ECLI:CZ:NSS:2004:5.AS.47.2003
sp. zn. 5 As 47/2003 - 72
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava
Novotného a soudců JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobců: a) JUDr. J. Š. a b) MUDr. O. S., právně zast. advokátem Mgr. Jiřím Vrbou, se
sídlem Mezibranská 19, Praha 1, proti žalovanému Magistrátu hlavního města Prahy,
Mariánské nám. 2, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 13. 6. 2003, č. j. 38 Ca 391/2001-52,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Kasační stížností se stěžovatelé domáhají zrušení výše označeného usnesení
Městského soudu v Praze, kterým byl podle ust. §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (s. ř. s.) jako nepřípustný odmítnut návrh na přezkoumání aktu žalovaného
ze dne 2. 7. 2001, č. j. MHMP-63653/2001/VYS/Ca/Be, kterým bylo posouzeno jejich
odvolání ze dne 5. 3. 2001 proti rozhodnutí Obvodního národního výboru v Praze 4 ze dne
19. 1. 1987 jako podnět k přezkoumání rozhodnutí a tento byl odložen. V kasační stížnosti
namítají nezákonnost napadeného usnesení, nesprávné posouzení povahy nařízeného aktu
žalovaného a z toho plynoucí nesprávné rozhodnutí ve věci. Nesouhlasí se závěrem soudu,
že napadený akt není rozhodnutím podléhajícím soudnímu přezkumu ve smyslu ust. §70
písm. a) s. ř. s. Podle právní úpravy před 1. 1. 2003, stejně tak jako podle stávající právní
úpravy podléhá přezkumu úkon správního orgánu, jímž se zakládají mění, ruší nebo závazně
určují práva nebo povinnosti účastníka správního řízení. Správní řád soudní dokonce tuto
definici do jisté míry rozšiřuje tím, že uvádí, že přezkumu podléhá „úkon správního orgánu“,
aniž by výslovně použil rozhodnutí. Naříkaný akt žalovaného je fakticky rozhodnutím podle
§65 odst. 1 s. ř. s. bez ohledu na to, že není výslovně jako rozhodnutí označeno, podstatný je
jeho obsah. Žalovaný se věcně zabýval podáním výslovně označeným jako odvolání proti
rozhodnutí ze dne 19. 1. 1987. O tom, že se žalovaný odvoláním věcně zabýval, byť uvádí,
že je posoudil jako podnět k přezkoumání tohoto rozhodnutí, svědčí především to, že v něm
dospěl k závěru, že napadené prvoinstanční rozhodnutí nebylo vydáno v rozporu se zákonem,
obecně závazným předpisem ani obecně závazným nařízením a není tedy důvod pro jeho
zrušení či změnu. V dané věci se tedy jedná o odvolání, které bylo věcně projednáno, byť
správní orgán dospěl k závěru, že není povinen vydat rozhodnutí ve určité procesní formě.
Vyřídí-li správní úřad podaný opravný prostředek pouhým neformálním dopisem v mylném
domnění, že se na řízení nevztahují předpisy správního řádu, nebrání taková skutečnost
přezkoumání takového aktu soudem ve správním soudnictví, je-li z obsahu zřejmé, že
se správní úřad opravným prostředkem ve věci samé zabýval a posuzoval, zda původní
vydané rozhodnutí je věcně správné (viz rozhodnutí SJS 347/98-III). Vyloučením naříkaného
aktu ze soudního přezkumu s odvoláním na to, že není rozhodnutím, je odepřením
spravedlnosti a přístupu k soudu. Odkázal-li Městský soud Praze na to, že se máme domáhat
vydání rozhodnutí dle §79 až §81 s. ř. s, je takový odkaz zcela neudržitelný, zejména proto,
že tyto prostředky právní ochrany byly zakotveny poprvé až od 1. 1. 2003; prekluzivní lhůta
k jejich uplatnění tak již uplynula ke dni účinnosti zákona.
Za situace, kdy žaloba byla podle původně platných právních předpisů podána řádně
a včas a způsobem, který platný zákon upravoval, cítí se žalobci zkrácení na svých právech,
má-li jim být odepřeno přezkoumání rozhodnutí z důvodu, že podle současně platných
předpisů neumožňuje forma naříkaného aktu jeho přezkum.Vzhledem k výše uvedenému
požadují žalobci, aby Nejvyšší správní soud usnesení Městského soudu v Praze zrušil.
Žalovaný odkázal na své vyjádření k obsahu podané žaloby, rozhodnutí odboru
výstavby Obvodního národního výboru v Praze 4 ze dne 19. 1. 1987 nabylo právní moci
3. 4. 1987; tato skutečnost nebyla zpochybněna ani v rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 27. 3. 2000, č. j. 11 Co 569/99 - 72. Žalovaný proto podané „odvolání“ posoudil podle
§19 odst. 2 správního řádu jako podnět k přezkoumání výše uvedeného rozhodnutí mimo
odvolací řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze
v mezích důvodů uplatněných v kasační stížnosti v intencích ust. §103 odst. e) s. ř. s. a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Z obsahu spisu vyplynulo, že rozhodnutím Obvodního národního výboru v Praze 4
ze dne 19. 1. 1987, č. j. výst.1936/86-Ci bylo stavebníku, Ing. O. T., CSc., bytem N. C.
389/27, P. 4 vydáno územní rozhodnutí o umístění stavby a stavební povolení garáže u domu
čp. 389 na pozemku č. parc. 923 v k. ú. P., P. 4. Dne 28. 8. 1997 podali stěžovatelé návrh u
Obvodního soudu pro Prahu 4, kterým se domáhali odstranění stavby garáže; návrh byl
rozsudkem soudu ze dne 22. 9. 1999, č. j. 8 C 237/97 zamítnut. Proti tomuto rozsudku podali
stěžovatelé odvolání, o kterém rozhodl Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 27. 3. 2000,
č. j. 11 Co 569/99 - 72 tak, že rozsudek soudu I. stupně potvrdil. Dne 8. 3. 2001 podali
stěžovatelé proti rozhodnutí Obvodního národního výboru v Praze 4 ze dne 19. 1. 1987
odvolání, v němž namítají nesprávně zjištěný skutkový stav a z toho vyplývající nesprávné
rozhodnutí ve věci samé. Dle jejich názoru je zachována lhůta pro podání odvolání, neboť
rozhodnutí, které napadají, nebylo jim ani jejich právním předchůdcům nikdy doručeno.
MUDr. B. T. a následně jeho pozůstalá manželka MUDr. E. T., která se stala spoluvlastnicí,
byli opomíjeni v rámci stavebního řízení, ačkoliv zcela nepochybně byli jeho účastníky, jak
ve fázi stavebního povolení, tak i ve fázi kolaudačního rozhodnutí. Není zde rozhodné, že tak
stavební úřad nečinil proto, že Státní notářství konstatovalo, že vlastnictví po MUDr. T.
připadne státu; takové vyjádření však v souvislosti se zřizováním nájemních vztahů je zcela
mimo rámec jeho pravomocí. Kolaudační rozhodnutí je tak rozhodnutím nulitním, neboť
dosud nenabylo právní moci rozhodnutí o stavebním povolení, a to z důvodu, že nebylo
stěžovatelům doručeno. Toto rozhodnutí je navíc v rozporu s hmotným právem; v rámci
stavebního řízení bylo zjištěno, že vlastníkem předmětného pozemku je OPBH a dále byla
známá i skutečnost, že je projednávána pozůstalost po MUDr. B. T., který byl
spoluvlastníkem další poloviny nemovitosti. Sdělil-li státní notář, že z hlediska projednávání
dědictví nejsou žádné důvody, které by zřejmě mohly bránit k udělení souhlasu Ing. T.
k výstavbě garáže, je takové sdělení zcela nekompetentní a nemůže jím být nahrazen souhlas
vlastníka, tedy dědice k dispozici s pozemkem. Stavebník tedy od počátku věděl, že pozemek
je ve vlastnictví státu i soukromé osoby. Za absolutně neplatnou ve smyslu ust. §138 obč.
zákoníku považují rovněž dohodu o dočasném užívání pozemku, kterou uzavřel Ing. T.
s OPBH, když nebyla uzavřena společně s jeho manželkou, není z ní patrno, zda ji podepsal
statutární zástupce, navíc byla sepsána poté, kdy bylo vydáno stavební povolení. Stavebník
tak dosud nemá právní titul, který by jej opravňoval k postavení stavby na cizím pozemku.
Městský soud v Praze v napadeném usnesení dospěl k závěru, že odložení podnětu
k přezkoumání rozhodnutí postupem podle §65 správního řádu, není úkonem, který je
rozhodnutím ve smyslu ust. §65 s. ř. s., nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje práva
a povinnosti žalobců; nemůže být proto přezkoumáváno (§70 písm. a) s. ř.s.). Soud proto
nepřípustný návrh podle ust. §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl. Nad rámec usnesení soud
vyslovil, že není oprávněn posuzovat, zda uvedené rozhodnutí stavebního úřadu ze dne
19. 1. 1987 je či není pravomocné, zda jsou žalobci oprávněni k podání odvolání proti tomuto
rozhodnutí, a zda správní orgán postupoval správně, když o jejich podání ze dne 5. 3. 2001,
označeném jako odvolání, nerozhodl.Vyřešení těchto otázek je možné až poté, kdy žalovaný
vydá rozhodnutí, kterým rozhodne o odvolání ze dne 5. 3. 2001, přičemž vydání tohoto
rozhodnutí se žalobci v případě jeho nečinnosti mohou domáhat žalobou podle §79 až §81
s. ř. s., neboť předmětem posouzení soudu v tomto řízení mohla být pouze otázka,
zda uvedený akt žalovaného je či není rozhodnutím, které podléhá soudnímu přezkumu.
Ve správním soudnictví jsou kontrole zákonnosti podrobena rozhodnutí orgánů
veřejné správy, jimiž bylo rozhodnuto o právech a povinnostech fyzických a právnických
osob ve smyslu generální klausule obsažené v čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod,
která je součástí ústavního pořádku České republiky. Současně však uvedené ustanovení
připouští možnost, aby na základě výjimek zákonem výslovně stanovených byla některá
rozhodnutí z přezkoumání vyloučena. Tyto výjimky z generální klauzule jsou možné jedině
při respektování Listinou stanovených podmínek; ty předpokládají, že z pravomoci soudu
nesmí být vyloučeno přezkoumání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod
podle Listiny (čl. 36 odst. 2), že meze základních práv a svobod mohou být za podmínek
stanovených Listinou upraveny pouze zákonem (čl. 4 odst. 2) a že při používání ustanovení
o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu, přičemž tato
omezení nesmějí b ýt zneužívána k jiným účelům, než pro jaké byla stanovena (čl. 4 odst. 4).
Výjimky z obecného pravidla (z tzv. pozitivní generální klauzule) obsahuje ustanovení
§70 s. ř. s., které stanoví kompetenční výluky, tzn. úkony správního orgánu, které jsou
vyloučeny ze soudního přezkoumání. Mezi tyto úkony patří mimo jiné i takový úkon, který
není rozhodnutím (§70 písm. a) s. ř. s.).
Ke zjištění, zda je konkrétní úkon správního orgánu správním rozhodnutím, je nutné
zkoumat jak takový úkon, tak i právní normu na jejímž základě byl učiněn. I když sám takový
úkon splňuje obsahové formální znaky, které má mít správní rozhodnutí podle procesního
předpisu, jedná se o správní rozhodnutí jen tehdy, vyžaduje-li i právní norma, aby tento úkon
byl učiněn jako rozhodnutí; to je možno zjistit pouze interpretací právní normy. Na tomto
místě soud souhlasí s argumentací stěžovatelů, když odkazují na stávající judikaturu, podle
níž podléhá přezkoumání soudem i takový akt správního orgánu, který ač měl být vyřízen
formou rozhodnutí, byl vyřízen pouze neformálním způsobem, tj. správním aktem, který
nemá formu rozhodnutí. O takový případ se však v dané věci nejedná.
Podle ust. §60 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), přezkoumá
správní orgán i opožděné nebo nepřípustné odvolání z toho hlediska, zda neodůvodňuje
obnovu řízení anebo změnu nebo zrušení rozhodnutí mimo odvolací řízení, jinak odvolání
zamítne. Opožděným je odvolání, které splňuje ostatní podmínky přípustnosti, avšak bylo
podáno po uplynutí lhůty k jeho podání (§54 odst. 2 správního řádu); tato lhůta počíná běžet
ode dne oznámení rozhodnutí.
V případě, že osobě, která byla účastníkem řízení (resp. takovou skutečnost tvrdí),
nebylo rozhodnutí náležitým způsobem oznámeno, je třeba mít za to, že může podat odvolání,
a to až do vydání rozhodnutí o odvolání, které podal jiný účastník řízení, jemuž správní orgán
oznámil rozhodnutí náležitým způsobem. Pokud se tak nestalo a rozhodnutí po uplynutí
odvolací lhůty se stalo pravomocným, odvolání již není přípustn é. Ten, kdo zůstal opomenut
jako účastník řízení, které předcházelo vydání rozhodnutí, se může domáhat nápravy v rámci
obnovy řízení podle §62 odst. 1 písm. c) správního řádu.
Účastníkovi, kterému správní orgán rozhodnutí neoznámil, lhůta vůbec běžet nezačala;
nelze tak považovat podání, které stěžovatelé dne 8. 3. 2001 učinili, za odvolání opožděné,
které by jinak splňovalo podmínky přípustnosti. Žalovaný proto nebyl vázán ust. §60
správního řádu a nepochybil, posoudil-li podání dle §19 odst. 2 správního řádu jako podnět
k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení a v řízení postupoval v souladu s ust. §65
správního řádu.
Podle §65 odst. 1 správního řádu rozhodnutí, které je v právní moci může z vlastního
nebo jiného podnětu správní orgán přezkoumat. Na přezkoumání pravomocného rozhodnutí
nemá účastník řízení nárok, což vyplývá zejména ze zákonodárcem užitého slova „může“
a dále ze skutečnosti, že uvedené ustanovení mluví pouze o podnětu správního orgánu, nikoli
též o návrhu na zahájení řízení k přezkoumání rozhodnutí. Důvodem ke změně nebo zrušení
pravomocného rozhodnutí může být jen jeho nezákonnost, tj. rozpor rozhodnutí se zákonem.
Ne každé pravomocné rozhodnutí však musí být změněno nebo zrušeno, což vyplývá z ust.
§65 odst. 2 správního řádu, podle kterého správní orgán v řízení dbá na to, aby práva nabytá
v dobré víře byla co nejméně dotčena. Toto věcné omezení práva rušit nebo měnit
pravomocná rozhodnutí spolu s časovým omezením tohoto práva třemi roky (§68 cit zákona)
je výrazem právní jistoty. Povinnost dbát ochrany práv nabytých v dobré víře znamená
v podstatě, že správní orgán musí v každém konkrétním případě s přihlédnutím ke všem
okolnostem a zvláštnostem zvažovat, zda a do jaké míry zájem na důsledném uplatnění
zákonnosti převažuje nad zájmem právní jistoty a ochrany nabytých práv. Rozhodl-li soud
v občanskoprávním řízení v otázce dobré víry stavebníka v souvislosti s návrhem stěžovatelů
na odstranění stavby, který zamítl, je správní orgán takovým rozhodnutím vázán a nepřísluší
mu ve správním řízení činit si úsudek o této věci, a to ani v rámci řízení o předběžné otázce
dle §40 správního řádu. Dospěl-li taktéž odvolací soud ve svém rozsudku ze dne 27. 3. 2000
poté, kdy zkoumal, za jakých okolností ke stavbě došlo, k závěru, že stavebník jednal v dobré
víře, nepřísluší správnímu orgánu posoudit věc způsobem, kterým by práva nabytá v dobré
víře měla být dotčena. Podle ust. §67 správního řádu rozhodnutí, kterým byl účastníkovi
řízení dán souhlas k občanskoprávnímu nebo pracovněprávnímu úkonu, nebo kterým bylo
rozhodnuto ve věci osobního stavu, nelze mimo odvolací řízení zrušit nebo změnit, jestliže
účastník řízení nabyl práv v dobré víře.
V daném případě však bylo zcela nad rámec výše uvedeného se otázkou důvodnosti
podnětu stěžovatelů z pohledu zákonnosti rozhodnutí – stavebního povolení ze dne
19. 1. 1987 zabývat, neboť žalovaný by již nemohl rozhodnutí o přezkoumání vydat. Takové
rozhodnutí nelze vydat v libovolném horizontu, nýbrž pouze v rámci zákonem stanovených
lhůt (§68 správního řádu); po uplynutí zákonné lhůty již nelze narušit právní jistotu ostatních
účastníků řízení, rozhodnutím ve prospěch stěžovatelů.
Podle ust. §65 odst. 1 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo
v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se
zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále je „rozhodnutí“),
může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popř. vyslovení jeho nicotnosti,
nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.
Považoval-li žalovaný podané odvolání stěžovatelů za podnět k přezkoumání
rozhodnutí ve smyslu §65 správního řádu a tento zákonem předvídaným způsobem odložil,
nedopustil se pochybení v tom, že nevydal rozhodnutí, které by naplňovalo jeho formální
náležitosti. s tím, že takové rozhodnutí splňovalo podmínky ust. §65 s. ř. s. a podléhalo by
kognici soudu.
Nejvyšší správní soud se však neztotožňuje s názorem Městského soudu v Praze
v tom, že ve věci podaného „odvolání“ stěžovatelů dosud nebylo rozhodnuto, aniž však
takovou úvahu jakkoli odůvodnil, jakož ani v odkazu na možnost účinného prostředku proti
nečinnosti dle §79 s. ř. s.; odlišnost právního posouzení však nic nemění na tom, že akt
správního orgánu, proti němuž žalobci brojili žalobou a poté kasační stížností je ze soudního
přezkoumání vyloučen dle §70 písm. a) s. ř. s, a proto Městský soud v Praze v souladu s ust.
§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. návrh jako nepřípustný správně odmítl.
Námitku nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu uplatněnou ve smyslu ust. §103
odst.1 písm. e) s. ř. s. shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnou, a proto kasační stížnost
podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení §60 odst. 1 a 7
s. ř. s. Protože úspěšný žalovaný žádné náklady neuplatňoval, resp. mu žádné náklady
nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly, soud mu nepřiznal náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tonuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné (§53
odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 8. 10. 2004
JUDr. Václav Novotný
předseda senátu