahu do VKP T. O.
s tím, že se jedná o odstranění povodňových škod z roku 1999. Řízení bylo zahájeno dnem,
kdy podání účastníka řízení došlo správnímu orgánu příslušnému ve věci rozhodnout, tento
účastník vymezil předmět řízení. V tomto řízení (podle §4 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb.)
bylo v prvé řadě nezbytné posoudit, zda realizací projektové dokumentace, která byla
nedílnou součástí žádosti, nedojde k ohrožení nebo oslabení ekologicko-stabilizační funkce
přezmětného VKP, teprve poté bylo možno rozhodnout o případném transferu ohrožených
druhů. Žalobce nebyl zkrácen na svých procesních právech, neboť v řízení o udělení výjimky
podle §56 cit. zákona, které je vedeno samostatně, byl účastníkem řízení. Dne 26. 9. 2001
bylo zahájeno řízení dle tohoto ustanovení. Oznámení o zahájení řízení obdržel žalobce dne
2. 10. 2001 a sdělením ze dne 4. 10. 2001, doručeným okresnímu úřadu dne 8. 10. 2001,
oznámil svou účast v tomto řízení (žalovaný předložil kopii těchto písemností a doručenky
s tím, že řízení – v době podání vyjádření – dosud probíhá).
Žalovaný dále vyslovil nesouhlas s tvrzením, že jednotlivé části výroků rozhodnutí
okresního úřadu jsou ve vzájemném rozporu a mimo jiné poukázal na ČSN 75 2106.
Žalovaný se rovněž neztotožnil s částí žaloby, ve které je poukazováno na to, že tok získal
zcela novou kvalitu. K námitce, že žalobce je zkrácen na svých právech tím, že se správní
orgán nevyjádřil k některým důkazům předloženým žalobcem, žalovaný jednak poukázal
na již zmíněnou ČSN (část 12) a dále uvedl, že je nelogické, aby na rozsah opravy uvedené
v projektové dokumentaci, t. j. na opravu 4 stupňů v úseku 240 m a 8 stupňů v úseku 350 m
v zastavěném území obce byl aplikován důkaz řešící koncepci ochrany a revitalizace S.
v délce 33 km. Žalobce nerozlišuje pojmy zastavěné a nezastavěné území, vodní tok přirozený
a upravený, opravu a revitalizaci.
Ze všech těchto důvodů žalovaný navrhl, aby žaloby byly zamítnuty.
Žalobce nevyužil možnost podat repliku.
Protože Vrchní soud v Praze o těchto žalobách nerozhodl do 31. 12. 2002, převzal věci
k dokončení řízení Nejvyšší správní soud (§132 s. ř. s. ).
Usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 6. 2004, č. j. 5 A 125/2001 – 39
byly věci vedené u tohoto soudu pod sp. zn. 5 A 125/2001 a 6 A 98/2001 spojeny
ke společnému projednání s tím, že věc bude nadále vedena pod sp. zn. 5 A 125/2001.
Soud přezkoumal žalobami napadená rozhodnutí žalovaného v rozsahu žalobních
důvodů a neshledal žaloby důvodnými. Soud vycházel z následujících skutečností a úvah.
Vzhledem k charakteru rozhodnutí, kdy se jedná o závazná stanoviska orgánu ochrany
přírody podle ustanovení §4 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., se soud nejprve zabýval otázkou,
zda se jedná o rozhodnutí ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. a zda tedy není dán důvod
k odmítnutí žalob podle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. se zřetelem na ustanovení
§70 písm. a) event. písm. b) s. ř. s.
Jak vyplývá z převažující judikatury, soudy ve správním soudnictví na základě žalob
přezkoumávají rozhodnutí správních orgánů, jimiž se zakládají, mění, ruší nebo závazně
určují práva nebo povinnosti žalobce, tedy úkony správního orgánu, které jsou po materiální
stránce rozhodnutími (§65 odst. 1 s. ř. s.).Takovýmito rozhodnutími však zásadně nejsou
tzv. podkladová rozhodnutí správních orgánů, t. j. například zaujetí závazného stanoviska,
rozhodnutí o předchozím souhlasu, tedy rozhodnutí, ze kterých vychází další rozhodnutí
konečné povahy, kterým je teprve zasahováno do práv a povinností určitého subjektu
(např. územní rozhodnutí, rozhodnutí o povolení stavby atd.), přičemž při podání žaloby
proti tomuto „konečnému rozhodnutí“ soud k žalobní námitce přezkoumává také zákonnost
podkladového rozhodnutí (§75 odst. 2 s. ř. s.).
Žalobci je však nutno přisvědčit, že v tomto konkrétním případě se o takovouto
kompetenční výluku nejedná. Řízení o udělení závazného stanoviska podle ustanovení
§4 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. bylo zahájeno u referátu životního prostředí Okresního
úřadu ve Frýdku – Místku podáním žádosti Povodí Odry, a. s. ze dne 14. 11. 2000, doručené
tomuto správnímu orgánu dne 15. 11. 2000. Této žádosti předcházelo sdělení referátu
životního prostředí Okresního úřadu ve Frýdku – Místku (jakožto příslušného
vodohospodářského orgánu s působností speciálního stavebního úřadu) ze dne 25. 6. 1999,
kterým tento vodohospodářský orgán sdělil, že nemá námitek k provedení ohlášených
stavebních prací (s upozorněním na potřebu vyžádat si ještě závazné stanovisko orgánu
ochrany přírody).
Jestliže tedy udržovací práce byly podle ustanovení §57 zákona č. 50/1976 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), prováděny toliko na základě
ohlášení stavebnímu (vodohospodářskému) úřadu, a nebylo tedy vydáváno rozhodnutí
o stavebním povolení, nemohla mít napadená rozhodnutí charakter toliko podkladových
rozhodnutí, která by byla ze soudního přezkumu vyloučena. Navíc tato rozhodnutí byla
vydána až po sdělení stavebního (vodohospodářského) orgánu k ohlášení udržovacích prací.
Proto Nejvyšší správní soud žaloby věcně projednal.
Při posuzování důvodnosti žaloby se zřetelem na uplatněné žalobní důvody soud
vycházel především z toho, že je-li žalobcem ve správním soudnictví občanské sdružení jehož
hlavním posláním podle stanov je ochrana krajiny a přírody, může úspěšně namítat
nezákonnost rozhodnutí, avšak jen potud, tvrdí-li, že v řízení byla zkrácena jeho procesní
práva (k tomu viz zejména rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 12. 4. 2000,
č. j. 98/98 -109 publikovaný pod č. 888 publikace Soudní judikatura ve věcech správních.
Procesními právy je nutné, v řízení které se řídí správním řádem, rozumět především právo
navrhovat důkazy a jejich doplnění, klást svědkům a znalcům otázky při ústním jednání
a místním ohledání, právo vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladu i ke způsobu
jeho zjištění, popřípadě navrhnout jeho doplnění, právo podávat řádné a mimomořádné
opravné prostředky. Nelze dovodit, že by v případě žalobce došlo k porušení takovéhoto
(event. i jiného) procesního práva.
Tak především žalobní tvrzení o tom, že jednotlivé části výroků jsou ve vzájemném
rozporu, že stanovená podmínka je nekonkrétní a že nebyl vzat zřetel na současný stav věci,
jsou námitkami věcného charakteru (způsobu rozhodnutí o věci samé). Porušení procesních
práv žalobce nelze spatřovat ani, navíc ve zcela obecném tvrzení, že žalobce byl zkrácen
na svých právech na to, aby okresní úřad i žalovaný chránili zájmy žalobce, které
reprezentuje.
S právem účastníka řízení navrhovat důkazy a jejich případné doplnění, nesporně
souvisí i povinnost správního orgánu se s těmito návrhy v rozhodnutí vypořádat. Účelem
důkazního řízení je náležité zjištění pro věc u rozhodujících skutečností (skutkového stavu);
v daném případě tedy podstatných skutečností týkajících se realizace stavebních prací
na předmětných úsecích vodního toku T. Odkaz na jiné, údajně srovnatelné odborné závěry
netýkající se tohoto vodního toku, je již mimo předmět vlastního důkazního řízení. Jednalo se
ve své podstatě rovněž o věcnou argumentaci. Nelze tedy ani dovodit, že by se žalovaný
k některým důkazům nevyjádřil, tak, jak je namítáno v žalobě. Ostatně žalovaný se dostatečně
podrobně (především se zřetelem na obsah odvolání) s otázkou, zda jsme dány podmínky
s vyslovením souhlasu s předmětnými zásahy do významného krajinného prvku vypořádal (§
4 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb.).
Mezi účastníky je nesporné, že rozhodování podle §4 odst. 2 a podle §56 citovaného
zákona jsou vedena ve dvou samostatných správních řízeních. Žalobce byl vyrozuměn
i o tomto druhém řízení a oznámil svoji účast v něm. Nelze tak vyslovit, že by (z pohledu
předcházejících řízení) došlo ke zkrácení jeho procesních práv bez ohledu na to, v jaké časové
posloupnosti tato řízení probíhala. Případné rozhodnutí dle §56 zákona č. 114/1992 Sb.
není pak ani předmětem tohoto přezkumného řízení před soudem.
Ze všech těchto důvodů byla žaloba zamítnuta (§78 odst. 7 s. ř. s.).
Jak vyplývá z obsahu spisu, úspěšnému žalovanému náklady řízení nad rámec běžných
výdajů nevznikly. Proto bylo rozhodnuto, že se tomuto účastníkovi nepřiznává právo
na náhradu nákladů řízení (§50 odst. 1 s. ř. s.)
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. 7. 2004
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu